武晉

【摘要】 隨著南南合作在國(guó)際發(fā)展合作中地位的不斷提升，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)估也逐漸被提上日程。不同于南北合作的評(píng)估，對(duì)南南合作的評(píng)估應(yīng)將重點(diǎn)放在學(xué)習(xí)性評(píng)估上，在此基礎(chǔ)上提出了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、學(xué)習(xí)和分享四個(gè)維度的評(píng)估框架，這四個(gè)維度中的具體指標(biāo)與南南合作的原則、內(nèi)容高度相符。對(duì)南南合作的評(píng)估應(yīng)當(dāng)是雙向的評(píng)估，因此可由提供國(guó)和伙伴國(guó)共同組成評(píng)估小組，以定量和參與式的評(píng)估為主逐步建立數(shù)據(jù)庫(kù)。最后，由于南南合作內(nèi)容的廣泛性與復(fù)雜性，想要實(shí)現(xiàn)評(píng)估的科學(xué)性與規(guī)范性就仍需在南南合作再定義、構(gòu)建系統(tǒng)的合作框架、數(shù)據(jù)和資料收集系統(tǒng)等方面進(jìn)一步完善。

【關(guān)鍵詞】南南合作 評(píng)估框架 學(xué)習(xí)性評(píng)估 雙向評(píng)估

【中圖分類號(hào)】 D815 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.09.007

南南合作、南北合作、三邊合作是國(guó)際發(fā)展合作中的三種主要方式。南北合作是指發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展合作。這種合作方式從上世紀(jì)50年代以來(lái)一直主導(dǎo)著國(guó)際發(fā)展合作的議程。南南合作一般包含廣義的南南合作和狹義的南南合作，前者主要是指南方國(guó)家內(nèi)容廣泛的合作，后者主要是指南方國(guó)家之間的發(fā)展合作。

近年來(lái)，南南合作在國(guó)際發(fā)展合作中占據(jù)著越來(lái)越重要的地位，到本世紀(jì)初，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的迅速提升，新興國(guó)家尤其是中國(guó)和印度，通過(guò)南南合作提供的發(fā)展資源急劇增加。以中國(guó)為例，2008年，中國(guó)對(duì)外援助的支出為125.59億元，到2012年，中國(guó)的對(duì)外援助的支出已經(jīng)達(dá)到192.17億元，5年增幅達(dá)到了52.01%；2014年中國(guó)對(duì)外投資凈額為1231.1986億美元，第二年同比增長(zhǎng)18.3%，對(duì)外投資1456.6715億美元。[1]南南合作在國(guó)際發(fā)展合作中地位上升的主要原因，一方面在于南方國(guó)家之間的發(fā)展合作所提供的發(fā)展資源總量的提升：在過(guò)去10多年中，南方國(guó)家之間的進(jìn)口額占全球進(jìn)口額從2000年的28%增加到2014年的43%；同期，出口額從22%增加到38%，南南合作已經(jīng)成為全球?qū)ν庵苯油顿Y的重要組成部分[2]；另一方面則主要是南南合作正在更多地采用南方國(guó)家，特別是新興發(fā)展國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。值得注意的是，雖然南南合作從上個(gè)世紀(jì)萬(wàn)隆會(huì)議前后就已展開(kāi)，但由于很長(zhǎng)一段時(shí)間南南合作比較關(guān)注道義和政治層面的交流以及比較有限的物化的技術(shù)合作，其規(guī)模和范圍無(wú)法和南北合作相比，加上南方國(guó)家缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)與人力資源，因此，南南合作的制度化和系統(tǒng)化的發(fā)展都很落后，有關(guān)南南合作效果的評(píng)估一直沒(méi)有得到系統(tǒng)的發(fā)展。

隨著南南合作總量的不斷增長(zhǎng)，越來(lái)越多的南方國(guó)家意識(shí)到自身的發(fā)展合作需要更具說(shuō)服力的數(shù)據(jù)來(lái)彌補(bǔ)南南合作的話語(yǔ)缺失，同時(shí)國(guó)際社會(huì)以及南南合作的提供國(guó)和伙伴國(guó)也急需通過(guò)了解南南合作的運(yùn)行機(jī)制、南南合作的績(jī)效等諸如此類的問(wèn)題來(lái)進(jìn)一步完善自身工作。同時(shí)，南南合作正在逐漸進(jìn)入全球公眾視野，如中國(guó)公眾對(duì)于對(duì)外援助的關(guān)切度在不斷上升[3]，這些需求在客觀上推動(dòng)了南南合作評(píng)估的進(jìn)行。本文將首先就南南合作的演化和性質(zhì)進(jìn)行簡(jiǎn)要的討論，其次就南南合作的評(píng)估框架提出建議，最后就南南合作評(píng)估存在問(wèn)題及前景展開(kāi)簡(jiǎn)要討論。

