◆董光暉

2000年10月26日國務院發(fā)布了《關于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》（國發(fā)〔2000〕33號），標志著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略正式實施。據此，財政部和國家稅務總局制定了相應的稅收優(yōu)惠政策，于2001—2020年分兩輪實施，目前，第一輪已經于2010年結束。第二輪從2011年開始，實施已有7年。根據黨的十九大報告關于“加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局”和2017年中央經濟工作會議關于“推進西部大開發(fā)”的要求，我們對西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策實施以來的執(zhí)行情況、政策效應、政策局限性以及完善對策進行研究，并提出完善建議。

四川省在西部各省份中，經濟總量、人口規(guī)模均居第一。其歷史文化、社會發(fā)展、經濟結構、工業(yè)門類、資源稟賦、交通地理等方面皆具有代表性和典型性。

一、西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策概述

為貫徹落實國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略，財政部和國家稅務總局先后出臺了《財政部、國家稅務總局、海關總署關于西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策問題的通知》等14個政策文件（見下表）。

西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)計表（2001—2017年）

5 2006年11月16日 財稅〔2006〕165號 《關于西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策適用目錄變更問題的通知》（全文廢止）6 2006年12月20日 國稅函〔2006〕1231號 《關于進一步明確西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策適用目錄變更問題的通知》7 2007年5月22日 財稅〔2007〕65號 《財政部 國家稅務總局關于將西部地區(qū)旅游景點和景區(qū)經營納入西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策范圍的通知》（全文廢止）8 2009年7月27日 國稅函〔2009〕399號 《關于西部大開發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策適用目錄問題的批復》9 2009年7月31日 國稅函〔2009〕411號 《關于執(zhí)行西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策有關問題的批復》10 2009年12月15日 國稅函〔2009〕710號 《國家稅務總局關于火力發(fā)電企業(yè)有關項目能否享受西部大開發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策問題的批復》11 2011年7月27日 財稅〔2011〕58號 《財政部 海關總署 國家稅務總局關于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略有關稅收政策問題的通知》12 2012年4月6日 國家稅務總局公告2012年第12號《國家稅務總局關于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略有關企業(yè)所得稅問題的公告》13 2013年1月10日 財稅〔2013〕4號 《財政部 海關總署 國家稅務總局關于贛州市執(zhí)行西部大開發(fā)稅收政策問題的通知》14 2015年3月10日 國家稅務總局公告2015年第14號《國家稅務總局關于執(zhí)行〈西部地區(qū)鼓勵類產業(yè)目錄〉有關企業(yè)所得稅問題的公告》

享受西部大開發(fā)政策優(yōu)惠的區(qū)域主要為四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、內蒙古、廣西等12個省市區(qū)及湖南湘西、吉林延邊、湖北恩施、江西贛州等地。

西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策從2001年起分兩輪實施。第一輪（2001—2010年），主要政策措施包括：對設在西部地區(qū)從事國家鼓勵類產業(yè)的內資企業(yè)和外商投資企業(yè)，在2001年至2010年期間，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；經省級人民政府批準，民族自治地方的內資企業(yè)可以定期減征或免征企業(yè)所得稅，外商投資企業(yè)可以減征或免征地方所得稅；對在西部地區(qū)新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業(yè)，符合條件的可以享受企業(yè)所得稅“兩免三減半”政策等。

第二輪（2011—2020年），主要政策措施包括：對西部地區(qū)內資鼓勵類產業(yè)、外商投資鼓勵類產業(yè)及優(yōu)勢產業(yè)的項目在投資總額內進口的自用設備，在政策規(guī)定范圍內免征關稅；自2011年1月1日至2020年12月31日，對設在西部地區(qū)的鼓勵類產業(yè)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；對西部地區(qū)2010年12月31日前新辦的，根據財稅〔2001〕202號文規(guī)定可以享受企業(yè)所得稅“兩免三減半”優(yōu)惠的交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業(yè)，可以繼續(xù)享受到期滿為止等。

