李朝振 黃 華 唐 若 山宏剛
(上海出入境檢驗(yàn)檢疫局 上海 200135)
作為一個(gè)出口大國(guó),技術(shù)性貿(mào)易壁壘對(duì)我國(guó)出口貿(mào)易造成了大量的經(jīng)濟(jì)損失。在所有國(guó)家產(chǎn)品能效法規(guī)中,美國(guó)能效技術(shù)性法規(guī)最為典型和復(fù)雜,同時(shí)美國(guó)也是我國(guó)的重要出口國(guó);因此有必要對(duì)美國(guó)能效技術(shù)性法規(guī)進(jìn)行深入研究。
首先對(duì)美國(guó)能效法規(guī)體系及其制定流程進(jìn)行介紹。
美國(guó)技術(shù)法規(guī)包括兩種形式:一是美國(guó)國(guó)會(huì)通過的法律,其表現(xiàn)形式為單行的法案(ACT)和匯編的《美國(guó)法典集》(U.S.C),這些法律反映了美國(guó)政府在產(chǎn)品能效方面的政策、導(dǎo)向及工作計(jì)劃;二是負(fù)責(zé)產(chǎn)品能效管理的責(zé)任部門(即美國(guó)能源部),根據(jù)美國(guó)法律框架、計(jì)劃安排等要求制定的法規(guī),一旦發(fā)布將被匯編入 《美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)集》(CFR)[2]。1975年9月,美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《1975美國(guó)能源政策與節(jié)約法案》(EPCA),該法案在產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)方面,制定了“聯(lián)邦政府能源節(jié)約計(jì)劃”,第一次推出了“最低能耗標(biāo)準(zhǔn)”(MEPS)的概念,針對(duì)一些特定產(chǎn)品制定了推薦性的MEPS目標(biāo)。EPCA從法律上開創(chuàng)了美國(guó)能源節(jié)約制度的先河和里程碑,成為了美國(guó)能源節(jié)約相關(guān)法律的基礎(chǔ)。隨后,美國(guó)歷屆政府發(fā)布的相關(guān)法案,均是在EPCA的基礎(chǔ)上,不斷地提高相應(yīng)產(chǎn)品的能效限值標(biāo)準(zhǔn)并提出、完善或修訂其產(chǎn)品能耗檢測(cè)程序。
各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定的最終法規(guī)通過“聯(lián)邦公告”對(duì)外公布后,由“美國(guó)聯(lián)邦公告局”及時(shí)對(duì)其進(jìn)行收集整理后匯編入“美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)集”(CFR)中。涉及產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)的聯(lián)邦法規(guī)有3個(gè):分別是10CFR430、10CFR431和16CFR305法規(guī)。
美國(guó)技術(shù)法規(guī)的制定、實(shí)施和管理職責(zé)是以產(chǎn)品的類別以及其主題內(nèi)容來劃分。和產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的管理職能部門包括:美國(guó)能源部(DOE)、美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)。
美國(guó)能源部負(fù)責(zé)產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn) (包括產(chǎn)品能效限值標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品檢測(cè)程序)法規(guī)的制定、實(shí)施和監(jiān)督管理。產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)相關(guān)的活動(dòng),是美國(guó)能源部“美國(guó)民用產(chǎn)品和商用設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃”項(xiàng)下“建筑技術(shù)計(jì)劃”的一個(gè)組成部分。該計(jì)劃由美國(guó)能源部下屬“能源效率和可再生能源辦公室”負(fù)責(zé)。美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)下屬的“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局”負(fù)責(zé)民用產(chǎn)品和照明產(chǎn)品的能效標(biāo)識(shí)相關(guān)的法規(guī)的制定、實(shí)施和監(jiān)督管理。
