劉陽

[提要] 公務(wù)員行政行為的激勵機(jī)制與問責(zé)制度是國家政治制度和監(jiān)督體系的重要組成部分，也是觸及政府治理的核心方面。激勵機(jī)制的完善與否是衡量政府部門是否有效治理的關(guān)鍵因素;問責(zé)制度的健全與否是衡量法治國家是否成熟運(yùn)轉(zhuǎn)的重要標(biāo)志。行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員是國家法律的具體執(zhí)行者，與人們的日常生活關(guān)系最為密切。目前，我國公務(wù)員的行政行為在激勵與問責(zé)制度上存在一些不足，針對這些不足，我們有責(zé)任和義務(wù)對其進(jìn)行進(jìn)一步的完善和改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員行政行為;激勵機(jī)制;問責(zé)制度

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年4月20日

一、公務(wù)員行政行為激勵機(jī)制與問責(zé)制度的內(nèi)涵

（一）公務(wù)員行政行為激勵相關(guān)內(nèi)容。激勵，就是通過創(chuàng)造滿足個人需求的各種條件，激發(fā)工作動機(jī)，使之產(chǎn)生實現(xiàn)組織目標(biāo)與個人效能的特定行為的過程。目的在于挖掘人的主觀能動性，強(qiáng)化其行為期望，提高勞動生產(chǎn)率并促進(jìn)組織目標(biāo)的實現(xiàn)。激勵管理機(jī)制是指管理部門通過培訓(xùn)和教育，讓公務(wù)員產(chǎn)生正確的價值觀念，再按照預(yù)先設(shè)置好的公共資源分配標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)公共行政組織的最終目標(biāo)。在公務(wù)員的管理制度中，激勵機(jī)制通過采取優(yōu)勝劣汰、獎優(yōu)懲劣等方式，激發(fā)公務(wù)員的工作積極性與創(chuàng)造性，對實現(xiàn)公共行政組織的目標(biāo)進(jìn)行行政干預(yù)。

激勵管理機(jī)制的三個要素，即激勵標(biāo)準(zhǔn)、激勵手段、激勵過程。激勵標(biāo)準(zhǔn)，指對組織成員進(jìn)行何種激勵的規(guī)定。合適的激勵標(biāo)準(zhǔn)須具備兩個前提：一是激勵標(biāo)準(zhǔn)是公平的。即明確對于滿足組織價值（如質(zhì)量、效率和效能等）標(biāo)準(zhǔn)的行為方式和價值觀念都應(yīng)當(dāng)給予激勵;二是激勵標(biāo)準(zhǔn)是適度的。即規(guī)定對組織成員行為方式和價值觀念的激勵不能太過分，必須適可而止。過度的激勵，可能造成人際關(guān)系的緊張，損害組織的團(tuán)隊協(xié)作力;也可能產(chǎn)生組織內(nèi)耗，破壞組織凝聚力。激勵手段，分為物質(zhì)和精神手段。激勵手段的運(yùn)用與激勵因素有關(guān)。懷特在1973年提出了幾種激勵因素：物質(zhì)獎勵、聲望、地位、社會認(rèn)可、工作興趣、挑戰(zhàn)性、差異性、領(lǐng)導(dǎo)力，這些激勵因素可以為激勵機(jī)制的運(yùn)行提供目標(biāo)與努力方向。激勵過程，首先要制定目標(biāo)導(dǎo)向，根據(jù)目標(biāo)結(jié)果采取激勵評估，再根據(jù)評估的結(jié)果進(jìn)行資源分配和再分配，最后將所有的信息整合完善后反饋回去。