從南北合作到南南合作

南北發(fā)展合作起源于上個(gè)世紀(jì)50年代發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供的對(duì)外援助。盡管主要的發(fā)達(dá)國(guó)家在殖民時(shí)期都已經(jīng)在殖民地展開(kāi)了比較大規(guī)模的建設(shè)工作，且為了完善對(duì)殖民地的管理，英法均在其殖民地雇傭了大量的專業(yè)人員從事規(guī)劃和評(píng)估，但需要注意的是，這類工作是殖民政府本身的工作，并不是公共資源由一個(gè)主權(quán)國(guó)家向另一個(gè)主權(quán)國(guó)家的轉(zhuǎn)移。因此，這些工作并沒(méi)有產(chǎn)生對(duì)評(píng)估工作更大的需求。

去殖民化之后，殖民者面對(duì)的原殖民地都已成為新興的獨(dú)立民族國(guó)家，向這些國(guó)家提供發(fā)展援助就涉及到了主權(quán)國(guó)家間的財(cái)政轉(zhuǎn)移問(wèn)題。對(duì)于經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)的成員國(guó)而言，他們的政治體制是競(jìng)爭(zhēng)性的選舉型政治，預(yù)算體制屬于公共財(cái)政體制，對(duì)外援助的預(yù)算需要經(jīng)過(guò)議會(huì)的討論。[4]由于議會(huì)的多黨派特點(diǎn)，對(duì)外援助往往是高度政治化的議題，同時(shí)議會(huì)的黨派也很容易就對(duì)外援助的使用情況通過(guò)公眾向政府責(zé)難，這就在客觀上產(chǎn)生了對(duì)對(duì)外援助進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的需求。西方對(duì)外援助工作在一開(kāi)始也并沒(méi)有系統(tǒng)的科學(xué)評(píng)估，但是隨著對(duì)外援助提供國(guó)家的增加，以及對(duì)外援助金額的不斷上升，援助在客觀上就造成了所謂的“援助紊亂”。為了更好地協(xié)調(diào)對(duì)外援助工作，減少不必要的競(jìng)爭(zhēng)和混亂，西方國(guó)家紛紛通過(guò)立法和建立相應(yīng)的專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)確保對(duì)外援助工作的專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化。美國(guó)于1961年成立了美國(guó)國(guó)際發(fā)展署，英國(guó)于1997年成立了英國(guó)國(guó)際發(fā)展部，日本于2003年成立了日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)，同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)合組織的框架下于1961年成立了發(fā)展援助委員會(huì)，該委員會(huì)為成員國(guó)制定援助的理念、規(guī)范和一系列的援助實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)（李小云，2017）。這一系列制度性的安排為其后形成的南北發(fā)展合作的評(píng)估體系奠定了基礎(chǔ)。

南北發(fā)展合作的評(píng)估主要服務(wù)于兩個(gè)目標(biāo)：第一是服務(wù)于以公共政治為基礎(chǔ)的問(wèn)責(zé)目標(biāo)。由于對(duì)外援助使用的是公共財(cái)政，公共財(cái)政的來(lái)源是納稅人的稅金，代表不同公眾利益的不同黨派都把對(duì)外援助資金的使用作為對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的重要指標(biāo)，所以經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)成員國(guó)在集體層面和各成員國(guó)個(gè)體層面間所展開(kāi)的一系列評(píng)估，如同行評(píng)估、獨(dú)立評(píng)估、項(xiàng)目評(píng)估、方案評(píng)估等，均服務(wù)于公共問(wèn)責(zé)的目的。公共問(wèn)責(zé)的性質(zhì)使得對(duì)外援助的評(píng)估必須是透明的、獨(dú)立的、科學(xué)的和基于事實(shí)的，因此就發(fā)育出了比較系統(tǒng)的評(píng)估方法。第二是出于在微觀上改進(jìn)項(xiàng)目效果的學(xué)習(xí)目標(biāo)。南北發(fā)展合作實(shí)質(zhì)上是一個(gè)發(fā)展干預(yù)的過(guò)程，援助提供方根據(jù)援助國(guó)的實(shí)際問(wèn)題形成一套解決問(wèn)題的方案，援助的過(guò)程就是在受援國(guó)實(shí)施這個(gè)方案的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程中涉及到財(cái)力、物力和人力的投入問(wèn)題，及時(shí)了解這些投入是否有效，如果沒(méi)有效果那癥結(jié)何在，這對(duì)于制定相應(yīng)的改善措施，同時(shí)也會(huì)對(duì)其他類似的干預(yù)提供有價(jià)值的參考。這就是所謂的發(fā)展合作的學(xué)習(xí)性需要。問(wèn)責(zé)性需要和學(xué)習(xí)性需要，是發(fā)展合作評(píng)估的性質(zhì)相同的兩個(gè)方面，前者更服務(wù)于政治目標(biāo)，后者更服務(wù)于技術(shù)性目標(biāo)。

