文/蔣德海

蔣德海 中國(guó)立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事，中國(guó)檢察學(xué)會(huì)常務(wù)理事，中國(guó)檢察學(xué)基礎(chǔ)理論委員會(huì)副主任，中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)上海市委常委，上海松江區(qū)政協(xié)常委，上海人民檢察院特邀檢察員，華東政法大學(xué)政黨理論研究所所長(zhǎng)，教授、博士生導(dǎo)師

正當(dāng)我國(guó)司法體制改革向縱深發(fā)展的時(shí)候，我讀到了王玄瑋同志的新著《檢察改革前沿問(wèn)題研究》?？梢哉f(shuō)近期的司法體制改革，中國(guó)檢察制度的涉及面最廣，影響也最深刻。王玄瑋同志既作為檢察官，又作為學(xué)者，同時(shí)又曾兼省級(jí)檢察體制改革的負(fù)責(zé)人，應(yīng)該比其他的檢察官或?qū)W者更為深刻地感受到中國(guó)司法體制尤其是中國(guó)檢察制度改革的問(wèn)題之所在。本書就是作者在這方面的思考和研究的結(jié)晶，從中既可以看到中國(guó)檢察官對(duì)改革的熱情，也可看到作為學(xué)者和改革實(shí)施者的種種反思，其中不少建設(shè)性的思考和建議，對(duì)至今仍在進(jìn)行的司法體制改革，有較大的借鑒意義。

我特別推崇作者對(duì)訴訟型檢察模式的反思。作者認(rèn)為中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職能長(zhǎng)期以來(lái)專長(zhǎng)于訴訟，而監(jiān)督職能的發(fā)揮則十分薄弱，除了數(shù)量有限的訴訟監(jiān)督，對(duì)行政權(quán)等的監(jiān)督幾乎是一片空白，與訴訟監(jiān)督職能的興盛形成了很大的反差。這個(gè)概括無(wú)疑是深刻的，但至今還沒(méi)有在我國(guó)學(xué)界尤其是法學(xué)界和司法界形成共識(shí)。我們經(jīng)常講中國(guó)特色社會(huì)主義制度，其實(shí)以法律監(jiān)督為特點(diǎn)的中國(guó)檢察制度是最有中國(guó)特色的，也完全應(yīng)該通過(guò)司法體制改革進(jìn)一步加以深化完善。中國(guó)檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不是英美法系的公訴機(jī)關(guān)，也不同于大陸法系國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)，它是我國(guó)人民代表大會(huì)制度下獨(dú)特的政治設(shè)計(jì)，是與我國(guó)政治體制密切相關(guān)的一種政治和司法體制安排。但由于種種原因，中國(guó)檢察實(shí)務(wù)中，人們更多的是從訴訟的角度去理解法律監(jiān)督，忽略了中國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督所肩負(fù)的維護(hù)憲法和法律完整統(tǒng)一實(shí)施的政治功能，導(dǎo)致法律監(jiān)督成為訴訟監(jiān)督，不僅導(dǎo)致檢法兩院沖突，而且導(dǎo)致我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在檢察實(shí)務(wù)中長(zhǎng)期為多重矛盾所困擾。比如憲法129條規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但135條又明確規(guī)定公、檢、法在刑事辦案中互相制約。監(jiān)督是單向的，制約是雙向的，而監(jiān)督和制約通常不能同步實(shí)施。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)把法律監(jiān)督定位為訴訟監(jiān)督的時(shí)候，不但有一個(gè)如何化解人民檢察院的法律監(jiān)督和人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)之間矛盾的問(wèn)題，而且當(dāng)法律監(jiān)督就是訴訟監(jiān)督的時(shí)候，憲法規(guī)定的公檢法之間的互相制約似乎不存在了，這顯然不符合憲法對(duì)人民檢察院法律監(jiān)督的功能定位。事實(shí)上，憲法關(guān)于法律監(jiān)督的規(guī)定在先（129條），關(guān)于互相制約的規(guī)定在后（135條）。這種先與后的規(guī)定不僅反映出憲法對(duì)法律監(jiān)督和互相制約的規(guī)定不同，而且反映了法律監(jiān)督在檢察權(quán)實(shí)施中的范圍及其限制。根據(jù)憲法129條，人民檢察院有權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督。但135條則明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中與其他司法機(jī)關(guān)互相制約。這種立憲邏輯，實(shí)際上對(duì)憲法129條的法律監(jiān)督做出了某種限制。也就是說(shuō)，人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)施監(jiān)督，從法治國(guó)家的原則看，這種監(jiān)督主要應(yīng)當(dāng)針對(duì)的是公權(quán)，但在刑事訴訟中例外。檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)互相制約的原則，只有當(dāng)不能互相制約的時(shí)候，才適用法律監(jiān)督?？梢?jiàn)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)把法律監(jiān)督解讀為訴訟監(jiān)督與憲法的規(guī)定并不一致，這不能不大大弱化甚至削弱憲法規(guī)定的法律監(jiān)督的權(quán)威，也影響了我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在行使法律監(jiān)督保障中國(guó)特色社會(huì)主義制度中整體效能的發(fā)揮。

