◎ 陳 原，劉 惠

（廣東工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，廣東 廣州 510520）

監(jiān)管（Regulation）在廣義上是指政府對企業(yè)活動的控制，強(qiáng)調(diào)政府通過法律、法規(guī)等規(guī)章制度來約束和規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的行為[1]。而食品安全監(jiān)管則可定義為：政府相關(guān)管理部門或其授權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法對與食品安全相關(guān)的活動、行為主體實行監(jiān)督管理的行為。

十九大報告提出，要實施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心[2]。遵循2015年修訂的《食品安全法》，食品安全監(jiān)管制度體系應(yīng)覆蓋所有類別的食品及其生產(chǎn)鏈中的各環(huán)節(jié)，進(jìn)行全過程、全鏈條監(jiān)管。由于監(jiān)管需要通過立法行為和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為來實現(xiàn)[3]，本文對全過程食品安全監(jiān)管從其過程控制的法律制度、協(xié)調(diào)有效的執(zhí)法體制以及全程追蹤的食品信息保障等與具體制度安排相關(guān)的方面進(jìn)行了思考，希望有助于政府“監(jiān)管之手”有效發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1 全過程食品安全監(jiān)管制度中對過程控制的法律制度

以貫穿整個食品生產(chǎn)流通線全過程控制為主線的食品安全監(jiān)管，按照從農(nóng)田到餐桌的順序，主要包括與危險性分析相關(guān)的食品安全監(jiān)管制度、預(yù)警制度、危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）認(rèn)證制度、日常監(jiān)督管理制度、市場準(zhǔn)入機(jī)制及合格標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)簽制度、溯源管理制度、缺陷食品召回制度、賠償和處罰制度等。過程控制相關(guān)的制度為食品安全提供了基于正式制度的信任和保障體系。

1.1 與危險性分析相關(guān)的食品安全監(jiān)管制度

隨著食品安全監(jiān)管的目標(biāo)從絕對安全轉(zhuǎn)向可接受的風(fēng)險，食品安全風(fēng)險評估從安全性評價轉(zhuǎn)向了危險性分析，包含危險性評估、危險性管理、危險性交流3個過程，分析的領(lǐng)域從農(nóng)藥殘留、添加劑等化學(xué)性因素擴(kuò)展到微生物、寄生蟲等生物性致病因子[4]。相關(guān)的制度主要包括食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度、包裝材料管理制度、添加劑管理制度等，如圖1所示。2009年頒布的《食品安全法》第13條已明確將食品安全風(fēng)險評估上升到國家法制軌道，相關(guān)制度進(jìn)入到實踐層面是以2011年我國成立國家食品安全風(fēng)險評估中心為標(biāo)志。我國的食品安全風(fēng)險評估制度建設(shè)起步較晚、體制設(shè)計缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)則、安全標(biāo)準(zhǔn)有待完善、檢測水平和能力有待提升[5]。有專家指出，我國的風(fēng)險評估制度在機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織形式、制約機(jī)制等方面需要重構(gòu)，評估程序需要集科學(xué)性與民主性、公開性與公平性、物質(zhì)性與建構(gòu)性于一體，并整合概率評估模式、關(guān)注度評估模式和現(xiàn)代評估模式的基本要素[6]。