二戰(zhàn)后，去殖民化運(yùn)動(dòng)使許多殖民地國(guó)家紛紛走向民族獨(dú)立的道路，新的民族國(guó)家開(kāi)始形成，南方國(guó)家的概念由此出現(xiàn)。由于南方國(guó)家與北方國(guó)家存在著巨大的發(fā)展差距，南方國(guó)家迫切需要與之發(fā)展水平相近的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)。同時(shí)，南北之間存在結(jié)構(gòu)性的政治矛盾，這都客觀上促進(jìn)了南方國(guó)家尋求通過(guò)相互間的交流來(lái)獲得平行的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，南南合作由此開(kāi)始逐步出現(xiàn)。

現(xiàn)代意義上的南南合作最早可以追溯到1946年。1946年印度獨(dú)立前的過(guò)渡政府專門(mén)為中國(guó)和印度尼西亞學(xué)生設(shè)立了獎(jiǎng)學(xué)金[5]。而普遍認(rèn)為正式的南南合作起源于萬(wàn)隆會(huì)議。萬(wàn)隆會(huì)議提出的以中立主義和不干涉內(nèi)政為核心的10項(xiàng)原則中，除了第9項(xiàng)提到促進(jìn)相互的利益與合作以外，主要關(guān)注的還是以主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整為內(nèi)容的政治性的合作，這當(dāng)然也出于新獨(dú)立的民族國(guó)家的政治安全訴求。由于南方國(guó)家剛剛?cè)〉锚?dú)立，還缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，因此，南南合作在開(kāi)始階段的影響力并不明顯。初期的南南合作主要是亞非國(guó)家共同推動(dòng)的，萬(wàn)隆會(huì)議之后，亞非國(guó)家大多陷入了政局的動(dòng)蕩之中，而相比之下，拉美國(guó)家由于獨(dú)立的時(shí)間長(zhǎng)，積累了比較豐富的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)拉美國(guó)家與北方國(guó)家長(zhǎng)期存在著依附性的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，拉美國(guó)家之間對(duì)于打破這種依附性的剝削關(guān)系有著很強(qiáng)的政治共識(shí)，這在很大程度上促進(jìn)了拉美國(guó)家之間在經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易領(lǐng)域內(nèi)展開(kāi)合作。20世紀(jì)60年代中美洲五國(guó)形成的中美共同市場(chǎng)以及其后成立的聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議，都是在拉美國(guó)家積極推動(dòng)下在區(qū)域?qū)用婧腿驅(qū)用鎸⒛夏虾献髦贫然闹匾獦?biāo)志。這一階段的南南合作在拉美國(guó)家的推動(dòng)下，從以萬(wàn)隆會(huì)議的政治合作訴求為主，逐漸拓展為以經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、貿(mào)易合作為主，同時(shí)積極推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)新秩序的建立。從某種意義上說(shuō)，南方國(guó)家的成長(zhǎng)并逐步成為推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)秩序的重要力量，得益于60到70年代拉丁美洲國(guó)家的不懈努力。進(jìn)入90年代以后，全球發(fā)展的目標(biāo)開(kāi)始轉(zhuǎn)向消滅貧困和饑餓，這就使得北方發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展資源開(kāi)始從傳統(tǒng)意義經(jīng)濟(jì)發(fā)展，轉(zhuǎn)向以社會(huì)發(fā)展為主的消除貧困。同時(shí)，時(shí)隔50年后，亞非國(guó)家在萬(wàn)隆再次聚首，發(fā)布了《亞非新型戰(zhàn)略伙伴宣言》，宣言明確提出了亞非大陸之間在貿(mào)易、工業(yè)化、投資、金融、旅游、信息等領(lǐng)域的全方位合作。2004年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)正式將發(fā)展中國(guó)家技術(shù)合作部門(mén)更名為南南合作辦公室。聯(lián)合國(guó)對(duì)南南合作做出了明確的定義：“南南合作是南方國(guó)家中國(guó)家之間政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境和技術(shù)領(lǐng)域廣泛合作的框架，它涉及兩個(gè)或多個(gè)發(fā)展中國(guó)家，也可以以雙邊的、區(qū)域的、次區(qū)域的或跨區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)?！盵6]

