尹振濤

“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線”是習近平同志在黨的“十九大”報告中對當前中國金融業(yè)發(fā)展提出的最核心的要求， 關(guān)乎全面建成小康社會和其他黨的偉大事業(yè)的成敗。同時，防范化解重大風險，特別是防控金融風險也是今后三年要重點抓好決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之首。作為重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施之一的支付清算市場，系統(tǒng)性風險特征明顯，應進一步加強以宏觀審慎管理為目標的風險監(jiān)測與管理工作，有效維護我國金融市場的安全與穩(wěn)定。

系統(tǒng)性風險的概念與內(nèi)涵

事實上，早在20世紀90年代，系統(tǒng)性風險問題就已經(jīng)引起了學術(shù)界的關(guān)注，但并沒有上升到政策層面。直到美國次貸危機的爆發(fā)，系統(tǒng)性風險一詞才逐步成為在全球金融監(jiān)管修復和改革過程中被提及頻次最多、重視程度最高的一個金融學專業(yè)術(shù)語。雖然沒有一個教科書似的、被普遍認可的概念，但通常情況下，系統(tǒng)性風險多指整個金融系統(tǒng)或某個大型金融系統(tǒng)因外部因素的沖擊或內(nèi)部因素的牽連而發(fā)生劇烈波動、危機或癱瘓，使每個金融機構(gòu)不能幸免，從而遭受經(jīng)濟損失的可能性。同時，與系統(tǒng)性金融風險相伴相生的另一個專業(yè)術(shù)語——宏觀審慎管理也變得“家喻戶曉”。與普通的微觀審慎監(jiān)管相比，宏觀審慎管理主要著眼于促進金融體系整體的穩(wěn)定，以期減少整個宏觀市場的系統(tǒng)性金融風險的發(fā)生。從理論分析角度看，這兩個概念是一對辯證統(tǒng)一的組合體或矛盾體。宏觀審慎管理是為了有效防范系統(tǒng)性風險所產(chǎn)生的新理念，而系統(tǒng)性風險則是宏觀審慎管理的核心目標（表1）。

根據(jù)英格蘭銀行發(fā)布的研究報告，系統(tǒng)性風險可以劃分為兩個主要來源：一是大型金融機構(gòu)的相互關(guān)聯(lián)和共同行為引發(fā)的風險，即空間維度（橫向）的網(wǎng)絡(luò)風險（network risk）；二是隨時間不斷積累的失衡引發(fā)的風險，即時間維度（縱向）的總體風險（aggregate risk）。在橫向維度上，金融系統(tǒng)中的風險暴露和相互聯(lián)系使得一個特定的沖擊在金融網(wǎng)絡(luò)中傳播并演變成系統(tǒng)性風險。如果落腳到金融市場，則可歸結(jié)為由于傳染性、擴張性、關(guān)聯(lián)性及規(guī)模等問題容易引發(fā)的金融動蕩，涉及金融市場基礎(chǔ)設(shè)施、重要性金融市場、系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)以及金融混業(yè)市場等。在縱向維度中，系統(tǒng)性風險的縱向維度與經(jīng)濟周期相關(guān)， 其主要關(guān)注的是金融體系的順周期性，即金融體系的脆弱性和風險隨著時間的推移而建立并演進，如監(jiān)管順周期性問題造成的流動性緊張。

圍繞這一分類，系統(tǒng)性風險具有如下幾個特征：一是系統(tǒng)性風險對整個系統(tǒng)的功能構(gòu)成影響，而不是對某一個單純的局部； 二是它使不相干的第三方也被動地介入其中，并承擔一定的成本；三是它具有較為明顯的蔓延特性和傳染性；四是負的外部性以及對整個實體經(jīng)濟的巨大溢出效應是系統(tǒng)性風險的本質(zhì)特征。同時，系統(tǒng)性風險的觸發(fā)因素也很多，包括經(jīng)濟基本面的較大變動、大型金融機構(gòu)的倒閉、金融投資者與消費者信心的變化以及外部系統(tǒng)性風險的傳染等。