（二）公務(wù)員行政行為問責(zé)制度相關(guān)內(nèi)容

1、問責(zé)制度的原則。問責(zé)制度作為內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的一種制度，離不開五大原則的約束。第一，權(quán)力與責(zé)任相對應(yīng)的原則。有權(quán)力就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，公務(wù)員權(quán)力的大小決定了其責(zé)任的輕重;第二，法律法規(guī)和政治道義問責(zé)相結(jié)合的原則。公務(wù)員的行為如果存在違法違紀(jì)等情況，逃不開法律法規(guī)的制裁，同樣，政治道義作為一種快速的責(zé)任追究的問責(zé)方式亦不可忽視，有益于法律法規(guī)問責(zé)的補(bǔ)充，可以快速消除負(fù)面的社會情緒反應(yīng)，二者相輔相成;第三，以人為本原則。這里的“人”特指社會群眾，目的在于促進(jìn)各級政府部門的工作人員能夠以人民的利益為衡量標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真完成各項工作;第四，公開透明原則。第二點(diǎn)原則中提到的政治道義問責(zé)的方式其實是一種民主監(jiān)督的方式，即讓民眾知道政府在做什么事情，是如何做事的，將行政過程公開透明，是確保問責(zé)制度發(fā)揮作用的必要條件之一;第五，堅持法制問責(zé)原則。責(zé)任追究制度作為政府內(nèi)部管理的一種表現(xiàn)，是一種能夠?qū)ι鐣a(chǎn)生影響的行政行為，行政行為必須合法，責(zé)任追究制度必須嚴(yán)格按照程序辦事，依法有序進(jìn)行。

2、問責(zé)制度的意義。首先，問責(zé)制度有助于促進(jìn)公務(wù)員行為的理念轉(zhuǎn)變，積極推動我國的人事制度改革，是政治體制深化改革的重點(diǎn)所在。問責(zé)制度能夠使權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系更加緊密，讓失職或瀆職的公務(wù)員及時發(fā)現(xiàn)問題并采取行動;其次，在全面依法行政的時代背景下，輿論監(jiān)督力量的擴(kuò)大能夠迫使各級官員勇于承擔(dān)責(zé)任，形成良好的“官風(fēng)”;最后，當(dāng)前國內(nèi)諸多官員的落馬離不開引咎辭職問責(zé)制度的建立，這樣既緩和了干部與群眾之間的矛盾，又能夠樹立政府的公眾形象，還可以提升黨的公信力度。

二、我國公務(wù)員行政行為激勵機(jī)制與問責(zé)制度的不足

（一）公務(wù)員行政行為激勵機(jī)制的不足

1、落后的公務(wù)員行為激勵機(jī)制跟不上經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢。中國加入世貿(mào)組織，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，隨著經(jīng)濟(jì)的全球化，各國綜合國力的角逐日益殘酷，這種角逐對政府管理效率提出了嚴(yán)格的挑戰(zhàn)。因此，增強(qiáng)公務(wù)員制度的活力、提升公務(wù)員群體品質(zhì)是我國加入WTO后必須解決的難題，然而卻出現(xiàn)了我國公務(wù)員激勵機(jī)制的滯后與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。

2、我國公務(wù)員行為中缺乏競爭激勵的意識和壓力。競爭激勵是在行政工作中引入優(yōu)勝劣汰的原則。競爭激勵不同于獎懲激勵，競爭激勵中上下級之間不存在競爭，是同級公務(wù)員之間的 “攀比”和勉勵;它不是外部誘因的刺激，而是內(nèi)心激奮的結(jié)果。目前，我國公務(wù)員職業(yè)的一大特性，即穩(wěn)定性，導(dǎo)致公務(wù)員缺乏競爭意識、創(chuàng)新精神和進(jìn)步的動機(jī)?，F(xiàn)階段，我國公務(wù)員人群中漸漸呈現(xiàn)出“安定有余，后勁不足”的現(xiàn)象，多數(shù)基層公務(wù)員安于現(xiàn)狀，對職業(yè)生涯沒有明確的規(guī)劃和目標(biāo)。選用競爭激勵，可以激發(fā)公務(wù)員的競爭意識和壓力，但是必須保證競爭向無誤的目標(biāo)發(fā)展，并確保其在公平公正的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