21世紀(jì)后，南南合作邁入了一個(gè)新的階段，新階段的主要標(biāo)志是南南合作具備了屬于自己的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、發(fā)展資源和發(fā)展制度。南方國(guó)家之間開(kāi)始展開(kāi)系統(tǒng)的南南合作，其主要標(biāo)志是由中國(guó)、印度、巴西、俄羅斯和南非共同發(fā)起成立的金磚銀行，以及由中國(guó)等發(fā)起的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。中國(guó)發(fā)起的“一帶一路”倡議，也標(biāo)志著南南合作的范圍已經(jīng)正在超越南南國(guó)家之間，開(kāi)始吸納傳統(tǒng)的北方國(guó)家。在過(guò)去20多年中，南方國(guó)家的興起，特別是新興國(guó)家的快速成長(zhǎng)，徹底地改變了傳統(tǒng)的南北格局和傳統(tǒng)的南南合作，南南合作無(wú)論從內(nèi)容上還是意義上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了一般性的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的交流分享。

南南合作的主要特點(diǎn)是：從政治上強(qiáng)調(diào)不干涉內(nèi)政，不論南南合作的提供國(guó)是什么樣的政治社會(huì)制度，在這一點(diǎn)上均堅(jiān)持一致的原則。南北合作中的發(fā)展援助提供國(guó)雖然也倡導(dǎo)不干涉內(nèi)政，但是由于其特定的國(guó)內(nèi)政治生態(tài)的制約，以及長(zhǎng)期以來(lái)形成的以發(fā)展干預(yù)為手段的路徑依賴，使得南北發(fā)展合作在實(shí)際落實(shí)方面很難做到不干涉內(nèi)政。當(dāng)然，南南合作也在發(fā)生變化，不干涉內(nèi)政的原則或多或少也在受到挑戰(zhàn)，但不論如何，南南合作中的資源提供國(guó)仍然以不干涉內(nèi)政為基本原則。因此，在南南合作的評(píng)估中，應(yīng)該把不干涉內(nèi)政作為一個(gè)重要的方面加以評(píng)估。

南南合作的第二個(gè)特點(diǎn)是以伙伴國(guó)的需求為基礎(chǔ)。中國(guó)、印度、巴西、南非等大南南合作資源提供國(guó)以及很多小國(guó)，如泰國(guó)、馬來(lái)西亞等國(guó)家也均堅(jiān)持伙伴國(guó)的需求導(dǎo)向的原則。需求導(dǎo)向的原則，一方面充分體現(xiàn)了南南合作中不干涉內(nèi)政的政治取向，也體現(xiàn)了南南合作伙伴間的平等關(guān)系。南北合作中的評(píng)估強(qiáng)調(diào)共同問(wèn)責(zé)的原則，但這種共同問(wèn)責(zé)的原則是在權(quán)力不平等的情況下發(fā)生的，因此其真實(shí)性無(wú)法得到保證，而南南合作則是伙伴國(guó)提出需求而展開(kāi)的合作，因此，問(wèn)責(zé)的主體應(yīng)該是南南合作中的伙伴國(guó)，這意味著，在評(píng)估的框架中應(yīng)依靠伙伴國(guó)作為主體展開(kāi)評(píng)估。

南南合作的第三個(gè)特點(diǎn)是互惠互利。互惠互利的原則是南南合作區(qū)別于南北合作的重要特點(diǎn)。南北合作長(zhǎng)期以來(lái)都是以利他性為基礎(chǔ)的，大量的無(wú)償資源從富國(guó)轉(zhuǎn)移到窮國(guó)，這種看似慷慨的利他性援助在實(shí)施的過(guò)程中往往產(chǎn)生不對(duì)等的權(quán)力關(guān)系，甚至導(dǎo)致某種程度的援助性依賴。南南合作的資源提供國(guó)和伙伴國(guó)的發(fā)展差異，即使存在也不是很大，因此，南南合作的資源提供國(guó)很難像西方發(fā)達(dá)國(guó)家那樣為合作伙伴國(guó)提供大量無(wú)償?shù)馁Y源轉(zhuǎn)移，只能按照力所能及的資源提供能力通過(guò)互惠互利的形式展開(kāi)合作?；セ莼ダ哪夏虾献麟m然不能給伙伴國(guó)提供巨額的財(cái)政資源，但是通過(guò)以貸款為主的財(cái)政合作，增強(qiáng)了伙伴國(guó)的責(zé)任感，極大地減少了對(duì)無(wú)償援助的依賴。[7]中國(guó)和印度在過(guò)去十多年中通過(guò)優(yōu)惠貸款和商業(yè)貸款在其他發(fā)展中國(guó)家展開(kāi)的投資和援助性的合作，已經(jīng)成為推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家發(fā)展的巨大動(dòng)力。中印在非洲和亞洲地區(qū)的以商業(yè)性為主的投資，就是南南合作成功的案例。

