摘 要：晚清時(shí)期，自然災(zāi)害與人為戰(zhàn)亂不斷發(fā)生，難民、災(zāi)民不斷增加。縱觀中國(guó)的歷史，不論哪一個(gè)朝代，都有救困濟(jì)貧的記載。晚清社會(huì)在開(kāi)展對(duì)難民災(zāi)民社會(huì)救濟(jì)活動(dòng)上，采取了許多官方賑濟(jì)措施，救災(zāi)與防災(zāi)相結(jié)合。這些措施在一定程度上幫助了百姓，有利于民生與社會(huì)穩(wěn)定，起到了相當(dāng)積極的作用，但也存在不少弊端。這為我們后世提供借鑒，留下啟示。

關(guān)鍵詞：晚清；政府，救濟(jì)措施

晚清時(shí)期，災(zāi)害頻繁，社會(huì)動(dòng)蕩，人民生活困苦，社會(huì)上需要救濟(jì)的人數(shù)眾多。晚清統(tǒng)治者進(jìn)行官方救濟(jì)，采取許多行之有效的措施。但是，在整個(gè)晚清福祉活動(dòng)中，充斥著許多弊端，我們要學(xué)會(huì)區(qū)分，去粗取精，以求古為今用，保證救災(zāi)等工作的順利進(jìn)行。

一、晚清災(zāi)荒狀況

晚清的自然災(zāi)害十分頻繁，幾乎年年都有。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，“1644年到1747年，1860年到1900年，有清一代的這244年中，公發(fā)生水寒災(zāi)害997省次，平均每年4省次強(qiáng)”。[1]歷史上著名的“丁戊奇荒”也是發(fā)生在晚清時(shí)期，它是近代中國(guó)最嚴(yán)重的一次旱災(zāi)?！渡陥?bào)》報(bào)道稱“非特樹(shù)皮草根剝掘殆盡，甚至新死之人，饑民亦爭(zhēng)相殘食”[2]可見(jiàn)其慘烈程度。晚清的災(zāi)荒，造成大量人口的的流亡和死亡，人口減少和居無(wú)定所又使當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到?jīng)_擊，產(chǎn)量下降。正是因?yàn)檫@些原因，人民便生活在水深火熱之中，加上政府政治腐敗，救濟(jì)不到位，人們往往揭竿而起，從而使晚清社會(huì)動(dòng)蕩不已。

二、政府救濟(jì)

正是在這種人民困苦，經(jīng)濟(jì)凋敝，社會(huì)動(dòng)蕩的情況下，晚清政府力圖改變這種局面，挽救其統(tǒng)治，采取了許多的措施，建立起政府的救災(zāi)機(jī)制，即“官賑”。

（一）救濟(jì)的基本程序

在晚清那種內(nèi)憂外困的社會(huì)環(huán)境下，政府采取官賑與民間義賑相結(jié)合的救濟(jì)方式。官賑方面建立了一套措施全面的救災(zāi)機(jī)制。首先是救災(zāi)的基本程序，其次是救災(zāi)措施，最后倉(cāng)儲(chǔ)制度。