支付清算市場的系統(tǒng)性風險特征

在新一輪全球金融監(jiān)管改革的浪潮下，防范系統(tǒng)性金融風險，構(gòu)建有效的宏觀審慎管理框架成為一種潮流。單就中國而言，自2011年以來，圍繞加強宏觀審慎管理工作已經(jīng)逐步構(gòu)建起一套完善的監(jiān)管框架。例如，社會融資總量的測算和發(fā)布、系統(tǒng)重要性機構(gòu)的認定及監(jiān)測、一行三會消費者保護局的成立、差別準備金動態(tài)調(diào)整和合意貸款管理機制和升級為宏觀審慎評估體系（MPA），以及國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的正式成立， 都是宏觀審慎管理體系的重要組成部分。就金融機構(gòu)而言，與之匹配的是系統(tǒng)性重要機構(gòu)的認定及差別化監(jiān)管要求。就金融業(yè)務而言，續(xù)表外理財、同業(yè)存單被納入到MPA之后，其他市場或領(lǐng)域是否也應該被視為系統(tǒng)重要性，納入宏觀審慎管理框架成為當前大家關(guān)注的熱點，其中一個熱門領(lǐng)域就是支付清算市場或機構(gòu)。

近年來，監(jiān)管機構(gòu)高度重視支付清算市場的制度建設(shè)和風險管控。為消除各類市場亂象和違法違規(guī)行為，2016年6月， 中國人民銀行發(fā)布了《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》（中國人民銀行令〔2016〕第3號），自2017年7月1日起實施。2017年1月13日，《關(guān)于實施支付機構(gòu)客戶備付金集中存管有關(guān)事項的通知》的頒布，意味著央行開始監(jiān)管客戶備付金，加大了支付系統(tǒng)的監(jiān)管力度，有利于提升央行支付服務水平。2017 年12月21日，央行下發(fā)《關(guān)于規(guī)范支付創(chuàng)新業(yè)務的通知》（銀發(fā)〔2017〕281號），明確了“各銀行和支付機構(gòu)開展支付創(chuàng)新業(yè)務應事前報告”等規(guī)定，對銀行業(yè)務金融機構(gòu)、非銀支付機構(gòu)的業(yè)務創(chuàng)新、競爭秩序、收單管理等八大業(yè)務進行規(guī)范管理， 有利于進一步加強支付業(yè)務管理、促進支付創(chuàng)新、推動支付清算市場的持續(xù)健康發(fā)展。在支付體系的境內(nèi)外交流上，一方面， 通過支付與市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會（CPMI）、東南亞國家聯(lián)盟（ASEAN+3）及中歐雙邊會等平臺，不斷加強我國支付結(jié)算國際業(yè)務方面的溝通和合作，鼓勵我國支付服務和支付標準“走出去”，提高支付結(jié)算的國際競爭力；另一方面，推動實施《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則》，完成監(jiān)管部門有關(guān)國內(nèi)金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的評估，加強支付監(jiān)管力度。

在互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展背景下，消費者的支付服務需求日益增加，支付市場的急劇擴張造成了點多面廣的支付環(huán)節(jié)的風險防范問題，無證經(jīng)營支付業(yè)務仍是當前支付領(lǐng)域首當其沖需要解決的緊要任務。支付市場亂象反彈，非法買賣銀行卡信息犯罪、電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪猖獗，給金融消費者造成了巨大的財產(chǎn)損失，支付清算市場秩序需要進一步完善。

同時，支付清算市場的系統(tǒng)性風險特征鮮明。第一，支付清算市場是金融體系最重要的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施，其系統(tǒng)構(gòu)架與清算機制影響到整個金融市場的運行，其系統(tǒng)重要性特征明顯。第二，支付清算市場涉及金融機構(gòu)、清算結(jié)算機構(gòu)、具體到每個支付指令發(fā)出的單位和個人以及可能存在的資金劃撥機構(gòu)等，其中不乏系統(tǒng)重要性機構(gòu)和數(shù)量眾多的參與者，不管從市場規(guī)模大小，還是涉及主體多少上來講，也都具有系統(tǒng)性風險特征。第三，以上支付清算體系的基礎(chǔ)性和規(guī)模性特征，進一步加大了其風險傳染、風險擴散的能力，容易引發(fā)風險疊加。