南南合作的第四個(gè)特點(diǎn)是發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的分享與技術(shù)合作。如印度在南亞和非洲展開(kāi)了大量的能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目，從發(fā)展梯度上看，印度的發(fā)展知識(shí)和技術(shù)更加接近于南亞和非洲國(guó)家的實(shí)際。中國(guó)能力建設(shè)技術(shù)合作同樣是中國(guó)南南合作戰(zhàn)略的重要組成部分，中國(guó)在非洲展開(kāi)的農(nóng)業(yè)技術(shù)合作、職業(yè)技術(shù)合作以及勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移都產(chǎn)生了極為顯著的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。其中，中國(guó)在柬埔寨和埃塞俄比亞所展開(kāi)的從投資到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及援助等各種類型的南南合作項(xiàng)目，極大地促進(jìn)了伙伴國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

盡管南南合作越來(lái)越趨向南北合作的內(nèi)容，南南發(fā)展合作的范圍不斷擴(kuò)大，從傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)交流擴(kuò)展到了社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施以及安全合作等領(lǐng)域，但是，無(wú)論中國(guó)還是印度等其他南南發(fā)展合作資源的提供國(guó)，目前仍然以基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)設(shè)施的硬件建設(shè)為主，這也是南南合作評(píng)估需要考慮的要素之一。

與南北合作不同的是，南南合作是以伙伴國(guó)需求為導(dǎo)向的國(guó)際合作方式，而且在很大程度上都屬于互惠互利型合作，與相對(duì)單一的跨國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移的南北合作不同，因此，對(duì)南南合作的評(píng)估在原則上需要與南北合作的評(píng)估相區(qū)別。盡管南南合作也有公共資源跨國(guó)轉(zhuǎn)移的內(nèi)容，具有問(wèn)責(zé)性的評(píng)估需求，但是基于南南合作的性質(zhì)，對(duì)南南合作的評(píng)估應(yīng)將重點(diǎn)放在學(xué)習(xí)性評(píng)估方面。

南南合作評(píng)估的框架

南北發(fā)展合作是發(fā)展援助在提供國(guó)和受援國(guó)之間的轉(zhuǎn)移，其核心資源是公共財(cái)政，而南南合作則更多是廣義的南方國(guó)家之間的合作，包括貿(mào)易、投資、經(jīng)驗(yàn)交流與分享以及類似于南北發(fā)展合作的援助性合作。因此，針對(duì)南南發(fā)展合作的評(píng)估需要超越以援助為基礎(chǔ)的評(píng)估框架。

在南北發(fā)展援助的評(píng)估體系中，其評(píng)估框架的核心是援助的有效性。較為普及的話語(yǔ)是經(jīng)合組織國(guó)家發(fā)展援助委員會(huì)（OECD/DAC）制定的提升援助有效性的五個(gè)原則：一是一致性（alignment），主要是指援助國(guó)和受援國(guó)政策的一致性；二是自主性（ownership），主要是指受援國(guó)是否具有對(duì)援助的擁有感；三是和諧性（harmonization），主要指援助提供國(guó)之間不同類型的援助之間的協(xié)調(diào)；四是成果為導(dǎo)向（management for result）；五是相互問(wèn)責(zé)（mutual accountability），相互問(wèn)責(zé)是單項(xiàng)問(wèn)責(zé)的延伸，不僅需要評(píng)估援助提供國(guó)的問(wèn)責(zé)性需要，而且也需要確保受援國(guó)的問(wèn)責(zé)需求，這里包括是否透明，援助的數(shù)據(jù)是否可以預(yù)測(cè)等。[8]應(yīng)該說(shuō)，該評(píng)估框架已從起初單向視角的評(píng)估，進(jìn)入了雙向視角的評(píng)估，反映了發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外援助體系的進(jìn)步，但是，由于發(fā)達(dá)國(guó)家的援助使用的是公共財(cái)政資源，這就在客觀上不可避免地需要發(fā)達(dá)國(guó)家的援助機(jī)構(gòu)在提交預(yù)算之前就能對(duì)援助使用的方向作出說(shuō)明。雖然為了獲得公眾和議會(huì)的支持，援助機(jī)構(gòu)往往會(huì)與受援國(guó)一同商議，但是援助提供國(guó)公眾和政黨的政治文化偏好仍然會(huì)對(duì)援助的內(nèi)容產(chǎn)生影響，很多情況下援助轉(zhuǎn)移到受援國(guó)之前就已經(jīng)確定了援助的使用方向和內(nèi)容。

