謝蘭蘭　陳東升

摘要：農(nóng)業(yè)和食品業(yè)是加拿大經(jīng)濟增長、創(chuàng)新、貿(mào)易和投資的重要推動力。加拿大高度發(fā)達的農(nóng)業(yè)與支持政策密不可分?；谠鰪娹r(nóng)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力等一攬子目標，自2003年開始，加拿大開始制定5年期的農(nóng)業(yè)支持政策框架，文章主要基于OECD數(shù)據(jù)庫對加拿大的農(nóng)業(yè)支持水平進行測度和分析，并對當前GF2的實施效果進行評價。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)支持水平；生產(chǎn)者支持；經(jīng)營風險管理（BRM）

一、 目前的農(nóng)業(yè)支持政策框架

2000年至今，加拿大政府開始著力于構(gòu)建多重目標導向下的一攬子農(nóng)業(yè)支持政策框架體系。2008年開始，借鑒美國每5年修訂一次農(nóng)業(yè)法案的經(jīng)驗，制定了第一個未來增長（Growing Forward，2008-2013，GF）農(nóng)業(yè)政策框架體系，政策目標是增強農(nóng)業(yè)的競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。目前正在實施的是第二個5年期計劃-GF2，執(zhí)行期從2013年4月1日至2018年3月31日。

GF2總預算30億加元，政府的支持重點主要包括五方面：

1. 聯(lián)邦政府層面政策：農(nóng)業(yè)創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)營銷、農(nóng)業(yè)競爭力。GF2框架下，政府對農(nóng)業(yè)的支持重點轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)創(chuàng)新、農(nóng)產(chǎn)品競爭力和市場開發(fā)，旨在全面提升農(nóng)業(yè)的競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。為此聯(lián)邦政府新增10億加元預算于如下3個項目：農(nóng)業(yè)創(chuàng)新項目，支持非盈利組織和盈利組織的新產(chǎn)品、新技術(shù)研發(fā)、商業(yè)化和推廣應用；農(nóng)業(yè)營銷項目，支持非盈利組織和中小企業(yè)的國際市場開發(fā)與促銷活動和完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、產(chǎn)品追溯體系建設；農(nóng)業(yè)競爭力項目，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈圓桌會議和企業(yè)經(jīng)營能力提升等項目。

2. 聯(lián)邦政府和省級政府成本分擔政策：經(jīng)營風險管理。經(jīng)營風險管理（BRM）政策是加拿大農(nóng)業(yè)支持政策的核心，旨在降低市場波動和自然災害風險，穩(wěn)定農(nóng)場主收入。預算20億加元，項目成本由聯(lián)邦政府和省級政府按60∶40分擔。整體框架沿用了GF的農(nóng)業(yè)投資項目、農(nóng)業(yè)穩(wěn)定項目、農(nóng)業(yè)復蘇項目、農(nóng)業(yè)保險項目和特設項目，但在項目覆蓋范圍、支持力度、農(nóng)戶對市場信號反映、便利性等方面進行了協(xié)調(diào)和完善。

項目支持重點各有側(cè)重。農(nóng)業(yè)投資項目對農(nóng)場凈收入小幅減少進行補償；農(nóng)業(yè)穩(wěn)定項目支持整個農(nóng)場凈收益大幅下滑。只有當農(nóng)場當年的凈收益低于前5年平均凈收益70%時，項目才啟動；農(nóng)業(yè)保險項目對因自然災害和病蟲害導致的作物產(chǎn)量減少對農(nóng)場主進行賠償，聯(lián)邦政府、省級政府和生產(chǎn)者按照36∶24∶40分擔保費；農(nóng)業(yè)復蘇項目對遭受特大自然災害的農(nóng)場提供特殊幫助，聯(lián)邦政府和省級政府按60∶40分擔成本；特設項目主要應對當前計劃無法覆蓋的社會風險損失，屬臨時項目，一般只進行一次性補貼或最長不超過2年。

