張康之
黨的十九屆三中全會作出關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定,隨后,《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》經(jīng)全國人民代表大會審議通過。3月21日,《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》正式公布,引發(fā)了全社會的廣泛關(guān)注。此次機(jī)構(gòu)改革是我國改革開放繼往開來的新步驟,是針對新時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新要求、新問題提出的總體方案,是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革,可以從改革開放總進(jìn)程的維度,從新時代特征的維度,從社會治理創(chuàng)新的維度深刻認(rèn)識和理解此次機(jī)構(gòu)改革的意義。
從改革開放的總進(jìn)程中把握此次機(jī)構(gòu)改革
改革開放以來,機(jī)構(gòu)改革一直是我國政治生活的重要主題。1981年以來,中央部門進(jìn)行了4次改革,國務(wù)院部門進(jìn)行了7次改革,通過這些調(diào)整,社會治理的各種關(guān)系得以理順,黨和政府的職能也變得更加清晰,社會治理能力得到提升,具有中國特色的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系逐步建立。面對黨和國家事業(yè)歷史性變革及其對組織結(jié)構(gòu)和管理體制的新要求,黨的十九大明確提出要深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革,統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置,科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。從改革開放的總進(jìn)程來看,此次機(jī)構(gòu)改革是當(dāng)下全面深化改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容,是在歷次機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行的再深化。
與西方國家把改革區(qū)分為政治改革、行政改革不同,我國的機(jī)構(gòu)改革是包含政治、經(jīng)濟(jì)、行政在內(nèi)的綜合性改革。因此,并不存在某一項(xiàng)改革超前或滯后的問題,機(jī)構(gòu)改革本身就是對社會治理主體關(guān)系、國家機(jī)構(gòu)以及黨中央機(jī)構(gòu)的不斷調(diào)整過程。我國的改革是整體性推進(jìn)的,雖然有階段性特征,但始終保持前后相續(xù)和平衡發(fā)展。在政治方面,此次改革明確提出加強(qiáng)黨對各領(lǐng)域各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)。在綜合性方面,這次機(jī)構(gòu)改革是全面的改革,包括黨委、政府、人大、政協(xié)、司法、群團(tuán)、社會組織、事業(yè)單位,跨軍地、中央和地方各層級機(jī)構(gòu)。
改革開放以來的每一次機(jī)構(gòu)改革都是在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的,黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)決定了機(jī)構(gòu)改革的全局視野和系統(tǒng)思維。一段時間以來,有些人甚至是領(lǐng)導(dǎo)干部在黨的領(lǐng)導(dǎo)問題上產(chǎn)生一些模糊甚至錯誤的認(rèn)識,忽視了黨的領(lǐng)導(dǎo)這一基本原則。黨的十八大以來,習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào),中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo),中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo),黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量,在我國國家治理體系中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。在此次機(jī)構(gòu)改革中,堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是貫穿始終的政治主題,通過機(jī)構(gòu)調(diào)整等具體安排把黨的領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處,這是繼往開來的舉措,既繼承了改革開放的傳統(tǒng),也為未來長期堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
社會發(fā)展是一個客觀進(jìn)程,每個階段都會產(chǎn)生新的問題,因此通過機(jī)構(gòu)改革去理順關(guān)系、確定職能就非常必要。在這個過程中,遵循實(shí)是求事原則,以問題為導(dǎo)向是推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的基本要求。目前,我國一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出;一些政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué),職責(zé)缺位和效能不高問題凸顯,政府職能轉(zhuǎn)變還不到位;一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗,權(quán)責(zé)劃分不盡合理;基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善,組織群眾、服務(wù)群眾能力需要進(jìn)一步提高。這些問題,亟待通過深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革,對體制和機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整完善,從根本上加以解決。比如,為改善“看病難看病貴”,新組建國家醫(yī)療保障局;為更好保護(hù)“青山綠水”、治理污染,專門組建生態(tài)環(huán)境部;為破解監(jiān)管難題,組建國家市場監(jiān)督管理總局,合并分散在多部門的監(jiān)管職能。
從新時代特征的角度理解此次機(jī)構(gòu)改革
中國特色社會主義進(jìn)入新時代,我們黨、國家和社會已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生深刻變化,治國理政的任務(wù)更加艱巨,對黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能配置提出了新的要求,此次機(jī)構(gòu)改革的方案充分地顯現(xiàn)出新時代特征。
第一,中國特色社會主義治理模式進(jìn)入全面創(chuàng)新階段。改革開放以來,我們一直堅(jiān)持走中國特色社會主義道路,同時也注重學(xué)習(xí)和借鑒西方國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),并將其引進(jìn)、消化和吸收。黨的十八大以后,探索中國特色社會主義道路進(jìn)入了一個新的階段,體現(xiàn)在深化改革過程中實(shí)現(xiàn)了對學(xué)習(xí)、借鑒和引進(jìn)階段的超越,進(jìn)入了自主創(chuàng)新階段。本次機(jī)構(gòu)改革就是在自主創(chuàng)新道路上取得的新成果。