如前所述，南南合作的評(píng)估雖然也需要服務(wù)于一定的公眾問(wèn)責(zé)性需求，但是，由于南南合作內(nèi)容的多樣性和互惠性，南南合作評(píng)估的問(wèn)責(zé)性需求應(yīng)該是評(píng)估的次要方面，而主要的方面應(yīng)該是學(xué)習(xí)性的評(píng)估，如此一方面能夠更好地總結(jié)發(fā)展中國(guó)家自身的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，促進(jìn)南方國(guó)家發(fā)展知識(shí)生產(chǎn)，增加發(fā)展中國(guó)家相互學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)；另一方面能夠?yàn)槟夏虾献魈峁﹪?guó)的公眾及伙伴國(guó)提供發(fā)展合作的數(shù)據(jù)和信息，在實(shí)現(xiàn)援助透明化的同時(shí)，也能夠?yàn)榛锇閲?guó)制定進(jìn)一步計(jì)劃提供支持。

南南合作的評(píng)估原則應(yīng)基于自20世紀(jì)60年代初提出的對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的八項(xiàng)基本原則和其后提出的五項(xiàng)基本政策。其中，八項(xiàng)基本原則為：第一，平等互利；第二，尊重受援國(guó)主權(quán)，絕不附帶任何條件，絕不要求任何特權(quán)；第三，提供經(jīng)濟(jì)援助、盡量減少受援國(guó)負(fù)擔(dān)；第四，幫助受援國(guó)逐步走上自力更生、經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立發(fā)展的道路；第五，投資少，收效快，使受援國(guó)政府能夠增加收入，積累資金；第六，提供自己所能生產(chǎn)的質(zhì)量最好的設(shè)備和物資，并且根據(jù)國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格議價(jià)；第七，提供任何一種技術(shù)援助的時(shí)候，保證做到使受援國(guó)的人員充分掌握這種技術(shù)；第八，派到受援國(guó)的專家同受援國(guó)自己的專家享受同樣的物質(zhì)待遇，不容許有任何特殊要求和享受。[9]五項(xiàng)基本政策為：第一，堅(jiān)持幫助受援國(guó)提高自主發(fā)展能力；第二，堅(jiān)持不附帶任何政治條件；第三，堅(jiān)持平等互利，共同發(fā)展；第四，堅(jiān)持量力而行、盡力而為；第五，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新。[10]

上表是筆者所在的團(tuán)隊(duì)提出的基于南南合作的內(nèi)容和南南合作的原則的南南合作評(píng)估的框架（李小云等，2017）。從改善南南合作的質(zhì)量、促進(jìn)南南合作更加有效的角度出發(fā)，筆者所在的團(tuán)隊(duì)從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、學(xué)習(xí)和分享四個(gè)維度展開(kāi)南南合作的學(xué)習(xí)性評(píng)估工作。四個(gè)維度下的具體指標(biāo)主要來(lái)源于南南合作的原則、內(nèi)容，如尊重主權(quán)，不附加條件、不干預(yù)內(nèi)政等的政治指標(biāo)，將互惠互利、效率效果作為經(jīng)濟(jì)維度的指標(biāo)?；诓煌闹笜?biāo)選擇相應(yīng)的可以測(cè)量的變量，這些變量可以是定量的，也可以是定性的，可以通過(guò)在南南合作提供國(guó)和伙伴國(guó)雙方的主管合作的部門(mén)建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，并收集這些變量的數(shù)據(jù)。