支付清算市場納入宏觀審慎管理的建議

第一，作為金融市場基礎(chǔ)設(shè)施，支付系統(tǒng)一直被作為系統(tǒng)重要性領(lǐng)域進行管理，這并不是一個新鮮事物。早在2001年， 國際清算銀行支付與結(jié)算委員會（CPSS）便提出了《系統(tǒng)重要性支付系統(tǒng)核心原則》。支付系統(tǒng)之所以被高度關(guān)注，并被認為具有系統(tǒng)重要性屬性，主要源于其屬于金融市場的基礎(chǔ)設(shè)施。在IMF、世界銀行及其他國際組織就金融市場基礎(chǔ)設(shè)施評估的過程中，中國的支付清算網(wǎng)絡(luò)體系經(jīng)受住了嚴峻的考驗，較好地通過了各種評估與測試，已經(jīng)具有較高的安全等級和危機處置能力。但是隨著當前第三方支付市場的快速發(fā)展，以及與大量新技術(shù)、新模式和新流程等融合，支付清算市場的系統(tǒng)性風險問題又出現(xiàn)了一些新表現(xiàn)。在央行發(fā)布的《中國區(qū)域金融運行報告（2017）》專題2——《促進互聯(lián)網(wǎng)金融在創(chuàng)新中規(guī)范發(fā)展》一文中，就進一步規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展提出“探索將規(guī)模較大、具有系統(tǒng)重要性特征的互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務納入宏觀審慎管理框架，對其進行宏觀審慎評估，防范系統(tǒng)性風險”。在互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)中，最具系統(tǒng)重要性特征的業(yè)務應該就是第三方支付市場，其已經(jīng)進入貨幣政策當局和金融監(jiān)管當局的“宏觀審慎視角”，即將納入系統(tǒng)性風險監(jiān)管范疇。

第二，加強支付系統(tǒng)的宏觀審慎管理，更應該側(cè)重于支付清算網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和支付生態(tài)體系，而不單純是認定系統(tǒng)重要性機構(gòu)。支付系統(tǒng)不同于一般金融行業(yè)，其多點對應和及時匹配的特點， 決定其中介環(huán)節(jié)增加了一個清算平臺，而這個平臺才應該是央行宏觀審慎管理的有效抓手，而不是每個單一的支付機構(gòu)。傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管之所以失效，其主要的原因就是存在一定的“合成謬誤”，即每個單一機構(gòu)的嚴格合規(guī)并不能完全避免整個體系的系統(tǒng)性風險。為此，歐洲央行發(fā)布的《關(guān)于系統(tǒng)重要性支付系統(tǒng)監(jiān)管要求的規(guī)定》更加關(guān)注支付系統(tǒng)是否是底層的結(jié)算基礎(chǔ)設(shè)施。因此，根據(jù)歐洲央行的標準，被確定為系統(tǒng)重要性基礎(chǔ)設(shè)施的沒有普通的支付企業(yè)，而是轉(zhuǎn)賬、清算和支付系統(tǒng)網(wǎng)。同樣，美國對系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施的理解也更多是清算機構(gòu)，而非某個微觀的支付機構(gòu)。因此，要加強支付體系的宏觀審慎管理， 必須從整個支付網(wǎng)絡(luò)入手。

第三，第三方支付不具備單獨作為系統(tǒng)重要性機構(gòu)的基礎(chǔ)， 應與傳統(tǒng)金融機構(gòu)的線上線下電子支付合并計算，共同納入宏觀審慎視角。從歐美監(jiān)管實踐來看，對系統(tǒng)重要性基礎(chǔ)設(shè)施認定的最主要依據(jù)是交易金額大小和市場規(guī)模占比，而且認定標準中并未區(qū)分是銀行支付市場還是非銀行支付市場，亦或是在線或非在線支付市場，而是從在整個支付清算市場來判斷。就交易金額大小而言，在第三方支付限額管理框架下，第三方支付更加突出了小額、普惠的理念，單筆交易金額相對很小，且應用場景清晰。就市場規(guī)模而言，2016年我國商業(yè)銀行共處理網(wǎng)上支付業(yè)務金額2084.95萬億元，第三方支付機構(gòu)共處理網(wǎng)上支付業(yè)務金額54.25 萬億元，整體占比不足3%。可見，不管是從單筆交易金額、總的市場規(guī)模還是交易復雜性而言，第三方支付并不具備單獨作為系統(tǒng)重要性機構(gòu)的基礎(chǔ)。就復雜性而言，以大數(shù)據(jù)和云計算等新技術(shù)為支撐的第三方支付的數(shù)據(jù)更具實時追溯性和場景還原性， 其業(yè)務復雜性容易識別與分類。同時，隨著支付技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展和迭代，不管是線上支付還是線下支付，不管是銀行支付還是第三方支付，事實上已經(jīng)很難區(qū)分其業(yè)務邊界，為更好地發(fā)揮宏觀審慎管理的作用，不應人為割裂兩個市場，而應該作為一個統(tǒng)一的整體。