3、我國公務(wù)員的行政行為存在激勵不當(dāng)現(xiàn)象。公務(wù)員行為的激勵應(yīng)該有助于實現(xiàn)政府的行政目標(biāo)、提高行政效率，而目前我國存在的跑官現(xiàn)象，嚴(yán)重破壞了公平合理的原則，不但沒有起到激勵作用，反而違背了最基本的公平、公正原則。與此同時，有些領(lǐng)導(dǎo)只重視典型效應(yīng)行為的激勵，即只激勵那些在績效考核中表現(xiàn)優(yōu)異的人員，而忽略了對其他同樣付出辛苦工作卻沒有取得較高績效的公務(wù)員的行為予以適當(dāng)?shù)募?，使得激勵只存在于少?shù)公務(wù)員中，嚴(yán)重扼殺了大多數(shù)公務(wù)員的工作積極性，進(jìn)而影響了政府部門公共服務(wù)質(zhì)量和行政工作效率。

4、激勵內(nèi)容和形式的曝光度不足。公務(wù)員行為的激勵也算是政府行為的一種，所以必然離不開監(jiān)督二字，只有內(nèi)外部的監(jiān)督形式相結(jié)合，政府機(jī)制才能良好地運(yùn)作下去，現(xiàn)階段我國已經(jīng)開始重視外部監(jiān)督的作用，而對于公務(wù)員行為的激勵內(nèi)容和形式的曝光度明顯尚有欠缺，很多社會公眾并不清楚公務(wù)員行為的激勵有哪些內(nèi)容和作用，由此可見，社會公眾的參與度并不明顯或者說根本就不存在。

（二）公務(wù)員行政行為問責(zé)制度的不足

1、公務(wù)員問責(zé)程序的設(shè)計不合理。我國目前主要采取上級直接問責(zé)下級的單一的內(nèi)部問責(zé)機(jī)制，但是國家機(jī)關(guān)同一部門上下級之間存在著千絲萬縷的利益關(guān)系，實際上這種內(nèi)部問責(zé)的方式形同虛設(shè)。所以，我們需要外部問責(zé)的介入，即提高社會公眾的參與度，將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督緊密結(jié)合。

2、誤解問責(zé)制度本身的意義?，F(xiàn)階段，我國的問責(zé)制度側(cè)重于事后的責(zé)任追究，在問題事件暴露之前，權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，仍然按照問責(zé)本身的邏輯運(yùn)行。換言之，當(dāng)公務(wù)員出現(xiàn)過失、錯誤甚至違規(guī)違紀(jì)行為，被發(fā)現(xiàn)后才對其進(jìn)行問責(zé)，就算諸多錯誤的行為被發(fā)現(xiàn)并被問責(zé)，但是類似的問題已然浮現(xiàn)在社會公眾面前并造成相當(dāng)程度的影響。

3、問責(zé)制度缺乏完善統(tǒng)一的法制保障。我國所有的法律法規(guī)都必須以憲法為前提，且不得與憲法相沖突。而目前我國憲法中并沒有相對完善的關(guān)于公務(wù)員問責(zé)制度的法律法規(guī)，我國公務(wù)員的問責(zé)制度顯然亟須法律保障，否則名不正言不順，不但違背依法治國的綱領(lǐng)，而且對公務(wù)員行為的問責(zé)沒有強(qiáng)有力的約束力，很多覺悟不高的公務(wù)員就不會重視問責(zé)的重要性。

三、公務(wù)員行政行為激勵機(jī)制與問責(zé)制度的完善和改進(jìn)