第二,在全球視野中探索機(jī)構(gòu)改革的新道路。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要制定機(jī)構(gòu)改革方案,是歷次機(jī)構(gòu)改革的科學(xué)路徑。十八大以來,黨和國家注重全球視野和全球意識,通過“一帶一路”倡議的實(shí)施把中國置于全球語境之中,此次機(jī)構(gòu)改革對適應(yīng)全球化要求和應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)也作出了安排。如國家國際發(fā)展合作署的組建可以將國內(nèi)的資源更好地整合起來參與全球治理,國家移民管理局的組建也將為我國的進(jìn)一步開放爭取到更多的“人才紅利”。
第三,適應(yīng)社會高度復(fù)雜性和不確定性的發(fā)展趨勢。此次機(jī)構(gòu)改革把國務(wù)院機(jī)構(gòu)壓縮到26個部門,體現(xiàn)了大部制理念。但是,我們并不能僅僅從大部制的角度去認(rèn)識和理解機(jī)構(gòu)改革,此次機(jī)構(gòu)改革并不強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的多少和部門的大小問題,而是在社會高度復(fù)雜和不確定的條件下,根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要以及未來一個較長時期經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的要求,把解決現(xiàn)實(shí)問題與把握未來的前瞻性統(tǒng)一起來,從而作出了系統(tǒng)規(guī)劃。
第四,對社會治理主體多元化進(jìn)行前瞻性安排。改革開放40年,在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的驅(qū)動下,中國社會的成長和成熟已經(jīng)達(dá)到了很高的水平,眾多的非營利組織以及社會力量都加入到社會治理過程中來,在提供公共服務(wù)方面發(fā)揮著重要作用。在這樣的背景下,我們黨和政府都遇到了如何重新定位各自職能的問題。比如,從設(shè)立國家監(jiān)察委員會來看,如果說原來監(jiān)察部的主要職能是對政府自身的監(jiān)督管理,那么監(jiān)察委則擁有對所有參與社會治理的行動者進(jìn)行監(jiān)察的權(quán)限和職能。
第五,從根本上打破了政治、行政二分的思維定勢。政治、行政二分是來自于西方的一種社會治理體制設(shè)置,學(xué)術(shù)界將其介紹到中國之后,人們逐漸地將其附會到中國的“黨政分開”之上,并形成了一種思維定勢。在我國,黨的領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)基本原則,這是不容置疑的。此次機(jī)構(gòu)改革通過機(jī)構(gòu)設(shè)立和調(diào)整進(jìn)一步突出了黨的領(lǐng)導(dǎo),從機(jī)構(gòu)設(shè)置上充分發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)一切工作的體制優(yōu)勢,打破了政治、行政二分的思維定勢。
從社會治理創(chuàng)新上認(rèn)識此次機(jī)構(gòu)改革
認(rèn)識和理解此次機(jī)構(gòu)改革可以從幾個關(guān)鍵詞入手。首先是“深化體制改革”,這個詞準(zhǔn)確地表達(dá)了機(jī)構(gòu)改革的繼承性與開拓性;其次是“新時代”,中國特色社會主義進(jìn)入新時代,我們的發(fā)展遇到了新的問題,也有了新的目標(biāo),需要通過機(jī)構(gòu)改革去解決、去實(shí)現(xiàn);第三是“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”,需要從社會治理創(chuàng)新角度深化機(jī)構(gòu)改革??偟膩砜矗舜螜C(jī)構(gòu)改革既總結(jié)和繼承了歷次機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn),又緊扣新時代凸顯出來的問題,還前瞻性地放眼未來,為機(jī)構(gòu)的再調(diào)整留下了空間。
隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展,黨和國家機(jī)構(gòu)需要不斷改革和調(diào)整。但是,改革并不是另起爐灶,而是在改革的基本框架和基本路徑的基礎(chǔ)上作出新的調(diào)整。我們經(jīng)??吹健案母镞M(jìn)入了深水區(qū)”這樣的提法,這是非常形象的比喻。其一,在持續(xù)了40年的改革開放后,許多問題得到了解決,但也有一些更深層次的問題依然存在,需要我們進(jìn)一步把改革推向深入。其二,新時代的到來和社會主要矛盾的變化,要求既不能停留在既有的層次上,也不能滿足于已經(jīng)取得的成就,必須通過深化體制改革去解決那些新出現(xiàn)的問題。
當(dāng)前,我們正處在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中,社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性的特征。由于社會治理方式未能及時作出調(diào)整,以至于危機(jī)事件頻發(fā),甚至有學(xué)者指出人類已經(jīng)進(jìn)入“全球風(fēng)險社會”。從西方國家始于20世紀(jì)80年代的改革來看,他們恪守近代以來的社會治理框架,僅僅在方法和技術(shù)方面謀求一些變革,一直無法突破工業(yè)社會的傳統(tǒng),無法適應(yīng)全球化、后工業(yè)化時代的社會治理需要。中國的改革總體上看不像西方國家那樣背負(fù)著工業(yè)文明的包袱,就此次機(jī)構(gòu)改革方案來看,通過新的機(jī)構(gòu)設(shè)立和機(jī)構(gòu)重組,更好地適應(yīng)了全球化、后工業(yè)化時代的社會治理要求,特別是把社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性納入到了機(jī)構(gòu)改革方案設(shè)計(jì)之中,通過設(shè)置和新組建機(jī)構(gòu)來承載當(dāng)前特定條件下的社會治理重任。
伴隨著改革開放和社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程的不斷推進(jìn),我國傳統(tǒng)政府管理模式也在發(fā)生著變化,全國各地紛紛開展了一場旨在建立“服務(wù)型政府”的行政改革。黨的十八大以來,通過“放、管、服”的實(shí)踐,努力把服務(wù)型政府建設(shè)落到實(shí)處。在某種意義上,此次機(jī)構(gòu)改革是在總結(jié)了“放、管、服”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上所作出的新設(shè)計(jì),通過機(jī)構(gòu)改革而把服務(wù)型政府建設(shè)推進(jìn)到一個新的階段。
(作者系中國人民大學(xué)行政學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師,南京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師)