圖1 危險性分析的構(gòu)成及其所對應(yīng)食品安全監(jiān)管制度圖

1.2 預(yù)警制度

我國政府積極加強(qiáng)食品安全預(yù)警體系的建設(shè)，自20世紀(jì)70年代起，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)檢總局等在分段式監(jiān)管模式下就已分別建立了監(jiān)測側(cè)重點(diǎn)不同的預(yù)警體系，全過程的預(yù)警則是2011年成立的國家食品安全風(fēng)險評估中心的職能目標(biāo)，但我國的預(yù)警體系在系統(tǒng)跟蹤國外食品安全預(yù)警發(fā)展動態(tài)方面，仍有待完善[7]?？山梃b歐盟的食品與飼料快速預(yù)警制度下的預(yù)警系統(tǒng)，一般每周發(fā)布一次預(yù)警和信息通報，通報包含對已上市具有風(fēng)險的食品或飼料向成員國發(fā)出的通報以及對未進(jìn)入歐盟市場但已發(fā)現(xiàn)質(zhì)量安全風(fēng)險的食品或飼料發(fā)出的信息通報。該制度能將可能直接或間接造成人類健康危害的信息迅速匯總到歐盟委員會，通過交流與信息資源管理中心快速發(fā)布，使成員國做到及時防范，對保障消費(fèi)者的健康和安全具有重要意義[8]。

1.3 危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）認(rèn)證制度

HACCP系統(tǒng)將食品的安全性列為首要因素，對各關(guān)鍵點(diǎn)的質(zhì)量控制設(shè)計有科學(xué)的流程和明確的標(biāo)準(zhǔn)、控制方法，對生產(chǎn)過程中食品安全隱患的所有關(guān)鍵點(diǎn)實施控制。皮爾斯貝里食品公司為美國航天航空提供食品，其屬下的4個原料廠和加工廠實施HACCP，是食品控制取得成功的經(jīng)典案例[9]。HACCP認(rèn)證逐漸成為全球食品貿(mào)易的通行證[10]。我國2009年《食品安全法》第33條及2015年修訂的《食品安全法》第47條第1款中，“鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)符合良好生產(chǎn)規(guī)范要求，實施危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系”，這是企業(yè)自律方面的制度安排。

1.4 日常監(jiān)管制度

企業(yè)自律不能替代日常監(jiān)督檢查管理。2016年，國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布了《食品生產(chǎn)經(jīng)營日常監(jiān)督檢查管理辦法》，明確了全面覆蓋基礎(chǔ)上隨機(jī)檢查的原則，檢查事項包括生產(chǎn)環(huán)境、銷售者資質(zhì)、從業(yè)人員健康、設(shè)備實施維護(hù)、餐飲具清洗消毒等情況，規(guī)定了重點(diǎn)項目現(xiàn)場檢查為主、一般項目書面檢查等檢查方式[11]。而書面檢查則以檢查新《食品安全法》規(guī)定的企業(yè)檔案、臺賬記錄等為主，檢查內(nèi)容包括原、輔料進(jìn)貨查驗、驗收記錄，食品出入庫記錄，投料記錄，清潔消毒記錄，洗滌劑消毒劑使用記錄，包裝記錄，產(chǎn)品留樣記錄，銷售記錄，防鼠防蠅防蟲害記錄，濕度記錄，設(shè)備設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)記錄，食品安全管理人員培訓(xùn)記錄，衛(wèi)生檢查記錄，從業(yè)人員健康檔案和客戶投訴記錄等[12]。

1.5 標(biāo)簽標(biāo)識制度

食品的標(biāo)簽標(biāo)識向消費(fèi)者提供配料、保質(zhì)期、存儲條件等信息，對營養(yǎng)膳食、食品安全風(fēng)險的防范有指導(dǎo)性作用，具有幫助企業(yè)做出質(zhì)量承諾、宣傳產(chǎn)品，幫助政府改變消費(fèi)者知識接結(jié)構(gòu)、購買習(xí)慣、限制和約束生產(chǎn)商行為等功能。各國食品標(biāo)簽標(biāo)識制度側(cè)重點(diǎn)不同，例如，法國官方認(rèn)可紅色標(biāo)簽、特殊工藝證書、生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品標(biāo)簽和產(chǎn)地冠名標(biāo)簽4種食品標(biāo)簽，其中，紅色標(biāo)簽代表質(zhì)量優(yōu)秀[13]。我國借鑒發(fā)達(dá)國家食品標(biāo)簽體系所建立的相關(guān)正式制度安排，包括《食品安全法》《食品標(biāo)識管理辦法》《預(yù)包裝食品營養(yǎng)標(biāo)簽通則》等[14]。