（一）公務(wù)員行政行為激勵機(jī)制的完善

1、完善公務(wù)員績效管理系統(tǒng)，發(fā)揮績效考核的激勵作用。伴隨著我國干部人事制度改革以及行政體制的持續(xù)改善，各級政府都在努力構(gòu)造一套能夠順利執(zhí)行的績效管理系統(tǒng)。一套完備的績效管理系統(tǒng)必須從細(xì)節(jié)出發(fā)，其考察過程必須做到公開化、透明化、合理化。由于政府部門的工作具有一定的特殊性，對于公務(wù)員的績效考核是公務(wù)員管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。公務(wù)員績效管理是整個管理環(huán)節(jié)中的基礎(chǔ)工作，公共部門需要建立一個富有激勵機(jī)制的績效管理制度，也就是建立一個有效的評估考核制度，使公務(wù)員的努力付出得到相應(yīng)的報酬。同樣，偷工減料的行為也能夠被及時發(fā)現(xiàn)，這樣有利于調(diào)動員工的積極性，以實現(xiàn)提高組織績效的目標(biāo)。對于腳踏實地做實事的干部，要給予適當(dāng)?shù)墓膭畈⑻峁└鼜V闊的舞臺，為改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，激勵更多人干事創(chuàng)業(yè)。

2、建立容錯糾錯機(jī)制，配合合理的薪酬管理制度。客觀來講，現(xiàn)階段政府部門的基層工作人員非常辛苦，收入又不高，本著堅決關(guān)上“偏門（基層公務(wù)人員將權(quán)力混入資源的分配，謀取不正當(dāng)利益）”的原則，同時要設(shè)法打開“正門”，根據(jù)實際情況，保證每一個人所必須的工作外部條件，也要設(shè)置合理的內(nèi)部薪酬待遇，在已經(jīng)建立起來的工資制度的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高。對于干部在工作過程中所產(chǎn)生的失誤，只要他們都處于工薪階層，都可以根據(jù)實際情況，本著不挫傷其工作積極性的原則，給予寬容和改正的機(jī)會。

3、貫徹“以人為本”的管理理念，提供更多的參與和發(fā)展空間。發(fā)揮激勵機(jī)制的最好辦法就是“讓公務(wù)員帶著一種以參與為根本的主動性加入到激勵管理的潮流中”。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人最高層次的需求是自我實現(xiàn)，即自我價值要通過勞動和工作實現(xiàn)。每個人都有追求自我實現(xiàn)或者自我充實的需求，因此必須為公務(wù)員提供更多的參與行政行為的機(jī)會，讓其最大限度地發(fā)揮個人能力，表現(xiàn)個人特長，才能從工作中獲得更大的榮譽(yù)感和滿足感。但是，公共行政體制屬于典型的層級制，上下級之間的關(guān)系以“命令”的形式存在，缺乏靈活性，容易導(dǎo)致公務(wù)員的創(chuàng)新意識和參與熱情不足。而現(xiàn)代決策及其實施的過程關(guān)系著社會群眾的利益，需要集思廣益，群策群力，因此，盡可能擴(kuò)大公務(wù)員的參與范圍，實現(xiàn)其參與、管理、監(jiān)督的權(quán)利，既有利于個人價值的實現(xiàn)，也能最大限度地激發(fā)其靈感和創(chuàng)新意識，又有利于制定公共政策，提高實施成效。

4、采取適當(dāng)?shù)呢?fù)激勵措施。依法對有悖于組織最終目標(biāo)的行為進(jìn)行強(qiáng)制性的修正，對行為者采取限制和懲罰措施，使行為者產(chǎn)生壓力，遏制其行為的進(jìn)一步發(fā)生，并對其他行為者產(chǎn)生一定的教育和警示作用，這一系列過程稱為負(fù)激勵。而正激勵是指公務(wù)員在通過各種為達(dá)成組織目標(biāo)所進(jìn)行的一系列活動的過程中，其榮譽(yù)、權(quán)力、自尊以及自我實現(xiàn)的需求得到滿足。在實際的管理過程中，適當(dāng)?shù)陌l(fā)揮負(fù)激勵的作用，不但可以使公務(wù)員感受到自上而下所施加的壓力，又能逼迫他們提高工作效率。