首先，救災(zāi)的基本程序有報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑四方面。報(bào)災(zāi)，就是地方向中央報(bào)告受災(zāi)情況。清朝對(duì)報(bào)災(zāi)要求嚴(yán)格，“凡地方有災(zāi)者，必速以聞”，[3]官員必須及時(shí)報(bào)災(zāi)，不然就會(huì)受到降職等處罰，如順治十年，戶部要求“夏災(zāi)限六月終，秋災(zāi)限九月終”。[4]勘災(zāi)，勘察受災(zāi)程度。在勘察受災(zāi)程度過(guò)后，根據(jù)實(shí)際情況，給受災(zāi)程度打分。分?jǐn)?shù)是確定否受災(zāi)和受災(zāi)程度的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。清代規(guī)定，受災(zāi)程度分?jǐn)?shù)在六到十分內(nèi)，就是成災(zāi)；五分及以下的不算作成災(zāi)?！扒≡曛I被災(zāi)五分亦準(zhǔn)蠲免十分之一，將五分視為成災(zāi)對(duì)待”。[5]然后根據(jù)評(píng)判的分?jǐn)?shù)制作勘災(zāi)底冊(cè)，勘災(zāi)人員再運(yùn)用底冊(cè)劃定災(zāi)分。審戶，就是審核災(zāi)戶，劃分災(zāi)民貧困等級(jí)，等級(jí)有極貧、次貧兩種。清代規(guī)定，饑民人口劃分為：大于16歲定為大口，小于16歲到剛好能走路的定為小口，比這更小的就不做登記。極貧、次貧的劃分為：農(nóng)產(chǎn)量低，勞動(dòng)力弱，無(wú)房無(wú)業(yè)，老弱病殘，獨(dú)居孤寡，生活不保的這種人，定為極貧；田地受災(zāi)但有儲(chǔ)糧，或者有低收入的營(yíng)生可以做，暫時(shí)可以過(guò)生活的人，定為次貧。發(fā)賑，就是根據(jù)賑票標(biāo)注的數(shù)目發(fā)放物資給災(zāi)民。賑票是災(zāi)民領(lǐng)取賑濟(jì)的憑據(jù)，上面標(biāo)有領(lǐng)糧數(shù)量。發(fā)賑做法方面是，極貧的人，不管年紀(jì)大小，人口數(shù)多少，都必須全部發(fā)放；次貧的人，就老人小孩和婦女全部發(fā)放，其余的人酌情發(fā)放少量物資。各個(gè)州縣要選擇合適的地點(diǎn)、時(shí)間作為發(fā)放點(diǎn)、發(fā)放日，發(fā)放點(diǎn)上一般是十到二十里路內(nèi)設(shè)一個(gè)，三天或者半個(gè)月、一個(gè)月作為發(fā)放時(shí)間。為了預(yù)防少數(shù)災(zāi)民多領(lǐng)冒領(lǐng)，在每次領(lǐng)完物資后都要在賑票上面做印章登記，并且賑濟(jì)底冊(cè)上也要做登記，然后把賑票還給災(zāi)民，以備下次領(lǐng)賑。

（二）救濟(jì)的具體措施

清代的救災(zāi)措施上最常用的是蠲緩、放賑，其他方面還有養(yǎng)恤、安輯、除害等。災(zāi)荒年月，清政府進(jìn)行了大范圍的蠲緩，凡是國(guó)家的稅收，都可以蠲緩。蠲緩的意思就是免除或者延緩征收賦稅，根據(jù)記載，災(zāi)害來(lái)臨后，地方把災(zāi)戶本該交納的地丁正賦定為十分，再結(jié)合受災(zāi)程度請(qǐng)求蠲緩。比如，李鴻章在1891年請(qǐng)奏“河間縣蒲塔洼等十七村……請(qǐng)減免十分之六”[6]就是運(yùn)用的蠲緩。放賑包括賑貸、賑糶、賑濟(jì)、工賑等。賑貸或賑糶放在現(xiàn)代社會(huì)來(lái)講，就是“有息貸款”，意思是災(zāi)民在度過(guò)難關(guān)后要連本帶息還給國(guó)家，這對(duì)受災(zāi)較輕或有一定償還能力的災(zāi)民有很大效果。但是在晚清那種社會(huì)動(dòng)蕩、災(zāi)荒肆虐的情況下，絕大多數(shù)災(zāi)民都是窮困潦倒，根本沒(méi)能力償還，所以，政府主要實(shí)行“賑濟(jì)”，由政府根據(jù)受災(zāi)情況發(fā)放錢糧，讓災(zāi)民溫飽，救人活命。這種簡(jiǎn)單直接的方式下，“小民賴以全活者甚眾”。[7]最后，還有工賑，也就是以工代賑，災(zāi)民干活換取糧食，得到溫飽，工賑帶有生產(chǎn)自救性。災(zāi)荒時(shí)器，國(guó)家或社會(huì)人士湊集金錢興辦大型工程，招募災(zāi)民來(lái)工作，然后發(fā)放錢糧，如1876年山東旱災(zāi)，巡撫丁寶楨就奏請(qǐng)過(guò)“以工代賑，修治?？诠こ獭?。[8]晚清在養(yǎng)恤措施方面進(jìn)行了為饑者免費(fèi)發(fā)放粥米、為病者免費(fèi)進(jìn)行醫(yī)治、為死者免費(fèi)發(fā)放棺材、為幼兒免費(fèi)撫養(yǎng)等措施，“1870年7月近畿淫雨成災(zāi)，清政府于京師六門外增設(shè)粥廠，撥京倉(cāng)米15000石煮賑”。[9]除了上述措施外，晚清政府的措施還有安輯和人為除害。安輯就是讓流民安定下來(lái)。災(zāi)荒來(lái)臨，災(zāi)民流離失所，清政設(shè)專廠加以收留，使災(zāi)民不在流離；給災(zāi)民資金路費(fèi)遣返回到家鄉(xiāng)，繼續(xù)勞作、生活。1890年，永定河決堤，周邊百姓無(wú)家可歸，清政府想方設(shè)法“將無(wú)業(yè)者……歸入各廠收養(yǎng)”[10]就是安輯措施。這些措施都起到了安撫災(zāi)民，保證社會(huì)生活穩(wěn)定的作用。人為除害主要是指“捕蝗”，由人力直接捕殺，或者借助鳥(niǎo)類啄食等，然而對(duì)救治蝗災(zāi)的沒(méi)起到什么作用。

