郭曉敏

海門市濱江臨海，素有“江海門戶”美譽。全市總面積1149平方公里，其中耕地面積6.02萬公頃，人口100萬，2017年全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1136億元，一般公共預算收入72.54億元，名列全國中小城市綜合實力百強縣市第21位、江蘇省第8位。近年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我市土地供需矛盾加大、用地成本上升、資源瓶頸突出，土地管理面臨嚴峻挑戰(zhàn)。為此，我市把節(jié)約集約利用土地資源作為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、推進高質量發(fā)展的重要舉措，走出了一條具有海門特色的節(jié)地增效之路，先后被評為“全國國土資源節(jié)約集約模范市”“江蘇省國土資源節(jié)約集約模范市”“江蘇省土地執(zhí)法模范市”，土地節(jié)約集約利用、土地利用秩序、土地利用計劃執(zhí)行等工作受到國務院通報表彰。

把準“方向盤”，健全保護開發(fā)新機制

國土是生態(tài)文明建設的空間載體。我市堅持以創(chuàng)新國土空間開發(fā)保護體系為引領，牢固樹立土地集約開發(fā)、分類保護與綜合整治“三位一體”新理念，大力構建黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與的國土資源管理工作機制，從理念、制度、行動上全面推進落實土地保護開發(fā)戰(zhàn)略，形成了上下聯(lián)動、齊抓共管、合力推進的良好社會氛圍。

黨委政府高度重視。習近平總書記多次強調(diào)，要毫不動搖地堅持最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，要像保護文物、甚至像保護大熊貓那樣保護耕地，堅決守住耕地保護紅線，確保實有耕地數(shù)量基本穩(wěn)定。近年來，我市堅決貫徹落實黨中央、國務院關于“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，市委常委會、市政府常務會議定期專題聽取國土資源工作匯報，每年召開專題會議部署土地“雙整治”和集約用地工作，市人大每年開展土地督察、視察活動，土地靠自己“拆”出來、“管”出來的理念進一步得到強化。特別是從2017年起，市委、市政府將土地“雙整治”和違法用地專項整治工作列入“四大專項行動”的重要內(nèi)容，實行市委常委掛鉤區(qū)鎮(zhèn)制度，市委常委會每兩周聽取一次工作進展情況，并將土地整治和節(jié)約集約利用工作納入“四個全面”考核，形成了土地整治和節(jié)約集約利用工作強勢推進的濃烈氛圍。

政策體系不斷完善。近年來，我市先后出臺了《關于全面開展城鎮(zhèn)建設用地提效工程的實施意見》《關于進一步加強建設用地指標管理的意見》《關于做好耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作的實施意見》《關于建立違法用地、違法建設綜合執(zhí)法共同監(jiān)管責任制的實施意見》等一系列土地利用、土地監(jiān)管的政策措施，利用政策杠桿，鼓勵和推動土地節(jié)約集約利用，確保土地資源要素的合理化配置。

社會共識廣泛形成。通過世界地球日、全國土地日等主題宣傳日活動，國土部門積極宣傳土地法律法規(guī)，解答群眾熱點咨詢，并多角度多形式引導群眾認識土地資源國情，樹立全社會資源憂患意識，努力把節(jié)約集約利用資源變成全市上下的自覺行動。通過全方位、廣覆蓋的宣傳引導，國家土地例行督察違法用地整改和“拆違拆破拆舊”專項行動得到了人民群眾的廣泛認可和大力支持，拆違控違的社會效果逐步彰顯。

打好“組合拳”，拓展節(jié)約集約新空間

近年來，我市通過盤活土地存量、拓展用地空間、實施騰籠換鳥等舉措，積極拓展節(jié)約集約用地新空間。

從閑置低效中“盤”地。實施城鎮(zhèn)建設用地提效工程，通過政策引導、行政推動、雙向選擇、依法處置，大力推進征而未供、供而未用以及閑置土地的處置工作，鼓勵、引導一批低效工業(yè)用地進行再開發(fā)。2017年，共消化處置征而未供、供而未用和閑置土地305宗12574畝，提高了現(xiàn)有土地的利用效率，確保了項目建設用地需求。