進(jìn)一步深化和完善中國(guó)憲法規(guī)定的法律監(jiān)督職能，作者的基本思路是推進(jìn)以監(jiān)督公權(quán)為核心的檢察模式，也就是要以我國(guó)憲法規(guī)定的法律監(jiān)督的基本原則作為中國(guó)檢察機(jī)關(guān)改革的基本方向。為此，作者提出必須強(qiáng)化法律監(jiān)督職能，將中國(guó)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的重心放在監(jiān)督其他公權(quán)力的行使上。并認(rèn)為只有法律監(jiān)督，才能讓檢察機(jī)關(guān)走出訴訟領(lǐng)域的小天地，走向憲法規(guī)定的大舞臺(tái)，由此，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)才能成為真正的全面的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，才能與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)等各大機(jī)構(gòu)進(jìn)行“對(duì)話”，建立起法律監(jiān)督的憲法關(guān)系。這是因?yàn)橹袊?guó)的政治體制和西方不同。西方國(guó)家由于三權(quán)分立的原因，大部分檢察機(jī)關(guān)的設(shè)計(jì)沒(méi)有類似于中國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的政治功能，其檢察機(jī)關(guān)的地位完全不同于中國(guó)。中國(guó)檢察機(jī)關(guān)在憲法中是受命于權(quán)力機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等并列的國(guó)家機(jī)關(guān)，其政治功能是為保障憲法和法律統(tǒng)一和完整的實(shí)施，代表權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力行使實(shí)施法律監(jiān)督。故公訴只是中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的一種職能，甚至不是主要的職能。法律監(jiān)督才是中國(guó)檢察機(jī)關(guān)最具中國(guó)特色的功能，甚至是本質(zhì)的功能。中國(guó)檢察機(jī)關(guān)是不是能夠全面有效地實(shí)施法律監(jiān)督，不僅關(guān)系到中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職能是否完備和健全，而且關(guān)系到憲法的權(quán)威，關(guān)系到中國(guó)特色社會(huì)主義制度能否得到有效的保障和維護(hù)。高舉中國(guó)特色社會(huì)主義的大旗，決不能對(duì)堅(jiān)持具有中國(guó)社會(huì)主義特色的法律監(jiān)督制度不聞不問(wèn)。