（三）倉(cāng)儲(chǔ)后備制度

清朝的倉(cāng)儲(chǔ)制度是承前啟后的，不斷推陳出新，一直延續(xù)到了晚清時(shí)期。此時(shí)的倉(cāng)儲(chǔ)后備制度分別設(shè)置了常平倉(cāng)、社倉(cāng)、市義倉(cāng)、營(yíng)倉(cāng)、鹽義倉(cāng)，其中最常見(jiàn)的有常平倉(cāng)、社倉(cāng)、義倉(cāng)。常平倉(cāng)主要是為了調(diào)節(jié)糧價(jià)，一般情況下建立在各直省州縣。糧價(jià)降低時(shí)，政府買糧進(jìn)倉(cāng)，刺激糧價(jià)提升；青黃不接時(shí)平價(jià)賣糧，降低糧價(jià)。常平倉(cāng)還有賑濟(jì)百姓的作用，到了災(zāi)荒年月，用常平倉(cāng)實(shí)施救濟(jì)。社倉(cāng)的功能是賑貸，設(shè)置地點(diǎn)上，它與常平倉(cāng)不同，它是在鄉(xiāng)村，通過(guò)民間捐贈(zèng)得到倉(cāng)谷，并且由民間自行管理。義倉(cāng)大多數(shù)設(shè)置在市鎮(zhèn)，倉(cāng)谷來(lái)源與管理方面與社倉(cāng)基本相同。出納積息是它的主要功能，輔助功能是災(zāi)荒時(shí)期發(fā)倉(cāng)賑濟(jì)。與等待外來(lái)救濟(jì)相比較，倉(cāng)儲(chǔ)積谷制度顯得更具有積極意義，做到“以一鄉(xiāng)濟(jì)一鄉(xiāng)之眾，以數(shù)歲救一歲之荒，”[11]本質(zhì)上是社會(huì)對(duì)災(zāi)荒防治的一種自救方法，是一種積極的防災(zāi)備荒機(jī)制。