1.6 可追溯制度

食品溯源管理制度是對食品質(zhì)量安全實施全過程監(jiān)控的制度。其手段是標(biāo)記食品鏈中的原料，并記錄其流向，做到每一食品從生產(chǎn)到銷售的每一環(huán)節(jié)的歷史情況、應(yīng)用情況、位置情況等都可追查，幫助迅速找出問題的來源，去除危害性因素，追究責(zé)任人[15]。我國新《食品安全法》第42條規(guī)定“國家建立食品安全全程追溯制度”，從國家層面對全程追溯的協(xié)作機(jī)制做出了規(guī)定，但對食品生產(chǎn)經(jīng)營者沒有強(qiáng)制性要求，該制度的實施仍任重道遠(yuǎn)。

1.7 食品召回制度

該制度以食品信息追溯制度為基礎(chǔ)，對存在危害消費(fèi)者健康安全的食品，生產(chǎn)經(jīng)營者召回在市場上已銷售的食品，并通知消費(fèi)者。我國于2015年頒布實施了《食品召回管理辦法》，但其諸如召回責(zé)任險制度、行業(yè)安全賠償基金制度等配套措施仍有待完善[16]。

1.8 賠償和處罰制度

我國新《食品安全法》以列舉的方式，明確了嚴(yán)重危害食品安全的行為，加大了對食品違法生產(chǎn)行為的處罰力度，處罰最高可達(dá)30倍[17]。但在食品監(jiān)管行政處罰與刑事處罰間的有效銜接[18]、行政處罰聽證制度[19]等方面仍有提升的空間。相關(guān)制度的設(shè)計方面，最好能多管齊下、痛下針砭，方能達(dá)到效果。

從上述我國食品安全的制度安排上來看，基本覆蓋了食品鏈的全過程，但某些制度的重要環(huán)節(jié)仍停留在原則性規(guī)定階段，例如召回制度中的分級、銷毀、處罰聽證等環(huán)節(jié)[20]操作性不夠強(qiáng)，使得制度的落實難以達(dá)到預(yù)期效果。

2 全過程食品安全監(jiān)管制度中協(xié)調(diào)有效的執(zhí)法體制

不完備法律理論（Incomplete Law Theory）指出，法律由于人類理性的不及性存在著不完備的現(xiàn)實，法律的阻嚇作用因其內(nèi)在不完備而削弱，監(jiān)管者執(zhí)法權(quán)的設(shè)計是其重要的補(bǔ)充[21]。監(jiān)管者的主動式執(zhí)法包括控制市場準(zhǔn)入、監(jiān)督各種活動、開展調(diào)查、禁止損害行為、行政制裁違法者等，執(zhí)法機(jī)構(gòu)是分散還是集中、執(zhí)法不足或過度，都會產(chǎn)生監(jiān)管的社會成本，影響食品安全監(jiān)管的效果。因此，執(zhí)法體系的設(shè)計對食品安全監(jiān)管的成效有著非常重要的作用。

“無縫隙政府”理論，又稱“無界限政府”理論，提出在不全盤推翻現(xiàn)有行政程序前提下，以無縫隙滿足公民需要為導(dǎo)向，為公民提供一站式服務(wù)，該理論強(qiáng)調(diào)實際結(jié)果與產(chǎn)出績效并重[22]。整體政府理論提出，通過政府部門之間的橫向聯(lián)合、協(xié)調(diào)、合作、協(xié)同等方式以更低的成本為公民提供服務(wù)[23]。發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管體制呈現(xiàn)出更高的合作和一體化程度，目的也在于強(qiáng)化監(jiān)管的一致性，以提高監(jiān)管的效果[24]。