由于南南合作的評(píng)估主要是服務(wù)于學(xué)習(xí)的目的，而且南南合作的提供國(guó)基本上是按照伙伴國(guó)的具體需要展開(kāi)合作的，這與南北合作中發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)援助對(duì)象均有詳細(xì)的援助戰(zhàn)略，每個(gè)援助戰(zhàn)略下的援助項(xiàng)目事先都有嚴(yán)格的計(jì)劃，這些計(jì)劃包含的詳細(xì)的指標(biāo)不同，而且，南北合作中的發(fā)展援助的評(píng)估，可以在具有基線數(shù)據(jù)的條件下，甚至是對(duì)照數(shù)據(jù)的條件下展開(kāi)針對(duì)產(chǎn)出、結(jié)果和影響的系統(tǒng)性評(píng)估，南南合作的評(píng)估在初期可以定量的和參與式的評(píng)估為主，逐步在建立了系統(tǒng)的數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上展開(kāi)相同的評(píng)估。由于南南合作需求導(dǎo)向的性質(zhì)，對(duì)于南南合作的評(píng)估比較容易展開(kāi)雙向的共同評(píng)估，在方法上可以采用由提供國(guó)和伙伴國(guó)共同組成評(píng)估小組展開(kāi)工作，可以首先以項(xiàng)目為單位，從項(xiàng)目層次圍繞主要合作部門(mén)（包括基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、發(fā)展學(xué)習(xí)和技術(shù)培訓(xùn)等）選擇典型項(xiàng)目進(jìn)行案例分析，隨后再向部門(mén)、國(guó)家、全球等層次擴(kuò)展。

南南合作評(píng)估的挑戰(zhàn)和前景

如前所述，由于南南合作所包含的內(nèi)容廣泛，而且各國(guó)之間在展開(kāi)南南合作時(shí)的形式也是多種多樣，這在客觀上造成了南南合作很難做到嚴(yán)格的系統(tǒng)性和科學(xué)的規(guī)范性。尤其是南南合作一直都處在基于合作伙伴國(guó)需求的基礎(chǔ)上，當(dāng)把伙伴國(guó)的需求作為優(yōu)先考慮的時(shí)候，南南合作的資源提供國(guó)往往會(huì)把關(guān)注所提供的項(xiàng)目是否運(yùn)轉(zhuǎn)得順利、是否可持續(xù)的任務(wù)交給伙伴國(guó)來(lái)完成，而提供國(guó)則一般來(lái)說(shuō)很少關(guān)注這些項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)情況。

隨著南南合作規(guī)模逐步擴(kuò)大和合作不斷深化，無(wú)論出于問(wèn)責(zé)的需要，還是改善南南合作效果的需要，對(duì)南南合作進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估已經(jīng)勢(shì)在必行。事實(shí)上，以中國(guó)為例，關(guān)于中國(guó)與非洲國(guó)家所展開(kāi)的南南發(fā)展合作的效果問(wèn)題在上世紀(jì)80年代就已被反復(fù)提出。為此，中國(guó)政府開(kāi)始考慮出臺(tái)旨在改善合作效果的一系列政策，同時(shí)，也采取了一系列改善措施，例如引入承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)管理模式等。在其后幾十年的實(shí)踐中，中國(guó)政府先后強(qiáng)化了南南合作項(xiàng)目的規(guī)劃，并逐步引入了比較嚴(yán)格的項(xiàng)目驗(yàn)收機(jī)制。[11]近年來(lái)，南南合作國(guó)家中的專家和學(xué)者紛紛展開(kāi)有關(guān)針對(duì)南南合作的評(píng)估，其中筆者所在的團(tuán)隊(duì)已經(jīng)提出了比較系統(tǒng)的南南合作評(píng)估框架，并按此框架在坦桑尼亞展開(kāi)了首次評(píng)估研究。南非學(xué)者提出了相應(yīng)的評(píng)估框架和方法，并選擇剛果等非洲國(guó)家進(jìn)行試評(píng)估。印度和巴西的專家學(xué)者也在積極開(kāi)展相關(guān)研究。