3. 供給管理政策：乳、蛋、禽類產(chǎn)品。早在20世紀60年代加拿大就建立了供給管理政策體系，政府將易受市場供求影響、易出現(xiàn)周期性過剩和價格大幅波動的敏感農(nóng)產(chǎn)品置于國家供給管理政策下生產(chǎn)經(jīng)營。GF2框架下納入管理的產(chǎn)品包括乳、蛋和禽類產(chǎn)品，主要手段有配額生產(chǎn)、價格支持和關(guān)稅配額等邊境貿(mào)易保護措施。

4. 農(nóng)業(yè)信用貸款政策。聯(lián)邦政府根據(jù)《加拿大農(nóng)業(yè)貸款法案》繼續(xù)為農(nóng)業(yè)貸款提供擔保，對金融機構(gòu)給予補貼。根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品營銷法案》對農(nóng)場經(jīng)營提供預付款，滿足農(nóng)場主對現(xiàn)金流的需要。

5. 農(nóng)業(yè)環(huán)境項目。目前主要有農(nóng)場環(huán)境計劃項目和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護激勵項目，前者針對農(nóng)場環(huán)境風險進行評估，制定環(huán)境改善計劃，后者根據(jù)項目成本對農(nóng)場主給予補貼。不同于歐盟的交叉遵守規(guī)定，農(nóng)業(yè)環(huán)境項目不是強制性項目，目前對農(nóng)場主提供的收入補貼與環(huán)保要求不掛鉤。

二、 農(nóng)業(yè)支持政策特征

加拿大農(nóng)業(yè)支持政策隨著國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的變化不斷進行調(diào)整改革，其演變過程呈如下特征：

1. 由市場價格支持轉(zhuǎn)向?qū)φ麄€農(nóng)場的收入支持。經(jīng)過多年探索實踐，加拿大政府認識到市場價格支持將扭曲資源配置，導致生產(chǎn)過剩，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率降低、農(nóng)場收入減少、貿(mào)易摩擦和增長緩慢。只有農(nóng)業(yè)支持政策與生產(chǎn)決策脫鉤，并引導農(nóng)場主根據(jù)市場信號進行生產(chǎn)決策，才能給農(nóng)場主提供正向激勵，提高農(nóng)業(yè)資源利用效率，真正穩(wěn)定農(nóng)場收入。依據(jù)WTO的農(nóng)業(yè)協(xié)議，按照風險類型激勵農(nóng)場主主動參與和提升自己的風險管理能力，合理設計農(nóng)場收入穩(wěn)定政策，才能真正增強農(nóng)場的活力。

2. 從穩(wěn)定農(nóng)場收入為目標轉(zhuǎn)向以提高農(nóng)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，以促進農(nóng)場收入增長為目標。由于聯(lián)邦憲法對省級政府管轄權(quán)的特殊規(guī)定，加拿大的農(nóng)業(yè)支持政策實行聯(lián)邦政府和省政府、地區(qū)政府共同管理，農(nóng)業(yè)支持政策在不同地區(qū)之間有很大差異，缺少一個統(tǒng)一公平的支持政策體系。很長時間內(nèi)農(nóng)業(yè)部長會議關(guān)注于農(nóng)場收入穩(wěn)定，對農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和長遠目標無暇顧及。這個狀況隨著2003年統(tǒng)一的政策框架的出臺有了根本性改變。自此政府將提高農(nóng)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力放在首位，極大拓展了政策空間。由于整體政策框架取得了共識，省級政府可以根據(jù)自己的實際需要執(zhí)行政策，這一管理體制既保障了農(nóng)業(yè)政策的一致性又提高了政策執(zhí)行的靈活性和針對性。