（四）存在的弊端

官賑在晚清的確起到了一定的救濟(jì)作用。但是在晚清那種內(nèi)憂外困，封建腐敗的大環(huán)境中，這種由政府主導(dǎo)的救濟(jì)往往存在著許多弊端和黑幕。官賑運(yùn)作中，在報(bào)災(zāi)上，很多官吏捏報(bào)災(zāi)情或者匿災(zāi)不報(bào)?！暗胤焦俨徽撃曛窕氖欤傄阅髨?bào)水旱不均，希圖災(zāi)緩”，[12]虛報(bào)可以得到朝廷的政策扶持和物資救濟(jì)，方便官吏貪污；匿災(zāi)一方面是為了凸顯政績(jī)，另一方面是為了逃避責(zé)任。1855年，湖北豐收，當(dāng)?shù)貐s依舊報(bào)災(zāi)，而到了第二年，湖北災(zāi)荒，當(dāng)?shù)貐s沒(méi)有上報(bào)了。這就是虛報(bào)的一個(gè)重要體現(xiàn)?？睘?zāi)上，行動(dòng)效率低下，勘災(zāi)的時(shí)限規(guī)定形若虛設(shè)，官員各種拖沓。放賑上，“賣荒”盛行，人們可以花錢買到受災(zāi)的頭銜、等級(jí)，“出錢者，雖豐收亦得緩征；不出錢者，雖荒歉亦不獲查辦”[13]。關(guān)于倉(cāng)儲(chǔ)制度，也是紕漏百出。守倉(cāng)官吏徇私舞弊，倉(cāng)谷各種匱乏，道光十五年“短缺谷達(dá)1800萬(wàn)石之多，幾達(dá)額貯之半”。[14]因?yàn)閭}(cāng)儲(chǔ)制度的衰敗，晚清的常平等倉(cāng)也基本失去了預(yù)防饑荒、調(diào)節(jié)糧價(jià)的作用。

三、現(xiàn)代啟示

那么救災(zāi)的得失又為我們留下什么啟示呢？

第一，未雨綢繆，以防為主。我們不能聽(tīng)任災(zāi)荒來(lái)臨，應(yīng)該盡可能的把災(zāi)害扼殺在搖籃里，那么就要?jiǎng)訂T一切力量防止災(zāi)害的發(fā)生。我們也不能在災(zāi)害發(fā)生后才來(lái)想辦法救濟(jì)，應(yīng)該未雨綢繆，建立起各種成熟、完善的應(yīng)急機(jī)制，當(dāng)災(zāi)害來(lái)臨后可以有條不紊的進(jìn)行抵御，把損失降到最小。第二，救災(zāi)的重點(diǎn)在于自救。晚清時(shí)期，為了自救，政府采取了急賑、工賑、安輯、撫恤等措施，運(yùn)用這些措施就可以基本做到用后來(lái)的收成填補(bǔ)災(zāi)年的虧空，這是一條成功的經(jīng)驗(yàn)。第三，救災(zāi)需要法律的保護(hù)。為了避免救災(zāi)過(guò)程中的消極怠慢、貪污腐敗、大意疏忽、效率低下等問(wèn)題，就必須通過(guò)立法，用法律的權(quán)威來(lái)保護(hù)救災(zāi)工作的進(jìn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

由此看來(lái)，雖然晚清政府在官賑上形成了一套自己的制度，但是隨著社會(huì)情況的轉(zhuǎn)變，官賑效果大打折扣，再加上清政府本身日漸腐朽，甚至使官賑加重了災(zāi)害的程度。

而我們當(dāng)今的生活，隨著社會(huì)的發(fā)展，城市化水平逐漸提高，工業(yè)化程度越來(lái)越高，人民的生活水平也相對(duì)提高，但也出現(xiàn)了許多新的問(wèn)題。比如失業(yè)、工傷、養(yǎng)老、疾病、勞動(dòng)力不足等。如今的的貧困和就業(yè)緊密聯(lián)系，就如同農(nóng)民依靠土地生活，工作是人民的生活依托，在這種情況下，中國(guó)的社會(huì)福祉事業(yè)就需要有所改變。社會(huì)救濟(jì)是一項(xiàng)崇高偉大而曠日持久的事業(yè)，我國(guó)人口地域分布不均，東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不平衡，城市與農(nóng)村的差距越來(lái)越明顯，因貧困需要救濟(jì)的人口數(shù)量龐大。因此，我們需要吸取以往經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，大力支持慈善救濟(jì)組織的發(fā)展，讓其在政府的規(guī)范下，良好健康的發(fā)展下去。

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作者簡(jiǎn)介

劉洋（1992-），男，漢族，重慶市銅梁區(qū)，碩士研究生，研究方向： 中國(guó)近現(xiàn)代史