必須看到，由于種種原因，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能沒(méi)有得到很好的落實(shí)和發(fā)展。原因之一受傳統(tǒng)檢察理念和習(xí)慣的影響，不少人是從公訴制度來(lái)理解檢察制度。其他檢察機(jī)關(guān)保障不說(shuō)，僅從圖書的分類篇目中來(lái)看，檢察制度就是作為訴訟制度編入排列的，這種編排習(xí)慣完全沒(méi)有領(lǐng)會(huì)中國(guó)憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能安排的意義和政治價(jià)值之所在。這種習(xí)慣思路也嚴(yán)重影響了中國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的完善和深化。1978年檢察機(jī)關(guān)重建以來(lái)，雖經(jīng)40年的發(fā)展，最應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)威的如對(duì)公民政治權(quán)利的保障，對(duì)行政權(quán)、地方立法權(quán)的監(jiān)督等都沒(méi)有獲得應(yīng)有的長(zhǎng)足的發(fā)展。人民檢察院組織法第六條規(guī)定，人民檢察院“追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任”。民主是法治的基礎(chǔ)，檢察機(jī)關(guān)保障公民的民主權(quán)利是我國(guó)民主法制基礎(chǔ)性的保障。同樣，對(duì)行政權(quán)和地方立法權(quán)的監(jiān)督也極為重要，它是檢察機(jī)關(guān)維護(hù)憲法和法律完整統(tǒng)一實(shí)施的主要內(nèi)容。另一方面，檢察機(jī)關(guān)在檢察實(shí)務(wù)中，長(zhǎng)期重訴訟輕監(jiān)督，重訴訟監(jiān)督輕其他監(jiān)督，忽視對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，造成事實(shí)上的法律監(jiān)督職能的弱化。導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)包括法學(xué)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的失望。

中國(guó)檢察機(jī)關(guān)如何走出這一困境？作者在書中提出了許多設(shè)想，有不少設(shè)想今天仍有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。首先，作者提出要推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴、行政公訴的職權(quán)。雖然2012年民事訴訟法修改已經(jīng)為檢察機(jī)關(guān)將來(lái)提起民事公訴留下了可能性，但公訴職能長(zhǎng)期局限于刑事領(lǐng)域的格局和習(xí)慣始終沒(méi)有變。要不要推進(jìn)和發(fā)展檢察機(jī)關(guān)的民事公訴和行政公訴，這不僅僅涉及公益訴訟定位的正義性和科學(xué)性，更涉及中國(guó)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)憲法職能的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。同立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等相比，監(jiān)督權(quán)不具有權(quán)力的決定性或處分性，它只是一種審查性或揭示性的權(quán)力，它能夠通過(guò)法律監(jiān)督揭示行為是否合法，而違法行為本身如何追究，法律監(jiān)督本身是無(wú)能為力的。這就有一個(gè)如何提升法律監(jiān)督力量的問(wèn)題。法律監(jiān)督與普通監(jiān)督的區(qū)別在于，法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是一種有力量的監(jiān)督。中國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的力量在哪里？其實(shí)就在于檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)之中。公訴權(quán)就是體現(xiàn)中國(guó)憲法確立的法律監(jiān)督職能背后的力量之源。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏對(duì)法律監(jiān)督力量之源的深刻理解，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)，僅僅被理解為是刑事公訴權(quán)，刑事以外的領(lǐng)域，訴權(quán)基本不予以涉及，這無(wú)疑大大弱化了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督力量。進(jìn)一步深化完善法律監(jiān)督，必須把法律監(jiān)督和訴權(quán)結(jié)合起來(lái)。有了訴權(quán)支撐的法律監(jiān)督才是有力量的法律監(jiān)督。這就要求進(jìn)一步解放思想，不能局限于傳統(tǒng)的公訴理念，要把公訴和法律監(jiān)督的結(jié)合提高到體現(xiàn)和落實(shí)中國(guó)憲法特色的政治高度，這是中國(guó)檢察體制改革的深化和中國(guó)特色社會(huì)主義的優(yōu)越性的基本要求。