我國已明確要建立集中統(tǒng)一食品安全監(jiān)管體的改革方向[25]，2018年3月《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡稱機(jī)構(gòu)改革方案）把國家食品藥品監(jiān)管總局、國家工商行政管理總局等的職能進(jìn)行整合，組建國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)國家市場監(jiān)督管理總局，保留國務(wù)院食品安全委員會。根據(jù)不完備法律理論和無界限政府理論，結(jié)合我國食品安全監(jiān)管架構(gòu)現(xiàn)狀，對我國食品安全監(jiān)管體制中執(zhí)法體制有如下思考。

2.1 夯實國務(wù)院食品安全委員會職能

將國務(wù)院食品安全委員會轉(zhuǎn)變?yōu)閲沂称钒踩珣?zhàn)略決策機(jī)構(gòu)，作為食品安全工作高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其職能主要是分析食品安全形勢、統(tǒng)籌指導(dǎo)相關(guān)工作、提出相關(guān)重大政策措施、督促落實相關(guān)監(jiān)管責(zé)任。食品安全委員會可以通過建立專業(yè)委員會來避免重設(shè)行政機(jī)構(gòu)導(dǎo)致的職能重疊和僵化等問題。

2.2 完善國家市場監(jiān)督管理總局對食品安全監(jiān)管職能的整合

隨著風(fēng)險監(jiān)測評估、標(biāo)準(zhǔn)制定、法律體系建設(shè)、監(jiān)管技術(shù)和國家實驗室等的不斷完善，采用多維彩碼技術(shù)可追溯系統(tǒng)后可實現(xiàn)迅速定位追蹤和處置，使得我國食品安全有更為扎實的科學(xué)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，風(fēng)險控制能力和監(jiān)管效率均大幅提升。

為提高全過程的無縫隙監(jiān)管，國家進(jìn)一步整合機(jī)構(gòu)。2018年3月，新組建的國家市場監(jiān)督管理總局整合了食品安全監(jiān)管、國家質(zhì)檢總局、工商管理總局等部門的職能，負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品流通、銷售監(jiān)測和質(zhì)量安全的統(tǒng)一監(jiān)管、食品安全的事故處理等工作，國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督委員會、標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會仍然對外保留，國務(wù)院食品安全委員會的具體工作則由國家市場監(jiān)督管理總局承擔(dān)；衛(wèi)生部負(fù)責(zé)食品安全的綜合協(xié)調(diào)、信息發(fā)布、監(jiān)測評估。新組建的機(jī)構(gòu)將進(jìn)一步形成監(jiān)管合力，發(fā)揮食品安全監(jiān)管職能層的作用，推動形成更加有力、有效和有為的食品安全監(jiān)管格局以及從農(nóng)田到餐桌的無縫隙監(jiān)管體系，加強(qiáng)動植物、飼料等源頭控制，其食品安全監(jiān)管主要職能包括：①承擔(dān)指揮控制職能，建立食品鏈全過程、無縫隙的信息化指揮平臺，全面把握監(jiān)管動態(tài)，適時進(jìn)行調(diào)控。②承擔(dān)食品安全重點(diǎn)布控和整治職能，針對可能存在的風(fēng)險點(diǎn)，集中監(jiān)管力量和資源進(jìn)行重點(diǎn)預(yù)防和整治，提高監(jiān)管的針對性和有效性。③承擔(dān)食品安全事故處理職能，通過食品安全追溯系統(tǒng)，明確問題來源，分析影響范圍，將事故造成的影響控制在最小范圍。④承擔(dān)食品安全檢驗檢疫機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)證職能，有效整合社會力量，建設(shè)區(qū)域性檢驗檢疫機(jī)構(gòu)。⑤承擔(dān)指導(dǎo)和監(jiān)督業(yè)務(wù)層管理工作職能，強(qiáng)化食品安全執(zhí)法隊伍建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，完善其與刑事司法的銜接。