美國(guó)能源部制定需要新增或修訂產(chǎn)品能效限值標(biāo)準(zhǔn)的目錄,邀請(qǐng)獨(dú)立專家和利益相關(guān)方進(jìn)行評(píng)議。然后篩選出具體的、技術(shù)上可行的方案,選定負(fù)責(zé)此類工作的參與組織(包括人員構(gòu)成)以開展隨后需開展的“工程分析”和“影響分析”工作。當(dāng)對(duì)某一特定產(chǎn)品的能效限值標(biāo)準(zhǔn)是否需要由美國(guó)能源部制定(包括修訂)時(shí)(即非法案直接要求制定或修訂情況下),該過程首先應(yīng)進(jìn)行“決定分析”?!皼Q定分析”的目的是提高判定標(biāo)準(zhǔn)制定活動(dòng)是否達(dá)到了 “技術(shù)上可行和經(jīng)濟(jì)上合理”的條件,從而決定是否制定新的能效限值標(biāo)準(zhǔn)(包括對(duì)原標(biāo)準(zhǔn)的修訂)。當(dāng)需要進(jìn)行“決定分析”時(shí),美國(guó)能源部將在“聯(lián)邦公告”中發(fā)布“決定公告”。給予社會(huì)各相關(guān)方(制造商、能效推廣組織、商貿(mào)組織、州政府相關(guān)機(jī)構(gòu)、公共事業(yè)部門和其他利益相關(guān)方)一定的評(píng)論時(shí)限,積極促進(jìn)相關(guān)利益方加入到標(biāo)準(zhǔn)的制定過程。一旦美國(guó)能源部決定對(duì)某個(gè)產(chǎn)品的能效限值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定或修訂,美國(guó)能源部將分4步進(jìn)行法規(guī)的制定過程??蚣芪募ㄒ?guī)草案預(yù)告 (ANOOPR)→法規(guī)草案公告(NOPR)→最終法規(guī)(Final rule)。與ANOOPR同時(shí)發(fā)布的還有TSD (Technology Support Document技術(shù)支撐資料)。制定流程見圖1,圖中的粗黑色方框內(nèi)部分是DOE發(fā)布法規(guī)的技術(shù)核心環(huán)節(jié),起著承上啟下的作用。經(jīng)過公眾會(huì)議進(jìn)行的各種分析形成了法規(guī)的雛形——ANOOPR,而所有相關(guān)的技術(shù)分析則集中體現(xiàn)在了技術(shù)支撐資料中。通過了解ANOOPR、NOPR和Final rule可以了解美國(guó)能效法規(guī)的內(nèi)容,而這些法規(guī)內(nèi)容制定背后的原因及機(jī)理則全部包括在TSD中;如果只了解前者而不了解后者,則對(duì)美國(guó)能效法規(guī)僅知其然不知其所以然。因此深入理解技術(shù)支撐資料,是理解美國(guó)能效法規(guī)的一個(gè)中心問題。
圖1 美國(guó)能效法規(guī)制定流程圖
我國(guó)對(duì)美國(guó)能效法規(guī)的應(yīng)對(duì)和研究主要集中在發(fā)布NOPR之后的階段。國(guó)內(nèi)的通報(bào)評(píng)議主要集中在NOPR之后的征求公眾意見階段,針對(duì)NOPR中可能會(huì)對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)造成影響的內(nèi)容提出我國(guó)的評(píng)議意見。相關(guān)的科研研究主要集中在法規(guī)宏觀體系介紹、法規(guī)預(yù)警、法規(guī)影響分析。
而針對(duì)具體法規(guī)深入研究欠缺。美國(guó)能效法規(guī)在NOPR之前的環(huán)節(jié)研究尚處于空白狀態(tài),甚至不知道還存在這些公開的資料。缺少這些研究,對(duì)NOPR之后的法規(guī)內(nèi)容也難以深刻理解,必然影響應(yīng)對(duì)有效性。