其次，作者在書中提出要適當(dāng)納入“前瞻性職權(quán)”的概念，認(rèn)為一些符合法理的前瞻性職權(quán)，也應(yīng)當(dāng)寫入檢察院組織法，為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的全面發(fā)展奠定基礎(chǔ)。從法理上說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)的所有職權(quán)都是憲法和法律所賦予的。檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的行使要奉行“法不授予者不為”的原則。但代表中國(guó)特色檢察制度的法律監(jiān)督是在中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的實(shí)踐中逐步創(chuàng)建和完善起來(lái)的。所謂逐步，就是它不是一下子產(chǎn)生的，或具有中國(guó)特色的法律監(jiān)督制度一產(chǎn)生就極為完美。這既不可能也不現(xiàn)實(shí)。所謂逐步創(chuàng)建和完善，就是它是在實(shí)踐中一點(diǎn)一點(diǎn)成長(zhǎng)和完善起來(lái)的。而逐步創(chuàng)建和完善的主體，正是我們的檢察官及其實(shí)踐。黨的十八屆三中全會(huì)指出“改革是人民的事業(yè)”，其實(shí)也包含了中國(guó)檢察官在檢察實(shí)務(wù)中不斷創(chuàng)造和完善法律監(jiān)督制度的這種實(shí)踐。具有中國(guó)社會(huì)主義特色的法律監(jiān)督制度不是也不會(huì)哪一天突然從天上掉下來(lái)。因此，所謂“前瞻性職權(quán)”其實(shí)是符合憲法之法律監(jiān)督的原則，在實(shí)踐中得到充分檢驗(yàn)并有利于提升人民檢察院法律監(jiān)督力量，促進(jìn)司法公正的一些職能或權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)完全可以在實(shí)踐中大膽地創(chuàng)造和推進(jìn)，只要經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)是充分合理的，就應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上推進(jìn)立法。

再次，作者在書中提出的檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督很有價(jià)值。監(jiān)督的方式有提請(qǐng)立法機(jī)關(guān)審查，建議行政機(jī)關(guān)審查，提出檢察建議和提起行政公訴。行政權(quán)是最廣泛的權(quán)力，我們推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)行政法治最核心的內(nèi)容是要把行政權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子。在當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家，除法律外，遏制行政權(quán)的主要公權(quán)力是司法機(jī)關(guān)，即通過(guò)司法審查遏制行政權(quán)的違規(guī)行使和濫用。1989年末我國(guó)就建立了行政訴訟制度，民間稱之為民告官制度。但近30年來(lái)，我國(guó)行政訴訟的效能并不理想，在很多情況下，公眾不是迫不得已即使有理也不愿意告政府。因?yàn)槔习傩沼绕涫瞧髽I(yè)家們擔(dān)憂在目前我國(guó)民主法治不健全情況下即使打贏官司，今后的日子恐怕也不好過(guò)。公眾這種不愿得罪政府的訴訟心理，不能不在很大程度上降低了我國(guó)民告官制度的法治效能和正義性。檢察機(jī)關(guān)以公權(quán)實(shí)施的對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是公權(quán)對(duì)公權(quán)的抗衡，老百姓不必?fù)?dān)心告政府打贏了以后會(huì)不會(huì)受到報(bào)復(fù)，從而能夠大大提升我國(guó)民告官制度的效能和正義性，在保障公民合法權(quán)益的同時(shí)有力地促進(jìn)依法行政。

在司法責(zé)任制改革的完善方面，本書也濃墨重彩。不論是對(duì)檢察辦案組織的分析、案件指導(dǎo)關(guān)系的論證，還是對(duì)檢察官權(quán)力清單的研究，都頗見(jiàn)功力，顯示了作者同時(shí)對(duì)訴訟法理與司法實(shí)務(wù)的熟諳。書中對(duì)檢察綜合職能的展示，也給人不少啟發(fā)，讀者可以從中觀察和理解檢察機(jī)關(guān)的運(yùn)作圖景和政治生態(tài)。當(dāng)然本書也有一些觀點(diǎn)值得商榷。如作者認(rèn)為，人民檢察院的法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包含對(duì)地方立法的監(jiān)督，未必合理。人民檢察院的法律監(jiān)督主要應(yīng)該針對(duì)的是行政權(quán)。地方立法機(jī)關(guān)是地方的權(quán)力機(jī)關(guān)，地方人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)來(lái)源于地方權(quán)力機(jī)關(guān)并要對(duì)其負(fù)責(zé)，地方檢察院的權(quán)力行使要受到地方人大的監(jiān)督。而被監(jiān)督者同時(shí)又具有監(jiān)督監(jiān)督者的權(quán)力恐怕是不合邏輯的。當(dāng)然，本書是瑕不掩瑜，這些值得商榷的思考并不影響本書的質(zhì)量，反而顯示出作者身上“法律守護(hù)人”特有的追求正義的理念，同樣十分寶貴。