2.3 充實基層食品安全監(jiān)管力量和資源

2018年3月的機(jī)構(gòu)改革方案中，建議各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立市場監(jiān)督管理所，食品安全是其職能之一?；鶎颖O(jiān)管隊伍是我國食品安全監(jiān)管體制的基石，承擔(dān)著食品安全檢查、抽樣、監(jiān)測和分析等具體職能，應(yīng)在現(xiàn)有地方監(jiān)管體系基礎(chǔ)上進(jìn)一步充實，使其在業(yè)務(wù)層面切實發(fā)揮把關(guān)作用，具體工作包括：①根據(jù)食品安全標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)，對涉及食品安全的生產(chǎn)單位進(jìn)行全覆蓋監(jiān)管，提高重點(diǎn)風(fēng)險領(lǐng)域的抽檢頻率，將食品安全事故遏制在萌芽中。②強(qiáng)化企業(yè)第一責(zé)任人意識，督促其完善內(nèi)部管理體系，讓企業(yè)主動參與到食品安全監(jiān)管工作中來。③配合職能層開展重點(diǎn)食品安全風(fēng)險整治；加強(qiáng)食品安全風(fēng)險宣傳，讓消費(fèi)者為食品安全的最后消費(fèi)環(huán)節(jié)把關(guān)。

3 全過程食品安全監(jiān)管制度中全程追蹤的食品信息保障

食品安全參與主體之間的協(xié)調(diào)和合作對整體監(jiān)管的效果有直接影響。一方面，“無縫隙政府”和整體政府兩個理論，一橫一縱，順應(yīng)信息時代要求，提倡應(yīng)用現(xiàn)代信息通信技術(shù)，以結(jié)果為導(dǎo)向來整合政府功能。另一方面，監(jiān)管的啟動一般基于所發(fā)現(xiàn)的食品安全損害程度達(dá)到了足夠高的預(yù)期，需要在掌握充分信息的基礎(chǔ)上以合理的成本描述和確認(rèn)損害行為及其結(jié)果?？梢?，信息保障應(yīng)成為全過程食品安全監(jiān)管中關(guān)鍵的制度安排。

全過程食品安全監(jiān)管信息保障體系重點(diǎn)保障問責(zé)機(jī)制下全過程可追溯體系的建設(shè)，即利用RFID等技術(shù)無縫收集和保存食品從原料、生產(chǎn)加工、運(yùn)輸倉儲到銷售等的過程信息，及時發(fā)現(xiàn)出問題的環(huán)節(jié)，對負(fù)責(zé)人追究責(zé)任。各環(huán)節(jié)過程信息的收集和處理是關(guān)鍵和基礎(chǔ)，其中，在種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，通過分配給種植、養(yǎng)殖戶的獨(dú)立編號及原料標(biāo)識，追溯種植面積、產(chǎn)量、栽培耕作、施肥除草、農(nóng)藥使用、管理責(zé)任人等信息；在加工環(huán)節(jié)，對物流單元進(jìn)行唯一和有效標(biāo)識，收集原料采收產(chǎn)地、日期、人員、形式、天氣狀況、數(shù)量質(zhì)量和批號、調(diào)運(yùn)日期等原料信息以及加工單位、廠區(qū)車間、人員、半成品成品批次等加工信息，用于原料及其加工過程的跟蹤和可追溯；在倉儲運(yùn)輸環(huán)節(jié)，收集倉庫所在地、設(shè)施、食品存儲批號、出入庫情況等信息，對運(yùn)輸全程跟蹤管理；在銷售及餐飲環(huán)節(jié)，收集包含進(jìn)銷存等信息在內(nèi)的完整的資料，及時應(yīng)對處理銷售環(huán)節(jié)的食品安全問題。