美國(guó)能源部根據(jù)美國(guó)法典 6313 (a)(6)(A)of 42 U.S.C.中的要求,對(duì)產(chǎn)品能效法規(guī)在技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上的可行性進(jìn)行論證研究。給出了技術(shù)支撐文檔分析的流程,與立法其他環(huán)節(jié)之間的關(guān)系。介紹在立法論證中會(huì)涉及到的元素:經(jīng)濟(jì)模型、分析工具、方法論、非常規(guī)方法和未來法規(guī)優(yōu)先級(jí)。在聯(lián)邦法規(guī)CFR430 10附錄A目錄C中對(duì)立法要求有更詳細(xì)描述。除了考慮以上元素,能源部在立法過程中還必須考慮不確定性分析,在該技術(shù)支撐資料的附錄K中對(duì)不確定性進(jìn)行了討論。
美國(guó)能效法規(guī)技術(shù)支撐體系集中在 “技術(shù)支撐資料”中,技術(shù)支撐資料會(huì)詳細(xì)論證法規(guī)的合理性以及數(shù)據(jù)和事實(shí)證據(jù)。技術(shù)資料本身有自己系統(tǒng)而復(fù)雜的框架。
技術(shù)支撐資料可以分為技術(shù)分析和影響分析兩個(gè)大的方面。以下結(jié)合商用一體式空調(diào)的案例對(duì)其進(jìn)行分析。
技術(shù)分析包括:市場(chǎng)及技術(shù)評(píng)估、篩選分析、建筑符合特征分析、工程分析等。
在能源部收到產(chǎn)品能效法規(guī)制定任務(wù)之后,首先對(duì)該產(chǎn)品進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估,對(duì)產(chǎn)品的市場(chǎng)情況進(jìn)行定量和定性分析,包括:品牌市場(chǎng)份額及特征、企業(yè)產(chǎn)品發(fā)展趨勢(shì)、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)狀況、現(xiàn)存節(jié)能措施、產(chǎn)品發(fā)展及銷售市場(chǎng)趨勢(shì)。這些信息在整個(gè)立法過程都十分有用。能源部盡最大努力確保這些數(shù)據(jù)的可靠性和精確性,并且這些信息全部公開,并可以接受增補(bǔ)。
能源部會(huì)對(duì)現(xiàn)存技術(shù)和新理念進(jìn)行分析,以作為提高能效水平分析的基礎(chǔ)。這些信息可以來自于零配件或整機(jī)制造商,也可以來自于出版物或技術(shù)論文。在這個(gè)環(huán)節(jié),還會(huì)對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行細(xì)致而清晰的分類。這種分類對(duì)法規(guī)的解讀十分重要。
篩選分析對(duì)不同技術(shù)進(jìn)行考察:(1)技術(shù)可行性;(2)生產(chǎn)、安裝和服務(wù)的可行性;(3)是否對(duì)產(chǎn)品的效用有不利影響;(4)是否對(duì)健康和安全有不利影響。在前述的技術(shù)評(píng)估中,能源部對(duì)可行改進(jìn)技術(shù)進(jìn)行了初步評(píng)估。能源部會(huì)向相關(guān)各方進(jìn)行征詢,考察各項(xiàng)技術(shù)選項(xiàng)是否對(duì)生產(chǎn)、安裝、服務(wù)具有可行性,并且不會(huì)對(duì)產(chǎn)品效用及健康與安全造成影響。在工程分析中,能源部會(huì)對(duì)改進(jìn)性技術(shù)進(jìn)行進(jìn)一步分析。以技術(shù)可行性篩選分析為例,在立法過程中能源部會(huì)收集所有相關(guān)技術(shù),并將其分為2類:(1)實(shí)驗(yàn)室可行而暫時(shí)無法商業(yè)化的新興技術(shù);(2)可商業(yè)化的成熟技術(shù)。就本案例制定時(shí)間來講,考慮到一體化商業(yè)空調(diào)所采取的是額定工況下的能效比進(jìn)行評(píng)價(jià)產(chǎn)品性能,在部分負(fù)荷下的性能未做考慮;因此在本案例中僅考慮可以提高額定工況能效比的技術(shù)選項(xiàng)。