由于第一輪優(yōu)惠涉及的稅種有企業(yè)所得稅、農業(yè)特產稅、耕地占用稅、關稅、增值稅，但第二輪優(yōu)惠涉及的稅種僅有企業(yè)所得稅、關稅，且兩輪稅收優(yōu)惠的核心均為企業(yè)所得稅，故我們主要對企業(yè)所得稅的優(yōu)惠進行分析論述。

二、四川省國稅系統(tǒng)西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策效應分析

西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的全面實施，有力配合了國家西部大開發(fā)整體戰(zhàn)略的實施，一定程度上推動了四川省的經濟結構調整、產業(yè)升級和效益提升。主要表現在：

（一）經濟總量和財政收入增長迅猛。包括稅收優(yōu)惠政策在內的西部大開發(fā)各項政策措施的落實，積極促進了四川經濟的發(fā)展。四川省GDP從2000年的4010.25億元，①數據來自《中國統(tǒng)計年鑒（2001年）》。增加到2016年的32,680.5億元，②數據來自《2016年四川省國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。期間接連越過了萬億、兩萬億、三萬億三個關口。全國排名從第9位升至第6位；地方財政一般預算收入從2000年的233.86億元增長至2016年的3388.9億元，增長13.5倍，全國排名從第11位升至第7位。①國家統(tǒng)計局——分省年度數據——財政——地方財政收入。

（二）產業(yè)結構調整持續(xù)優(yōu)化。西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策所列的鼓勵類目錄，涉及第一產業(yè)66條、第二產業(yè)497條、第三產業(yè)212條，促進了四川省三次產業(yè)結構不斷優(yōu)化，由2000年的24.07∶36.48∶39.45調整為2016年的12.01∶42.61∶45.38。②國家統(tǒng)計局——分省年度數據——國民經濟核算——地區(qū)生產總值分產業(yè)。其中對新興產業(yè)鼓勵支持尤為明顯，例如涉及信息產業(yè)44條、汽車10條、新能源12條、航空航天14條。這些行業(yè)得到了較大的稅收優(yōu)惠扶持，發(fā)展勢頭良好。2016年戰(zhàn)略性新興產業(yè)總產值達到6900億元，占工業(yè)比重達17%，同比提高0.8個百分點。③四川省人民政府：《四川省2016年國民經濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況及2017年計劃草案的報告》。尤其是其中的計算機、通信和其他電子設備制造業(yè)和汽車制造業(yè)，其近三年合計優(yōu)惠稅額達33.92億元，在四川省工業(yè)行業(yè)排名從2011年的第4位和第10位分別上升至2015年的第1位和第7位，各上升3位。④數據來自歷年《四川統(tǒng)計年鑒》。

（三）支持了基礎設施建設。西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策涉及城市基礎設施24條、鐵路18條、公路19條、綜合交通運輸8條、水利31條、農林66條等，推動了以交通為重點的基礎設施建設。優(yōu)惠范圍涵蓋了從公路建設到公路運營的各個方面。成渝、成綿、成南、成樂等高速公路享受減免較多。2000年至2015年，四川省公路里程從9.09萬公里增至31.56萬公里，位居全國第一，其中高速公路里程從0.1萬公里增至0.6萬公里，鐵路里程從0.23萬公里增至0.44萬公里。⑤國家統(tǒng)計局——分省年度數據——運輸和郵電——運輸線路長度。

三、目前西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策局限性分析

西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的實施，對包括四川省在內的廣大西部地區(qū)的經濟社會發(fā)展，特別是在基礎設施建設、經濟結構調整、就業(yè)脫貧工作和生態(tài)環(huán)境保護等方面發(fā)揮了重大作用。但隨著經濟的發(fā)展、改革的深化，該項政策在執(zhí)行過程中也暴露出一定的局限性，主要體現在以下幾個方面：

（一）優(yōu)惠面低，惠及企業(yè)少

截至2016年12月四川國稅系統(tǒng)有享受西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的戶數占企業(yè)所得稅管戶的比例低于0.5%，占納稅人總管戶的比例為低于0.1%。優(yōu)惠面低的主要原因：