從目前的情況看，對(duì)南南合作的評(píng)估工作仍然面臨諸多挑戰(zhàn)：第一，南南合作包含內(nèi)容廣泛，很難有一個(gè)比較統(tǒng)一的框架。不同于以南北合作為主體的發(fā)展合作的評(píng)估（該評(píng)估只針對(duì)發(fā)展援助這個(gè)相對(duì)單一的成分），南南合作中的很多內(nèi)容都屬于一般性的商業(yè)貿(mào)易和商業(yè)投資，其運(yùn)行的邏輯有些時(shí)候很難按照南南合作運(yùn)行的邏輯框架來(lái)衡量，從某種意義上講，需要將南南合作重新進(jìn)行定義，否則很難形成南南合作的綜合評(píng)估框架。第二，長(zhǎng)期以來(lái)，南南合作的具體進(jìn)程經(jīng)常隨著伙伴國(guó)的需求而發(fā)生變化，并不具備系統(tǒng)性的合作框架和路徑。在需求導(dǎo)向下許多合作項(xiàng)目都缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃和論證，更加缺乏相應(yīng)的基線數(shù)據(jù)收集。此外，在南南合作項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程中，缺乏技術(shù)和專業(yè)人員展開(kāi)相應(yīng)的評(píng)估工作，因此，沒(méi)有能夠很好地積累經(jīng)驗(yàn)，使得南南合作在需要展開(kāi)系統(tǒng)評(píng)估時(shí)缺乏相應(yīng)的技術(shù)人才和經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備。第三，缺乏數(shù)據(jù)和資料收集系統(tǒng)，是南南合作國(guó)家面臨的共同問(wèn)題。與經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)成員國(guó)從委員會(huì)建立之時(shí)就已經(jīng)有了系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)不同，到目前為止，許多南南合作的資源提供國(guó)均缺乏有關(guān)南南合作方面的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，這極大地影響了南南合作評(píng)估工作的開(kāi)展。第四，南北合作中針對(duì)發(fā)展援助已經(jīng)有了系統(tǒng)的、科學(xué)的評(píng)估方法，這些評(píng)估方法建立在援助的產(chǎn)出—成果—影響的框架中，特別是針對(duì)援助的影響評(píng)估，其方法已經(jīng)相當(dāng)成熟。但是，到目前為止，南南合作評(píng)估既缺乏一個(gè)科學(xué)的框架，更缺乏能夠在操作上評(píng)估南南合作效果的工具。第五，南南合作是各國(guó)分別通過(guò)雙邊形式展開(kāi)的合作形式，南南合作的提供國(guó)很少就南南合作的經(jīng)驗(yàn)展開(kāi)交流，不同國(guó)家通過(guò)合作來(lái)共同探索如何展開(kāi)南南合作評(píng)估這一設(shè)想可能也無(wú)從實(shí)現(xiàn)。

近年來(lái)，針對(duì)南南合作評(píng)估的呼聲日益增加，不僅是南南合作的資源提供國(guó)如印度、中國(guó)、巴西等均在從不同的方面探索針對(duì)南南合作的評(píng)估，南南國(guó)家的智庫(kù)也自發(fā)組成了南方國(guó)家智庫(kù)網(wǎng)絡(luò)（the Network of Southern Think Tanks， NeST），旨在開(kāi)展針對(duì)合作的科學(xué)評(píng)估；中國(guó)在宣布建立南南合作基金后一直在摸索南南合作基金相應(yīng)的運(yùn)作程序；聯(lián)合國(guó)主管南南合作事務(wù)的辦公室也將評(píng)估作為推動(dòng)南南合作的重要手段；經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)也在積極支持針對(duì)南南合作的評(píng)估展開(kāi)合作。應(yīng)該說(shuō)，南南合作的進(jìn)一步推進(jìn)將會(huì)越來(lái)越取決于對(duì)南南合作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，而這一工作離不開(kāi)科學(xué)的評(píng)估。

（本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“西方發(fā)展援助與中國(guó)發(fā)展援助的戰(zhàn)略政策對(duì)比分析”的階段性成果，批準(zhǔn)號(hào)：16AZD017）

注釋

[1]數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01。

[2]李小云、肖瑾：《新南南合作的興起：中國(guó)作為路徑》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2017年第5期，第1～11、144頁(yè)。

[3]李小云、徐進(jìn)：《我國(guó)公眾對(duì)援外的意向性認(rèn)知分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》（內(nèi)部文稿），2016年第5期。

[4]周長(zhǎng)鮮：《財(cái)政預(yù)算績(jī)效監(jiān)督體制：西方發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2010年第5期，第148～153頁(yè)。

[5]Sachin Chaturvedi， The Logic of Sharing： Indian Approach to South-South Cooperation， Cambridge University Press， 2016.

[6]聯(lián)合國(guó)南南合作日，http：//www.un.org/zh/events/southcooperationday/ 。

[7]Felix Zimmermann， Kimberly Smith. New partnerships in development co-operation， 2010， pp.37-45， http：//www.oecd-ilibrary.org/economics/new-partnerships-in-development-co-operation_gen_papers-2010-5kgc6cl34322.

[8]OECD-DAC， Shaping the 21st Century： the Contribution of Development Cooperation， 1996， https：//www.oecd.org/dac/2508761.pdf.

[9]周恩來(lái)：《中國(guó)政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助的八項(xiàng)原則》，1963年1月16日，http：//www.gov.cn/ztzl/17da/content_739467.htm。

[10]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書(shū)，2011年4月。

[11]梁衛(wèi)泉：《基于國(guó)內(nèi)外發(fā)展實(shí)際的我國(guó)對(duì)外援助研究》，安徽大學(xué)碩士論文，2017。

責(zé) 編/馬冰瑩