通過建筑負(fù)荷特征的分析,可以評(píng)估出安裝在不同類型建筑的產(chǎn)品能耗。是計(jì)算產(chǎn)品能效提高節(jié)能潛力的基礎(chǔ)。能源部依據(jù) “商業(yè)建筑能耗調(diào)查1995”中的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),根據(jù)產(chǎn)品特性進(jìn)行篩選,確定了6類商用建筑類型用于建筑負(fù)荷分析。在數(shù)據(jù)分析過程,能源部采用“建筑負(fù)荷系統(tǒng)熱力學(xué)(簡(jiǎn)稱BLAST)”軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)模擬。采用同樣結(jié)構(gòu)的建筑,模擬建筑根據(jù)美國(guó)采暖、制冷與空調(diào)工程師學(xué)會(huì)(ASHRAE)標(biāo)準(zhǔn)確定通風(fēng)要求。能源部根據(jù)十個(gè)不同的能效比系數(shù),確定建筑的年能耗。
工程分析目標(biāo)為建立起成本與產(chǎn)品性能之間的關(guān)系。這個(gè)關(guān)系是討論個(gè)體消費(fèi)者、制造商和國(guó)家成本/收益影響的基礎(chǔ)。工程分析確定具有代表性的基準(zhǔn)產(chǎn)品,給出各種材料及部件的價(jià)格單,繪制成本收益曲線,評(píng)估各替代方案的影響 (比如制冷劑替代)。具體到本案例,能源部根據(jù)美國(guó)法典6313(a)(6)(A)of 42 U.S.C.中的要求, 采用了ASHRAE/IESNA 90.1-1999中的最低能效標(biāo)準(zhǔn)作為產(chǎn)品基準(zhǔn)。在標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)產(chǎn)品的能效有詳細(xì)的定量描述。
影響分析涉及到對(duì)用戶、制造商、相關(guān)部門、國(guó)家等各方的經(jīng)濟(jì)、節(jié)能、環(huán)保等方面的影響。
全生命周期成本及回收期分析[4]。在分析過程中,需要建立全生命周期成本(LCC)和投資回收期(PBP)數(shù)學(xué)模型,并且數(shù)學(xué)模型的輸入?yún)?shù)采用蒙特卡洛模擬,從而分析結(jié)果也是一個(gè)概率分布而不是單點(diǎn)值。根據(jù)BLAST模型可以計(jì)算出建筑負(fù)荷以及能耗,根據(jù)電力公司的電價(jià),就可以計(jì)算出產(chǎn)品的年度能耗費(fèi)用,此為運(yùn)行費(fèi)用。能源部需要對(duì)基準(zhǔn)產(chǎn)品和各種能效等級(jí)的產(chǎn)品進(jìn)行用戶價(jià)格計(jì)算。在產(chǎn)品出廠價(jià)的基礎(chǔ)上,逐個(gè)環(huán)節(jié)乘以加價(jià)因子從而得到用戶價(jià)格。在具體計(jì)算過程中,又將銷售分為直銷和分銷兩種類型。產(chǎn)品初始投資、安裝成本等為固定成本。將兩個(gè)成本相加即為產(chǎn)品用戶所需付出的總成本,通過模型計(jì)算可以得出用戶投資回收期的概率分布。
在生命周期及回收期分析過程中,能源部還會(huì)針對(duì)某些子客戶群體進(jìn)行單獨(dú)影響分析。比如,反對(duì)新法規(guī)實(shí)施的某些群體。基于對(duì)不同建筑類型、氣候影響、行業(yè)等,能源部會(huì)對(duì)相關(guān)子行業(yè)群體進(jìn)行分析。能源部會(huì)特別關(guān)注對(duì)產(chǎn)品價(jià)格敏感的群體,比如小型商業(yè)群體。這些群體無法承擔(dān)產(chǎn)品初始投資的大幅增加,因此一些使用者會(huì)讓產(chǎn)品超期服役,這種狀況下,產(chǎn)品能源利用效率低下,造成實(shí)際上能耗的提升。
制造商影響分析。在分析過程中,能源部會(huì)采用政府法規(guī)影響(GRIM)模型對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)金流分析;同時(shí)根據(jù)指導(dǎo)文件采用約談的方式與企業(yè)進(jìn)行交流,并根據(jù)交流結(jié)果對(duì)模型分析進(jìn)行調(diào)整。能源部會(huì)對(duì)不同類型制造商進(jìn)行細(xì)化分析。最終會(huì)得到新法規(guī)對(duì)制造商競(jìng)爭(zhēng)力、產(chǎn)能、雇傭以及和其他法規(guī)的疊加影響。