一是西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策實行稅率式減免，故零申報企業(yè)和虧損企業(yè)無法享受，而這兩類企業(yè)占比較大。以2016年匯算清繳數據來看，虧損率、零申報率合計占到65.08%。

二是小微企業(yè)主要選擇小微企業(yè)優(yōu)惠政策。由于大量小型微利企業(yè)優(yōu)惠后實際稅率為10%，優(yōu)惠力度大于西部大開發(fā)政策，故大多數企業(yè)在同時符合兩項優(yōu)惠政策時都選擇享受小微企業(yè)優(yōu)惠政策。2016年，四川省小微企業(yè)惠及面為28.23%。

三是西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策只有賬務核算健全的查賬征收納稅人才能夠享受，核定征收企業(yè)不能享受。2016年四川省國稅核定征收企業(yè)約6萬戶企業(yè)無法享受。

四是優(yōu)惠條件中70%的鼓勵類產業(yè)收入占比門檻較高，部分多元化經營企業(yè)因收入占比不達標被限制在優(yōu)惠政策之外。

五是部分符合西部大開發(fā)政策的企業(yè)同時符合高新技術企業(yè)優(yōu)惠政策，由于高新技術企業(yè)一旦認定之后，具有一定的穩(wěn)定性并且有利于提升企業(yè)形象，因此符合兩項政策優(yōu)惠的企業(yè)一般都選擇享受高新技術企業(yè)優(yōu)惠。

（二）優(yōu)惠方式單一

目前西部大開發(fā)政策主要采用稅率式優(yōu)惠，這種直接優(yōu)惠方式操作性強，對于建設周期短，回報高的企業(yè)效果較為明顯，但對部分投資規(guī)模大、經營周期長、獲利小、見效慢的基礎產業(yè)項目的投資鼓勵作用不大。而稅基類優(yōu)惠作為間接性優(yōu)惠則優(yōu)勢更為明顯，即使是當年無盈利的虧損企業(yè)也能夠享受到，因此從全國企業(yè)所得稅優(yōu)惠金額來看，稅基類優(yōu)惠目前已成為企業(yè)所得稅優(yōu)惠的主要方式，以2014年全國統(tǒng)計的企業(yè)所得稅優(yōu)惠金額來看，稅基類優(yōu)惠金額占94%。從這個角度來講，西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策還有拓展的空間。

（三）優(yōu)惠過度偏向于資源密集型行業(yè)

四川省是一個水能資源極為豐富的省份，截至2016年末，四川省水電裝機突破7000萬千瓦，穩(wěn)居全國第一。①見于2017年1月1日《四川日報》要聞。四川的天然氣資源也很富集，四川盆地是全國四大天然氣產區(qū)。從享受優(yōu)惠的行業(yè)來看，水電開發(fā)、天然氣開采成為享受優(yōu)惠的重點行業(yè)，尤其是水電行業(yè)，成為四川省西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策受益第一大行業(yè)。對于水電開發(fā)、石油天然氣開采等行業(yè)，由于資源的儲藏有其固有的地域性，即使沒有優(yōu)惠政策，這些行業(yè)也是資本激烈追逐的對象。在這種背景下，給予其稅收優(yōu)惠，一方面并未充分發(fā)揮政策吸引資本要素流入的作用，另一方面使資源輸出地財力受到較大損失。同時資源開采力度的加強對西部地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境帶來了更大的壓力。

（四）未對嚴重污染環(huán)境等違法行為做出限制

經不完全統(tǒng)計，四川省近3年享受西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)，同時有環(huán)境違法行為且被處罰的達30戶以上，其中不乏超標排放污水、廢氣等嚴重環(huán)境污染行為。如某加工企業(yè)2017年前三季度享受西開政策減免企業(yè)所得稅173萬元，但其2017年因通過逃避監(jiān)管的方式排放水污染物被環(huán)保局處罰達三次，合計罰款39萬元，這類企業(yè)一方面享受國家稅收優(yōu)惠政策，一方面逃避應負的社會責任，為了短期經濟利益肆意污染環(huán)境，應當被排除在政策鼓勵和支持的范圍之外。