《檢察改革前沿問(wèn)題研究》一書是全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專家王玄瑋博士研究檢察改革問(wèn)題的一部力作。王玄瑋博士長(zhǎng)期在檢察機(jī)關(guān)從事司法辦案和法律政策研究工作，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的歷史沿革、職能變遷、業(yè)務(wù)狀況、執(zhí)法環(huán)境和政治生態(tài)都頗為諳熟，曾經(jīng)出版過(guò)兩部檢察理論研究專著。他在2014年至2016年曾擔(dān)任省級(jí)檢察機(jī)關(guān)司改辦負(fù)責(zé)人，參與并見(jiàn)證了司法體制改革從局部試點(diǎn)到全面推開(kāi)的全過(guò)程，對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)新一輪檢察改革的頂層設(shè)計(jì)、總體規(guī)劃及進(jìn)展情況十分熟悉。實(shí)行員額制改革后，他轉(zhuǎn)崗到辦案部門擔(dān)任員額檢察官，在辦案工作之余精心梳理總結(jié)，形成了這本少有的專門研究檢察改革問(wèn)題的著作。該書以“檢察制度的改革完善”為核心，從省級(jí)檢察機(jī)關(guān)的觀察視角出發(fā)，按專題研究了檢察改革若干前沿問(wèn)題，梳理了相關(guān)檢察改革項(xiàng)目進(jìn)展情況和存在問(wèn)題，有針對(duì)性地提出了對(duì)策建議。該書共4編17章30萬(wàn)字。第一編“檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的完善”，對(duì)檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革的總體成效進(jìn)行了分析，對(duì)檢察辦案組織的完善、檢察官權(quán)力清單的制定、檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)案件指導(dǎo)制度的完善、檢察指導(dǎo)性案例制度的運(yùn)行等問(wèn)題進(jìn)行了分析；第二編“法律監(jiān)督職能的發(fā)展”，在梳理檢察權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，對(duì)檢察職能調(diào)整與檢察院組織法修改提出了意見(jiàn)建議；第三編“檢察綜合職能延伸探索”，對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新、參與依法治省事務(wù)、服務(wù)保障民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)、服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展等做法和成效進(jìn)行了總結(jié)；第四編“檢察改革與反腐敗”，探討了如何加快反腐敗國(guó)家立法，如何完善境外追逃追贓工作機(jī)制，如何看待特赦腐敗犯罪的學(xué)者建議，以及檢察機(jī)關(guān)如何應(yīng)對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的沖擊，尋找法律監(jiān)督職能的新的發(fā)展契機(jī)。本書的研究成果，對(duì)檢察改革的深入推進(jìn)具有參考借鑒價(jià)值，對(duì)檢察制度的發(fā)展完善也具有較高理論價(jià)值。用最高人民檢察院檢察理論研究所所長(zhǎng)謝鵬程研究員在該書“序言”中的評(píng)價(jià)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，該書的出版，體現(xiàn)了一名資深的全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專家和有擔(dān)當(dāng)?shù)臋z察理論研究人才“為檢計(jì)的情懷、為國(guó)謀的境界”。該書出版后，中國(guó)檢察出版社將該書列入“檢察理論精品系列”書目，向全國(guó)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行推介，《檢察日?qǐng)?bào)》在“精品推薦”欄目進(jìn)行過(guò)宣傳報(bào)道。