電網(wǎng)影響分析。在電網(wǎng)影響分析中采用國(guó)家能源模型系統(tǒng)-建筑版 (NEMS-BT)模型進(jìn)行分析,NEMS-BT模型來自于美國(guó)能源信息部的國(guó)家能源模型系統(tǒng)(NEMS)模型。通過模型評(píng)估,可以對(duì)比法規(guī)頒布前后對(duì)發(fā)電量、電網(wǎng)容量等造成的影響。能源部采用的分析模型是完全公開透明的,并接受各方的建議。在具體分析過程中,美國(guó)能源部會(huì)對(duì)NEMS模型作出一些調(diào)整,這些調(diào)整和對(duì)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的假設(shè)有關(guān)。
環(huán)境評(píng)估分析。通過NEMS-BT模型,同時(shí)可以得出環(huán)境影響分析所需數(shù)據(jù)[5]。環(huán)境影響評(píng)估涉及到兩種污染物:二氧化硫和氮氧化物;和一種排放:二氧化碳。在評(píng)估過程,不但會(huì)考慮產(chǎn)品本身帶來的排放,同時(shí)也會(huì)考慮產(chǎn)品制造過程帶來的排放。能源部會(huì)對(duì)每一個(gè)待選能效方案分別進(jìn)行評(píng)估。
就業(yè)影響分析。能源部會(huì)對(duì)新法規(guī)造成的就業(yè)影響進(jìn)行分析,分析對(duì)象包括制造商、相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)、供電部門等。影響分析分為直接影響和間接影響兩個(gè)方面。直接影響為制造廠機(jī)相關(guān)服務(wù)業(yè)雇傭人數(shù)的影響。間接影響則為由于造成經(jīng)濟(jì)影響從而帶來的就業(yè)影響。在間接影響分析過程中,能源部采用建筑能效項(xiàng)目影響 (IMBUILD)模型進(jìn)行分析[6-7]。IMBUILD模型是美國(guó)計(jì)劃影響分析(IMPLAN)模型的一個(gè)特殊版本,IMPLAN模型由美國(guó)預(yù)測(cè)服務(wù)部門、聯(lián)邦應(yīng)急管理部和國(guó)土管理局共同研制開發(fā)。能源部認(rèn)為,通過新的法規(guī)提高產(chǎn)品能效,會(huì)造成初裝費(fèi)用的增加,但是由于運(yùn)行費(fèi)用的減少,用戶會(huì)在一定時(shí)間內(nèi)回收初投資的增加,并最終節(jié)省總體費(fèi)用。這部分節(jié)省的總體費(fèi)用可以用于投資到其他領(lǐng)域,從而帶來就業(yè)市場(chǎng)的有利影響。能源部會(huì)從國(guó)家范圍層面對(duì)這種影響進(jìn)行評(píng)估。
法規(guī)影響分析。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)通告及法規(guī)事務(wù)辦公室(OIRA)58 FR 51735執(zhí)行規(guī)定,能源部需要提交一份法規(guī)影響分析。在法規(guī)影響分析中,一個(gè)重要關(guān)注點(diǎn)是降低相關(guān)企業(yè)受到不同法規(guī)的疊加影響。以一體式商用空調(diào)為例,相關(guān)企業(yè)可能還會(huì)受到制冷劑法規(guī)或其他產(chǎn)品法規(guī)的影響,能源部通過與企業(yè)交流或文獻(xiàn)檢索,對(duì)這些法規(guī)進(jìn)行匯總分析,綜合評(píng)估這些法規(guī)對(duì)企業(yè)所造成的負(fù)擔(dān)。
通過以上對(duì)技術(shù)性支撐體系的分析,可以了解到美國(guó)產(chǎn)品能效法規(guī)的特點(diǎn),對(duì)于我國(guó)技術(shù)性貿(mào)易措施應(yīng)對(duì)以及法規(guī)體系建設(shè)都有重要意義。