3. 價格補貼仍然在重點產(chǎn)品領域發(fā)揮作用。由于路徑依賴，加拿大至今還保持著對乳、蛋和禽類產(chǎn)品的供給管理，政府通過生產(chǎn)定額、保障價格和關(guān)稅配額維持著這些產(chǎn)品的高價格，這種狀況已經(jīng)引起國際社會和貿(mào)易伙伴的關(guān)注和不滿，并成為加拿大未來農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判的核心議題。加拿大的實踐表明，農(nóng)業(yè)支持政策的調(diào)整與各當事人的利益密切相關(guān)。貿(mào)易自由化過程中，利益受損當事人會極力反對政策變革，以整體福利增進為目標的支持政策調(diào)整的成本亦會因此而增加。

三、 農(nóng)業(yè)支持保護政策效果評估

本部分運用OECD數(shù)據(jù)庫對加拿大農(nóng)業(yè)支持水平進行具體分析。

1. 農(nóng)業(yè)支持水平。

（1）支持總量（TSE）下降。加拿大對農(nóng)業(yè)的支持總量與其農(nóng)業(yè)支持政策的改革方向基本一致。自2003年開始構(gòu)建多重目標導向下的一攬子農(nóng)業(yè)支持政策框架體系開始，平均支持總量水平呈下降趨勢，2003年～2007年為97.6億加元，2008年～2012年為95億加元，2013年～2016年為78億加元。在相對水平上，農(nóng)業(yè)支持總量占GDP的比重（%TSE）穩(wěn)定下降，由2003年的0.81%降至2016年的0.42%，低于OECD國家平均水平（0.6%）。在財政預算和WTO框架約束下，政府致力于減輕財政負擔，注重提高資金的使用效率，農(nóng)業(yè)財政資金支出也呈下降趨勢。

此外，總量支持結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)政策成本在消費者和納稅人之間承擔比重發(fā)生變化。與2002年水平相比，PSE占比由79%降至70%（2013年～2016年平均水平），GSSE占比由21%提高至30%（2013年～2016年平均水平）。納稅人轉(zhuǎn)移支付和消費者轉(zhuǎn)移支付比重亦發(fā)生變化，分別由2002年60∶40變?yōu)?0∶50（2013年～2016年均值）。表明消費者在承擔農(nóng)業(yè)支持政策成本方面正在發(fā)揮越來越重要的作用，已經(jīng)與納稅人大體相當。

（2）生產(chǎn)者支持水平（PSE）下降，扭曲程度仍然很高。 農(nóng)民收入中來自政府支持的部分呈下降趨勢。生產(chǎn)者支持占農(nóng)業(yè)總收入的比重（%PSE）由2003年24.2%降至2016年的10.7%，盡管下降速度很快，仍然高于同期其他OECD國家。

另一個重要特征是，如果將PSE中對生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲程度最大的部分單獨加以考慮，加拿大的農(nóng)業(yè)政策對生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲十分嚴重，達67%，遠高于同期歐盟28國（34%）、美國（46%）和澳大利亞（44%）。造成這種狀況的主因是持續(xù)對乳、蛋、禽產(chǎn)品的高額市場價格支持。

（3）價格支持力度加大，掛鉤補貼是主要補貼方式。加拿大長期對乳、蛋、禽類產(chǎn)品實行供給管理政策，并根據(jù)產(chǎn)品市場價格情況調(diào)整支持水平。2008年～2012年國際乳制品價格低迷，支持水平大幅提高，5年平均支持水平達40億加元，占PSE比重56%。隨著乳品價格回升，價格支持力度開始降低，GF2階段，平均降至34億加元/年，但是占PSE比重仍然居高不下，2016年高達60%；此外，加拿大農(nóng)業(yè)補貼的脫鉤特征不顯著。且掛鉤補貼（與產(chǎn)量、面積、價格、投入品使用、收入等掛鉤的直接補貼）正在逐漸替代脫鉤補貼。2002年，脫鉤補貼占比為12.5%，至GF2階段，加拿大繼續(xù)實施農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)收入保險等項目，脫鉤補貼降為零，掛鉤補貼成為當前直接補貼的主要方式。