從資源挖潛中“擴”地。科學編制土地綜合整治規(guī)劃，建立工作聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)推進全市耕地占補平衡和建設用地增減掛鉤工作。2017年，完成占補平衡項目2363畝，增減掛鉤復墾7825畝，完成量超過前八年總和。實施高標準農(nóng)田項目建設10萬畝，高標準農(nóng)田建設兩個1%的任務保質保量完成。大力開展農(nóng)村土地綜合整治，推進城鄉(xiāng)用地空間互換，促進農(nóng)村土地要素的集中和高效利用，真正實現(xiàn)基本農(nóng)田和耕地資源的連片，形成了常樂鎮(zhèn)官公島萬畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)為代表的一批現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范基地。

從專項行動中“騰”地。從2017年起，我市積極組織開展“拆違拆破拆舊”專項行動，將違法用地整改列入“三拆”工作任務清單強勢推進。專項行動開展以來，累計拆除整改違法用地323宗698畝。特別是我市海門工業(yè)園區(qū)個體私營經(jīng)濟發(fā)達，歷年來是土地違法的重災區(qū)，去年該區(qū)下大決心，對2016年土地違法圖斑69宗116.6畝全部拆除，對歷年來遺留的違法用地實現(xiàn)銷號管理。通過強有力的違法用地整治，為項目建設發(fā)展騰出了寶貴的土地空間，也在全社會營造了依法規(guī)范用地的濃烈氛圍。

從空間拓展中“增”地。借助我市靠江靠海的特殊地理優(yōu)勢，堅持陸海統(tǒng)籌發(fā)展理念，合理調(diào)配陸地、海岸和海洋開發(fā)的規(guī)模、布局及時序，做好做足建設用地用?？臻g統(tǒng)籌利用，加大村莊低效閑置建設用地的拆除力度，抓住土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善之機，新增建設用地空間30400畝。出臺地下空間開發(fā)利用政策措施，促進城鎮(zhèn)土地復合利用、立體利用、綜合利用。支持有條件的區(qū)鎮(zhèn)結合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)配備建設高標準廠房，積極引導中小微企業(yè)入駐，出臺了《關于促進產(chǎn)業(yè)綜合體建設的意見》。鼓勵在符合規(guī)定的前提下，通過廠房加層、老廠改造、內(nèi)部整理等途徑新上工業(yè)項目，提高土地利用率。

開啟“動力閥”，創(chuàng)新項目供地新模式

在推進經(jīng)濟轉型發(fā)展過程中，我市敏銳地意識到謀發(fā)展不能靠拼土地、拼資源，必須開啟“動力閥”，突出“高質量”，綜合運用規(guī)范用地標準、獎勵盤活存量、加強動態(tài)監(jiān)管等手段，不斷創(chuàng)新項目供地模式，培育新動能帶動產(chǎn)業(yè)轉型升級，推進節(jié)約集約用地走上“快車道”。

抬高項目供地門檻。研究制定了《海門市產(chǎn)業(yè)項目質量綜合評估辦法（試行）》，由市項目辦牽頭，發(fā)改委、行政審批局、國土局等部門共同參與，對擬落地項目從產(chǎn)業(yè)導向、投資產(chǎn)出、環(huán)境保護、節(jié)能降耗和發(fā)展前景等方面加以評估，根據(jù)評估意見，將項目劃分為優(yōu)先保障供地、調(diào)整優(yōu)化核減供地、限制供地三個類別，減少無效和低端供給。通過土地要素精準化、精細化配置，將有限的計劃指標用到“刀刃上”。2017年以來，將86個低質量項目拒之門外，實現(xiàn)節(jié)地水平和產(chǎn)出效益雙提升。

加強畝產(chǎn)效益監(jiān)測。在南通市率先試行建立涵蓋工業(yè)企業(yè)、服務業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟大數(shù)據(jù)綜合決策監(jiān)管服務平臺，通過直接采集來自供電、稅務、國土等部門的一手數(shù)據(jù)，摸清企業(yè)“家底”。大力運用畝產(chǎn)效益綜合評價應用體系，實行企業(yè)差別化供地，通過正向激勵和反向倒逼，促使企業(yè)加快轉型升級，淘汰落后產(chǎn)能，實現(xiàn)騰籠換鳥，為優(yōu)質企業(yè)提供更多的發(fā)展空間。實施基本農(nóng)田質量監(jiān)測工程，設立基本農(nóng)田質量監(jiān)測點168個，定期收集土壤樣本，分析土壤質量，確保農(nóng)田土壤肥力的提升。