研究美國(guó)能效法規(guī)支撐體系是理解美國(guó)法規(guī)的必經(jīng)之路。美國(guó)機(jī)電產(chǎn)品能效法規(guī)構(gòu)建體系龐大、系統(tǒng)和成熟。美國(guó)能效法規(guī)整個(gè)體系是金字塔形狀的,最終法規(guī)位于金字塔的塔尖。向下依次有法規(guī)通報(bào)、法規(guī)技術(shù)支撐體系、外延數(shù)據(jù)庫(kù)和分析模型。美國(guó)能效法規(guī)整個(gè)構(gòu)建體系包括方法論、數(shù)據(jù)庫(kù)、數(shù)學(xué)模型等,這些元素都經(jīng)過了長(zhǎng)期的完善而得到成熟的產(chǎn)品。只有對(duì)整個(gè)體系有了深入研究,才可能對(duì)美國(guó)法規(guī)有恰當(dāng)?shù)睦斫狻?/p>
研究美國(guó)能效法規(guī)技術(shù)支撐體系可以大幅提高我國(guó)技術(shù)性貿(mào)易措施應(yīng)對(duì)工作效率。美國(guó)能效法規(guī)的整個(gè)時(shí)間軸上的各個(gè)環(huán)節(jié)都是公開的??梢圆杉{各方的意見和建議。包括與美國(guó)能效法規(guī)技術(shù)支撐體系外接的分析模型,也都可以接納各相關(guān)方的提議。在這種模式下,我國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)能效法規(guī)的戰(zhàn)線就大幅度擴(kuò)大了,相關(guān)企業(yè)可以更深層應(yīng)對(duì),時(shí)間上也可以更早做出準(zhǔn)備。
美國(guó)能效法規(guī)體系值得我國(guó)借鑒。美國(guó)詳實(shí)而系統(tǒng)的法規(guī)體系的產(chǎn)生得力于:翔實(shí)的數(shù)據(jù)庫(kù)、成形的分析模型、不同部門之間模塊化合作、成熟的法規(guī)分析流程、全過程公眾各方的參與等。這些方面都值得我國(guó)學(xué)習(xí),應(yīng)該作為我國(guó)能效法規(guī)的一個(gè)基本任務(wù)進(jìn)行發(fā)展。并且,我國(guó)也確實(shí)有這方面的需求。比如國(guó)內(nèi)經(jīng)常推出的節(jié)能補(bǔ)貼政策,當(dāng)需要評(píng)估政策經(jīng)濟(jì)效益的時(shí)候,就需要基本的數(shù)據(jù)庫(kù)和數(shù)學(xué)分析模型;而這些數(shù)據(jù)和工具模型是需要長(zhǎng)期積累下來的,短期內(nèi)很難完成。美國(guó)能效法規(guī)制定過程各種模型長(zhǎng)期積累保證了其系統(tǒng)性和延續(xù)性,同時(shí)其開放性又可以保持其成長(zhǎng)性。這些特征都是我國(guó)能效法規(guī)體系所欠缺的,可以考慮借鑒。
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[3]Anonym.Technical Support Document:Energy Efficiency Program for Consumer Products And Commercial And Industrial Equipment[EB/OL]. (2016-03-02).http://www.eren.doe.gov/buildings/codes_standards/applbrf/coml_air_conditioner.html.
[4]Anonym.LCC spreadsheet that calculates the LCC and PBP at various energy efficiency Levels[EB/OL]. (2015-08-07).http://www1.eere.energy.gov/buildings/appliance_standards/product.aspx/productid/77.
[5]EPA:GHG Emissions Factors Hub[EB/OL].(2015-05-06).http://www2.epa.gov/climateleadership/center-corporate-climate-leadership-ghg-emission-factorshub.
[6]Van den Bulte C.Want to Know How Diffusion Speed Varies Across Countries and Products Try a Bass Model[J].Product Development&Management Association Visions.2002,26(4):12-15.
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