（4）一般服務支持（GSSE）上升很快。一般服務支持是對生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲程度最低的支持措施。自2003年開始，政府對農(nóng)業(yè)的一般服務支持投入基本保持穩(wěn)定，其在TSE占比穩(wěn)步提高，由2003年的22.8%提高到2016年的29.6%。在GF2及CAP2018-2023框架下，政府將農(nóng)業(yè)支持重心向提高整體農(nóng)業(yè)競爭力方向轉(zhuǎn)變，一般服務將進一步成為支持重點。

政府對一般服務的支持主要集中于檢驗與控制、農(nóng)業(yè)知識與創(chuàng)新體系、基礎設施的發(fā)展與維護和市場營銷與推廣。檢驗檢疫支出是最大的一般服務支持項目，GF2階段占比44%；作為加拿大農(nóng)業(yè)部門保持創(chuàng)新和競爭力的重要途徑，研發(fā)投入在財政支農(nóng)資金占有極大比重，占比37.6%；市場營銷與推廣比重偏低，不足10%，在2018年4月1日開始實施的最新5年計劃（CAP2018-2023）中，農(nóng)業(yè)營銷成為重點支持領域，預計本部分支持力度將會加大。

（5）農(nóng)業(yè)支持政策對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場的干預和扭曲逐漸弱化。生產(chǎn)者名義支持系數(shù)（NACp）是農(nóng)業(yè)總收入與以邊境價格計算的農(nóng)業(yè)總收入之間的比率，用于測度市場信號影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方向和程度，數(shù)值越接近1，表明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入中來自于市場的份額越大，由此可判斷政府補貼政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)干預的影響。加拿大的生產(chǎn)者支名義支持系數(shù)在1987年高達1.66，2013年～2016年降至1.11，表明總體上農(nóng)業(yè)支持政策對市場的干預和扭曲正在逐步弱化。

加拿大一直被認為是一個高度市場化的國家，只是在一些特定的農(nóng)產(chǎn)品部門（乳、蛋、禽產(chǎn)品）維持了長期的市場干預。OECD《2017年農(nóng)業(yè)政策監(jiān)測與評估報告》中認為，逐漸取消供給管理政策，提高配額水平，降低對乳、蛋、禽的價格支持，對加拿大實現(xiàn)GF2的農(nóng)業(yè)政策目標將產(chǎn)生積極影響。

（6）農(nóng)業(yè)支持的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。產(chǎn)品支持結(jié)構(gòu)上最顯著的特征是農(nóng)業(yè)支持政策的針對性和指向性增強。主要表現(xiàn)在對特定產(chǎn)品支持比重不斷提高，但特定產(chǎn)品補貼率卻出現(xiàn)大幅下降，由2002年的14.5%降至GF2階段的7.5%。政策支持的水平差異較大，以乳、蛋、禽補貼率最高，由于對這幾類產(chǎn)品的支持與市場價格波動有關(guān)，因此不同年份補貼率波動很大，2008年～2012年間，由于國際金融危機導致全球農(nóng)產(chǎn)品價格劇烈波動，為了平抑市場波動，穩(wěn)定農(nóng)場主收入，這段時期財政支持力度較大，平均補貼率分別高達46.9%、22.6%和18%，隨著農(nóng)產(chǎn)品價格企穩(wěn)回升，GF2階段補貼率開始下降，平均分別為41.8%、5.1%和0.8%，盡管如此，仍然遠高于OECD同類產(chǎn)品的平均支持水平。盡管納入補貼范圍的產(chǎn)品種類達16種，但是其他產(chǎn)品的補貼率水平明顯低于OECD同類產(chǎn)品的平均支持水平。

2. 2016年～2017年度農(nóng)業(yè)支持政策的執(zhí)行情況及效果。根據(jù)加拿大農(nóng)業(yè)部2017年秋季向議會提交的2016年～2017年度部門政策執(zhí)行狀況，各項農(nóng)業(yè)政策運行狀況良好，均達到了預期目標。