中國市場學(xué)會食品安全工作委員會領(lǐng)導(dǎo)下的中食安食品科技服務(wù)有限公司自主研發(fā)的食品安全多維彩碼追溯系統(tǒng)，整合了高光譜生化成像技術(shù)和食品檢測系統(tǒng)解決方案，通過開放透明的食品安全公共信息服務(wù)平臺，控制食品原材料、全生產(chǎn)流程的質(zhì)量，形成全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)称钒踩芸氐拈]環(huán)，及時發(fā)現(xiàn)和消除企業(yè)食品質(zhì)量隱患。其核心技術(shù)為多維彩碼技術(shù)，能快速簡單地讀取彩色多維碼的靜態(tài)和動態(tài)數(shù)據(jù)，非開源性、唯一性和不可復(fù)制性是其優(yōu)勢，可讀取遠(yuǎn)至50米的數(shù)據(jù)，誤碼率幾乎為零，防偽性能極高，加上其消碼功能和多維彩碼的唯一性，假冒偽劣商品無法遁形。該系統(tǒng)要求整個食品供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)責(zé)任主體，從最初的食品生產(chǎn)商到最終的零售商輸入批次信息，這些信息將被存入一個安全的計算機(jī)數(shù)據(jù)庫，確保不會被未授權(quán)的第三方隨意修改刪除或獲取。這些信息將成為企業(yè)信用記錄的重要來源，信用記錄良好的企業(yè)將面臨更多的市場機(jī)會，通過市場機(jī)制實現(xiàn)企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，形成市場倒逼機(jī)制，推動食品企業(yè)主動強(qiáng)化食品安全內(nèi)控體系，加快實現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高我國食品產(chǎn)業(yè)國際競爭力。消費(fèi)者通過智能手機(jī)或其他先進(jìn)的電子設(shè)備訪問該系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫內(nèi)的特定信息，實現(xiàn)信息透明化、追溯性和真實性，強(qiáng)化食品安全知情權(quán)，為投訴維權(quán)提供證據(jù)，增強(qiáng)食品安全公信力。而從政府監(jiān)管角度看，系統(tǒng)一旦進(jìn)入全面測試和實施階段，食品安全可追溯性將顯著提高。通過識別假冒偽劣食品和食品供應(yīng)鏈中的薄弱環(huán)節(jié)，為政府監(jiān)管提供有效支持。該系統(tǒng)可接受來自消費(fèi)者和其他來源的投訴，就其有效性和嚴(yán)重性進(jìn)行快速評估，鎖定食品供應(yīng)鏈中的問題，立即通知供應(yīng)鏈的各個環(huán)節(jié)、消費(fèi)者和政府有關(guān)部門，將食源性疾病暴發(fā)所帶來的危害最小化。多維彩碼系統(tǒng)能明確告知食品從田間到餐桌的各個環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是誰的責(zé)任并由哪個部門監(jiān)管，形成推動食品安全監(jiān)管者行政作為的倒逼機(jī)制，增強(qiáng)食品安全監(jiān)管的透明度和公信力。

以上述問責(zé)機(jī)制下的全過程可追溯體系為核心，打造全過程食品安全監(jiān)控鏈在線服務(wù)體系。該體系從行業(yè)、企業(yè)、供應(yīng)商或客戶門的戶網(wǎng)站和電商平臺等特定網(wǎng)站，使用專門的軟件爬取與食品質(zhì)量安全相關(guān)的數(shù)據(jù)，構(gòu)成食品安全的數(shù)據(jù)知識層；在此基礎(chǔ)上建立的監(jiān)控鏈在線服務(wù)資源數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，將食品安全結(jié)構(gòu)化信息添加到本體庫，實例添加到知識庫；該體系的服務(wù)層利用基于內(nèi)容、知識或關(guān)聯(lián)規(guī)則的推薦、協(xié)同過濾推薦、語義推薦以及混合推薦推薦技術(shù)，實現(xiàn)智能推薦及推薦結(jié)果的優(yōu)化；該體系的客戶層能實現(xiàn)用戶對食品產(chǎn)業(yè)監(jiān)控鏈的一般性垂直搜索和精確的高級檢索。

信息共享及信息保障體系的有效運(yùn)行，需要持續(xù)穩(wěn)定的政策支持和良好的部門間協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，同時還需建立完善的標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險評估、檢驗檢測等配套系統(tǒng)的支持。

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