（二）公務(wù)員行政行為問責(zé)制度的改進(jìn)

1、提高人大司法機(jī)關(guān)以及社會群眾的監(jiān)督意識。公務(wù)員問責(zé)制度的落實離不開監(jiān)督部門的有效運(yùn)作，必須強(qiáng)化各級人大及其常委會的監(jiān)督作用，人大代表要充分運(yùn)用監(jiān)督權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，司法、監(jiān)察和審計等部門要樹立監(jiān)督權(quán)威，做到依法行政的同時保證各級司法機(jī)關(guān)的相對獨(dú)立性。外部監(jiān)督同樣不可忽視，人民群眾的眼睛是雪亮的，要充分利用社會公眾的輿論監(jiān)督力量，建立“陽光政府”，公開政務(wù)信息，使公共行政事務(wù)在全民監(jiān)督下進(jìn)行，保證民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在這種內(nèi)外兼修的監(jiān)督環(huán)境下，問責(zé)制度將會更好的發(fā)展下去。

2、著重提高人民群眾的參與度。問責(zé)制度是責(zé)任制和責(zé)任追究制相整合的一種體制，需要很多方面共同合作才能完成。信息公開是問責(zé)制的大前提，要保證公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，使公眾擁有話語權(quán)，首先應(yīng)建立更多的渠道方便公眾進(jìn)行監(jiān)督和投訴，并對公眾的參與結(jié)果做出積極的回應(yīng)，形成一個相互的問責(zé)環(huán)節(jié)，這樣有利于保證問責(zé)制度的全面、高效實施。

3、明確問責(zé)制度的內(nèi)涵。建立并執(zhí)行公務(wù)員行為的問責(zé)制度，其最終目的并不是一味地對公務(wù)員行為產(chǎn)生的影響或后果進(jìn)行問責(zé)，重點(diǎn)應(yīng)該是針對事件發(fā)生前的監(jiān)督和提醒。所以，我們努力的方向應(yīng)該是將責(zé)任進(jìn)行分化管理，提高所有人的責(zé)任意識，防患于未然。這樣的問責(zé)制度不僅會受到社會公眾的支持還會讓公務(wù)人員在意欲做出違背組織目標(biāo)行為前考核自己。

4、加大問責(zé)制度宣傳力度。一方面要對各權(quán)利運(yùn)作主體不斷強(qiáng)化責(zé)任政府、服務(wù)政府的意識，其必須在思想上明確自己的權(quán)力是公共權(quán)力，代表的是人民群眾的根本利益，有實現(xiàn)并維護(hù)好人民群眾根本利益的責(zé)任和義務(wù);另一方面要擴(kuò)大宣傳范圍，加強(qiáng)宣傳力度，讓廣大的人民群眾積極參與到問責(zé)制度中，從保障自身權(quán)益的需要來促進(jìn)問責(zé)制度的實施。如果責(zé)任的主體和客體都能增強(qiáng)責(zé)任意識，履行職責(zé)的能力也就會相應(yīng)的提高，問責(zé)制度也就能夠順利并堅定的執(zhí)行下去。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]張旭霞.公務(wù)員制度[M].北京：對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2006.

[2]齊明山.試論國家公務(wù)員的激勵機(jī)制[J].新視野，2000（1）.

[3]孟旭彤.論深化行政管理體制改革來提升政府執(zhí)行力的措施[J].世界家苑，2001（11）.

[4]潘偉杰.我國公務(wù)員激勵機(jī)制研究[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2010.

[5]邊寧.Y市社會保障卡項目中技術(shù)型公務(wù)激勵機(jī)制研究[D].山東：中國海洋大學(xué)，2011.

[6]黃德林，陳懿，沈煒，馬向平.對公務(wù)員實施“負(fù)激勵”中存在的問題及其對策[J].中國行政管理，2004（3）.