（1）在BRM項目下，投入財政資金13.1億加元在農(nóng)業(yè)穩(wěn)定項目、農(nóng)業(yè)投資項目、農(nóng)業(yè)保險項目和農(nóng)業(yè)復蘇項目上。聯(lián)邦政府、省政府和地方政府通過各種合作機制，共同參與和執(zhí)行相關(guān)經(jīng)營風險管理項目。如將有機產(chǎn)品和園藝產(chǎn)品保險納入農(nóng)業(yè)保險項目。農(nóng)業(yè)復蘇項目中，與地方政府合作，投入126萬加元對阿爾伯塔省和薩斯喀徹溫省爆發(fā)的牛結(jié)核病予以援助，分別投入130萬加元和100萬加元對新斯科舍遭受火疫病疫情損失的果蔬種植者和遭受雪災的楓樹種植者予以援助。加拿大農(nóng)業(yè)部對2016年度～2017年度BRM項目執(zhí)行情況的調(diào)查顯示，72%調(diào)查者認為BRM是農(nóng)業(yè)風險管理的有效工具。

（2）在市場準入、磋商、部門競爭力和保障體系方面，共投入財政資金1.72億加元保證加拿大農(nóng)業(yè)在國內(nèi)國際市場的利益。市場準入方面，2017年12月21日，與歐盟的全面經(jīng)濟和貿(mào)易協(xié)定（CETA）生效，目前正在與中國進行自貿(mào)協(xié)定的相關(guān)對話和協(xié)商。2016年度，加拿大農(nóng)食產(chǎn)品出口額（包括海產(chǎn)品）達62.5億加元，超額完成了2017年的預定目標（56.4億加元）；為了保持農(nóng)業(yè)競爭力，通過最低農(nóng)藥使用計劃，2016年度～2017年度，共計488種農(nóng)藥納入最低使用限量范圍內(nèi)。

（3）農(nóng)產(chǎn)品委員會繼續(xù)執(zhí)行《2015-2018戰(zhàn)略計劃》，投入303.6萬加元，通過供給管理項目對重點農(nóng)產(chǎn)品進行支持，當期雞肉、蛋、種蛋和火雞肉的國內(nèi)市場份額分別為：雞肉85.7%，蛋90.1%，種蛋85.1%，火雞肉96.2%，達到了80%的預期目標。在平抑價格波動方面，供給管理措施對上述產(chǎn)品也起到重要作用。與其他食品相比，雞肉、雞蛋和火雞肉同比消費價格變動分別為雞肉0.4%，雞蛋-1.0%，火雞肉1.8%，豬肉1.6%，牛肉-1.1%。遠低于±5%的限度。

加拿大長期對這幾種產(chǎn)品的高保護政策在國內(nèi)外招致了很多反對聲音，國內(nèi)對該政策的實施爭議在于過度保護可能導致農(nóng)民惰性增加，沒有足夠的激勵提高勞動生產(chǎn)率，也常被貿(mào)易伙伴國以不利于公平競爭為由提出抗議。

（4）投入5.61億加元，通過科學和創(chuàng)新以提高農(nóng)食產(chǎn)品部門生產(chǎn)效率和新產(chǎn)品的供給能力。目前在農(nóng)業(yè)創(chuàng)新項目下已經(jīng)資助了107個農(nóng)業(yè)科學項目和14個農(nóng)業(yè)科學集群項目，在生物制品、牛肉、乳制品和食品加工等領域?qū)⒖蒲腥藛T、相關(guān)行業(yè)及跨部門參與者緊密結(jié)合起來。如，從2016年開始，5年內(nèi)投資3 000萬加元加速DNA分析、數(shù)據(jù)捕獲、標本采集成像的相關(guān)研究，《農(nóng)業(yè)溫室氣體計劃》延期5年至2021年，以支持對清潔和可持續(xù)技術(shù)的使用與發(fā)展。2016年度～2017年度凈農(nóng)業(yè)增加值200億加元，超過了預定目標（123億加元）。