（五）鼓勵類產業(yè)目錄界定寬泛籠統(tǒng)，稅務機關難以準確認定

《產業(yè)結構調整指導目錄（2011年本）（修正）》中大量鼓勵類產業(yè)目錄，其條文籠統(tǒng)簡單，界定寬泛模糊，沒有詳細的注釋來輔助理解，稅務機關難以準確把握。如第二十二類“城市基礎設施”下第13項“生態(tài)小區(qū)建設”，明顯出現類別與內容不符，引起各方爭議；第三十類“金融服務業(yè)”下第2項“農村金融服務體系建設”具體涵蓋哪些業(yè)務不甚明確；第三十二類“商務服務業(yè)”下第1項“租賃服務”是否包含自有財產出租有爭議等。這些寬泛籠統(tǒng)的產業(yè)目錄由于理解不同，加之由國稅和地稅兩套系統(tǒng)實際執(zhí)行，執(zhí)行過程中造成國地稅之間、省市甚至市縣之間執(zhí)行政策的尺度不一，也造成稅務機關與納稅人之間的爭議不斷。

（六）政策執(zhí)行機制復雜多變，缺乏部門協(xié)調機制

西部大開發(fā)政策涉及的西部地區(qū)鼓勵產業(yè)目錄由國家發(fā)改委制定，財政部和國家稅務總局聯(lián)合發(fā)文執(zhí)行。但落實到省一級，其涉及多個部門、多個層級，且復雜多變，給政策的規(guī)范統(tǒng)一執(zhí)行帶來很大的難度。以四川省為例：

根據西部大開發(fā)政策的文件規(guī)定，稅務機關對企業(yè)主營業(yè)務是否屬于鼓勵類產業(yè)難以界定的，可要求企業(yè)出具省級行政主管部門或其授權部門出具的證明文件，稅務機關據以執(zhí)行。2015年之前，四川省確定認定部門為省經濟和信息化委員會等省級部門。2015年之后，四川省的認定部門又改為省發(fā)展和改革委員會及市級和擴權縣發(fā)展改革部門。如此，出現了“三家三級”（稅務、發(fā)改委、經信委，省、市、部分縣）均有認定資格、政出多門的復雜局面。有的企業(yè)越過稅務機關直接找發(fā)改委、經信委認定；有的企業(yè)越過本級，直接找上一級發(fā)改委、經信委認定；有的稅務機關明明能夠認定，但為規(guī)避執(zhí)法風險，要求企業(yè)通過發(fā)改委或經信委做出認定等。更為嚴重的是，三家部門對認定中產生的分歧缺乏爭議協(xié)調機制，對明顯的認定錯誤難以糾正，造成政策執(zhí)行不公，稅收收入流失。期間，不排除滋生權力尋租現象。

與此同時，2015年起按照稅務總局“放管服”的要求，西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠改為備案管理，備案時僅需要填報備案表，主要資料留存于企業(yè)備查，四川省享受戶數迅速增加，稅務機關后續(xù)管理難度加大，對于鼓勵目錄條文理解不一的稅企爭議不斷出現，加大了行政復議和訴訟的風險。

四、對西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的完善建議

根據黨的十九大和2017年中央經濟工作會議精神，西部大開發(fā)作為一項長期堅持的戰(zhàn)略性國策，必將在當前和今后相當長的時期內發(fā)揮重大作用，為保證西部大開發(fā)政策的有效實施，使其發(fā)揮更大更好的作用，現提出以下完善建議。