完善指標市場交易。充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，在全省率先探索城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標市內(nèi)有償使用制度，制定指標交易辦法，建立市級計劃指標交易平臺，有效調(diào)劑“規(guī)劃空間指標、農(nóng)用地指標、掛鉤指標、占補平衡指標”使用，實行“四標齊轉”，建立和完善“保障重點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、市場運作、高效使用”的指標管理機制，充分調(diào)動區(qū)鎮(zhèn)節(jié)約集約用地的積極性，有效保障指標不足地區(qū)項目建設用地的需求。2017年以來，實現(xiàn)市域內(nèi)指標流轉交易面積1513畝，為重點項目落地提供了保障。

提升審批服務效能。深入實施“放管服”改革，以“不見面審批”為抓手，先后推出項目預審在線辦理、用地報批“前置”變“后置”、審批管理“四大創(chuàng)新”、項目供地“五統(tǒng)一”等創(chuàng)新措施，實現(xiàn)登記發(fā)證的提速增效，服務效能明顯增強，多項工作舉措被《國土資源報》《中國不動產(chǎn)》等媒體報道。在全省率先成立不動產(chǎn)登記局，推行不動產(chǎn)登記“1103”模式，不見面審批事項超過90%。交易、稅收、登記實行“一窗辦公”，全部事項辦結時限比全省規(guī)定時限提前兩天完成。不動產(chǎn)登記中心被省國土廳推薦為“全國百佳不動產(chǎn)登記便民利民示范窗口”。常樂鎮(zhèn)麒新村1063戶農(nóng)村農(nóng)房和宅基地統(tǒng)一調(diào)查登記試點工作進展順利，為整合農(nóng)村房地數(shù)據(jù)，有效、穩(wěn)妥解決歷史遺留問題，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作積累了經(jīng)驗。

運用“鐵手腕”，維護土地管理新秩序

把加強土地監(jiān)管擺在突出位置，著力強化衛(wèi)片執(zhí)法檢查，嚴查嚴控違法用地和違法建設，以鐵的手腕查處“兩違”，嚴守保護耕地紅線，真正讓每一寸土地都得到規(guī)范、充分、高效利用。2017年度，根據(jù)國土資源部衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)，海門違法用地面積同比下降57%，特別是去年下半年以來，基本實現(xiàn)新增違法用地“零增長”。

建立立體防范監(jiān)管體系。全面提升“人防+技防”的土地執(zhí)法監(jiān)管水平，完善動態(tài)巡查和登記通報制度，實施網(wǎng)格化管理，進一步健全“縱向到底，橫向到邊”的立體防范監(jiān)管體系。實施“慧眼守土”工程，投入410萬元，在全市布控230個視頻監(jiān)控探頭，全面啟用違法用地預警監(jiān)控系統(tǒng)，實時監(jiān)控全市耕地保護及土地利用變化情況，確保違法用地和違法建設“早發(fā)現(xiàn)”“早制止”“早拆除”。

加強建設用地批后監(jiān)管。構建“一企一人”“一地一卡”全程跟蹤監(jiān)管模式，將項目用地從交地起就納入跟蹤管理范圍，每月定期跟進。以土地出讓合同為依據(jù)，對竣工項目各項建設指標進行聯(lián)合竣工驗收，切實規(guī)范用地行為，實現(xiàn)土地利用效率最大化。

構筑共同監(jiān)管長效機制。強化國土資源綜合執(zhí)法共同責任機制，以“關口前移、重心下移、快速處置”為原則，開展市、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動，實行網(wǎng)格化管理，進一步明確市鎮(zhèn)村三級共同監(jiān)管主體責任，完善執(zhí)法巡查制度、報告制度、現(xiàn)場制止制度、責任追究制度及獎勵措施。以開展“拆違拆破拆舊”專項行動為契機，堅持每周通報和市委大督查辦督查等推進方式，落實“控存量、減增量”整治目標，逐步實現(xiàn)從單一的違法處罰到拆除復耕的轉變。

嚴控土地規(guī)劃發(fā)展空間。積極推進“多規(guī)融合”，以永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線和城市開發(fā)邊界為“底線”，做好與城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、基礎設施建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。嚴格落實耕地紅線保護各項措施，持續(xù)開展耕地保護“十百千”工程，探索建立耕地保護激勵補償機制和利益調(diào)節(jié)機制，連續(xù)26年實現(xiàn)耕地總量占補平衡。積極實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過規(guī)劃引領鼓勵村民集中居住，將農(nóng)村零星分散的存量建設用地納入村鎮(zhèn)建設用地控制區(qū)，為“美麗鄉(xiāng)村”建設提供必要的用地保障，實現(xiàn)國土空間優(yōu)化與生態(tài)文明建設有機融合。

（作者系海門市人民政府市長）