（5）投入7 302.7萬加元增強農(nóng)業(yè)的彈性與可持續(xù)性，提高企業(yè)的生存能力。如通過《企業(yè)發(fā)展促進計劃》，資助與企業(yè)經(jīng)營管理、農(nóng)場安全、領導者技能和青年農(nóng)民發(fā)展等相關(guān)活動，以使從業(yè)者改善經(jīng)營狀況，更好的應對市場變化。2016年～2017年度，維持較高自由現(xiàn)金流的農(nóng)場占比高達66%，高于預期目標（55%）11個百分點。

四、 農(nóng)業(yè)支持政策趨勢及展望

GF2于2018年3月31日到期，加拿大政府根據(jù)在利益相關(guān)者中進行的廣泛意見征詢及相關(guān)立法程序，將在2018年4月1日出臺《加拿大農(nóng)業(yè)伙伴關(guān)系2018-2023》（The Canadian Agricultural Partnership，CAP2018-2023）政策框架體系。新的政策框架根據(jù)對GF2的執(zhí)行效果的評估情況，進一步強化政策法規(guī)的連貫性、以推動農(nóng)業(yè)部門的可持續(xù)性發(fā)展、創(chuàng)新能力和競爭力為導向，在聯(lián)邦政府和省政府、地方政府之間確立職責和權(quán)限更清晰的目標定位。CAP2018-2023框架下，聯(lián)邦政府重點支持農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易增長與市場開拓、農(nóng)業(yè)創(chuàng)新和可持續(xù)增長、鄉(xiāng)村社區(qū)多樣化和公共產(chǎn)品服務領域。新體系預算30億加元，與GF2持平，其中10億加元聯(lián)邦預算將支持農(nóng)業(yè)營銷、農(nóng)業(yè)競爭力、農(nóng)業(yè)科學、農(nóng)業(yè)創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)多樣化和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)保證6大項目。20億加元預算繼續(xù)用于聯(lián)邦政府和省級政府分攤的經(jīng)營風險管理體系。補貼水平基本維持在GF2水平上，管理程序?qū)凑蘸唵谓y(tǒng)一便利原則進行簡化，以提高農(nóng)場主參與項目的比率。

與GF2相比，CAP2018-2023更強調(diào)通過促進農(nóng)業(yè)價值鏈參與者、農(nóng)場主與加工企業(yè)的合作，提升農(nóng)業(yè)整體競爭力。除GF2中涉及到的領域外，開始將關(guān)注點延伸到其他價值鏈環(huán)節(jié)，如加強基礎農(nóng)業(yè)科學研究和促進農(nóng)業(yè)的多樣化、改善農(nóng)產(chǎn)品運輸體系的可靠性和效率，提高供應鏈的透明性以加速農(nóng)產(chǎn)品投入市場、農(nóng)產(chǎn)品安全保證等。

參考文獻：

[1] AAFC，An overview of the Canadian Agriculture and Agri-food System，2017.

[2] OECD， Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2017， OECD Publishing， Paris.http：//dx.doi.org/10.1787/agr_pol-2017-en.

[3] WTO，Trade Policy Review 2017：Canada，2017.

[4] 朱滿德，袁祥州，江東坡.加拿大農(nóng)業(yè)支持政策改革的效果及其啟示[J].湖南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2014，15（5）：61-69.

基金項目：河北省科技廳2018年軟科學項目“河北省農(nóng)業(yè)一般服務支持政策動態(tài)變化、存在問題和改革調(diào)整對策”（項目號：17457414）。

作者簡介：謝蘭蘭（1980-），女，漢族，河北省廊坊市人，中國社科院研究生院博士生，廊坊師范學院經(jīng)濟學院副教授，研究方向為國際貿(mào)易學；陳東升（1963-），男，漢族，河北省保定市人，廊坊師范學院經(jīng)濟學院副教授，研究方向為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學。

收稿日期：2018-02-14。