（一）在第二輪政策結束后延續(xù)出臺新的優(yōu)惠政策

通過十幾年的發(fā)展，西部地區(qū)從經濟發(fā)展水平和經濟總量上看，取得了矚目的成就，但從人均GDP、居民收入等指標來看，西部地區(qū)和東部發(fā)達地區(qū)仍存在巨大差距。從人均GDP來看，2016年東部地區(qū)人均GDP為74,269元，西部地區(qū)為41,837元。從人均可支配收入看，2016年東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民為38,779元，西部地區(qū)為28,546元，2016年東部地區(qū)農村居民為15,549元，西部地區(qū)為9883元。①根據全國各省政府發(fā)布的2016年度統(tǒng)計公報數據匯總計算。出臺新一輪西部大開發(fā)優(yōu)惠政策，延續(xù)對西部地區(qū)的政策性傾斜，既是客觀現實的需要，也是對黨的新時期大政方針的貫徹落實，黨的十九大報告明確提出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。要實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，縮小東西部差距。因此建議在2020年西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策到期后，繼續(xù)出臺新一輪優(yōu)惠政策，并將期限延長至2035年。

（二）擴大稅收優(yōu)惠政策覆蓋面

目前的西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的覆蓋面和優(yōu)惠力度，仍不能達到其實現政策目標的需要。建議下一步將該項政策實施對象從鼓勵類產業(yè)擴展至國家限制行業(yè)和特定行業(yè)之外的所有企業(yè)，實行“普惠制”。此外，建議在西部地區(qū)實施普惠制稅率的基礎上，對西部地區(qū)的高新技術類企業(yè)實施減半征收，以提高西部地區(qū)經濟發(fā)展的科技含量和水平，推動在部分領域或行業(yè)實現彎道超車，推動中央對西部的支持由直接輸血向幫助造血轉變。

（三）增加優(yōu)惠方式

建議增加投資抵免、加速折舊、再投資退稅、延長虧損結轉期限等間接優(yōu)惠方式，讓那些需要鼓勵的虧損企業(yè)也享受到優(yōu)惠。例如在現有政策基礎上，進一步加大對西部地區(qū)鼓勵類企業(yè)研發(fā)費用加計扣除和固定資產加速折舊的力度，將西部地區(qū)鼓勵類科技型中小企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例從現在的75%提高到100%，將允許一次性扣除的研發(fā)設備單位價值從100萬元提高到200萬元。

（四）調整對能源開發(fā)行業(yè)的稅收優(yōu)惠

一方面，調整或者取消對石油天然氣開采以及水電開發(fā)行業(yè)的稅收優(yōu)惠，這些行業(yè)經過多年的發(fā)展大多盈利穩(wěn)定，有的地區(qū)甚至出現過度開發(fā)的情況。為減少對西部地區(qū)財政收入的影響，加大對西部生態(tài)的保護力度，建議調整或者取消其稅收優(yōu)惠。另一方面，建議加大對于鋰電等新能源行業(yè)以及秸稈加工等再生資源利用行業(yè)的政策扶持，可以考慮對這些企業(yè)實行自生產經營期起實行企業(yè)所得稅“兩免三減半”政策。

（五）將嚴重環(huán)境污染等違法行為作為享受西部大開發(fā)優(yōu)惠政策的否決條件之一

黨的十九大明確提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”，為促進綠色發(fā)展，推動企業(yè)提高環(huán)保意識，避免走先污染后治理，或邊污染邊治理的老路，建議參照高新技術企業(yè)優(yōu)惠限制條件，將沒有嚴重環(huán)境污染等違法行為作為西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的享受條件之一。

（六）進一步細化解釋現行鼓勵類目錄

建議國家發(fā)改委和國家稅務總局聯(lián)合對現行鼓勵類產業(yè)目錄的條款作細化解釋，明確其內容、含義，減少地區(qū)之間和部門之間政策執(zhí)行差異。由于目前增值稅發(fā)票開票編碼已經發(fā)布，對于4205類產品和服務已經做了詳細的分類，且有進一步說明。建議參照此編碼目錄，將鼓勵類產品和服務直接和增值稅開票編碼對應起來，這樣將進一步提高政策執(zhí)行的準確性，減少稅企爭議。同時建立有關部門執(zhí)行西部大開發(fā)政策的溝通協(xié)作、爭議處置和問責機制，保證西部大開發(fā)政策執(zhí)行的準確性、規(guī)范性。

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