第四，第三方支付正式接入“網(wǎng)聯(lián)”系統(tǒng)，屬于宏觀審慎管理的重要舉措，也是納入MPA的一種現(xiàn)實方式。從第三方支付的業(yè)務模式看，在與商業(yè)銀行的接口管理和備付金管理方面， 當前第三方支付機構(gòu)需要嚴格按照監(jiān)管機構(gòu)和商業(yè)銀行的要求開展業(yè)務。以客戶備付金為例，按照《支付機構(gòu)客戶備付金存管辦法》，支付機構(gòu)接收的客戶備付金必須全額繳存至支付機構(gòu)在備付金銀行開立的備付金專用存款賬戶，且備付金銀行依照本辦法對客戶備付金的存放、使用、劃轉(zhuǎn)實行監(jiān)督，此舉從源頭上杜絕了支付機構(gòu)濫用客戶資金的可能。除此之外，按照央行的要求， 自2018年6月30日起支付機構(gòu)受理的涉及銀行賬戶的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務都將全部通過網(wǎng)聯(lián)平臺處理，“網(wǎng)聯(lián)”的上線將進一步降低第三方支付行業(yè)的復雜程度，改變目前支付機構(gòu)與銀行多頭連接開展業(yè)務的問題，從根本上打破“信息孤島”，有效防范信息不對稱產(chǎn)生的風險?？梢?，當前的第三方支付市場并沒有游離于監(jiān)管之外，也已經(jīng)具備了為實施宏觀審慎管理提供了準確、及時和有效的統(tǒng)計信息的機制。

第五，加強第三方支付業(yè)務監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線，核心要務是不忘發(fā)展普惠金融的初心，重點舉措是強調(diào)金融消費者權(quán)益保護。中國的第三方支付市場是在強烈的市場需求及市場競爭的夾縫中發(fā)展起來的，由于廣闊的應用場景和市場規(guī)模，一些產(chǎn)品和服務無論從技術(shù)上、風險控制上還是經(jīng)營模式上都處于世界領(lǐng)先的位置。這些是中國金融改革和金融創(chuàng)新的產(chǎn)物，是中國“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略在金融領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是獨具中國特色的踐行普惠金融的代表。因此，針對第三方支付的監(jiān)管應該采取更加包容的態(tài)度，構(gòu)建監(jiān)管的長效機制。包括建立專門的金融技術(shù)行業(yè)或國家標準，建立健全市場機構(gòu)的準入、退出機制，搭建統(tǒng)一、公開的信息披露平臺及風險預警體系，這些都是有效開展宏觀審慎管理的必要途徑和重要手段。隨著宏觀審慎管理理念的不斷深入，金融監(jiān)管的目標逐步從金融穩(wěn)定擴展到金融消費者保護。由于科技技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的注入，支付領(lǐng)域產(chǎn)品的觸達性更強、信息的不對稱性更明顯，風險的隱蔽性更突出，在鼓勵業(yè)務創(chuàng)新和防范風險的平衡過程中，只要以保護金融消費者權(quán)益作為首要目標，就能夠有效守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。其中，最重要的監(jiān)管措施包括金融消費者的隱私保護、適當性管理、反洗錢義務、欺詐風險提示、投訴應急機制及金融基礎(chǔ)知識和風險知識教育等。

第六，在支付結(jié)算體系方面，網(wǎng)聯(lián)平臺的建設(shè)將從根本上改變現(xiàn)有的銀行與支付機構(gòu)的合作模式，對傳統(tǒng)銀聯(lián)清算體系既有沖擊也有機遇。一方面，網(wǎng)聯(lián)的出現(xiàn)將與目前的銀聯(lián)清算業(yè)務形成互補，也存在相互競爭的關(guān)系。另一方面，網(wǎng)聯(lián)的出現(xiàn)也將更加規(guī)范當前的第三方支付市場，第三方支付機構(gòu)對銀行的議價能力會大幅度下降。從未來支付監(jiān)管角度看，要進一步加強中央銀行對重要支付系統(tǒng)、中央證券保管、證券結(jié)算系統(tǒng)等建設(shè)的指導和監(jiān)管作用，發(fā)揮其宏觀審慎管理功能，促進監(jiān)管協(xié)調(diào)。

（作者單位：中國社會科學院金融研究所、國家金融與發(fā)展實驗室）