王金蘭　梅媛

摘 要：國外高等教育有分權(quán)制、集權(quán)式以及分權(quán)與集權(quán)混合模式等管理體制，給大學(xué)以自主權(quán)是其共性。我國高等教育體制經(jīng)歷了探索期、確立期、行政體制改革深化期以及高校內(nèi)部體制管理體制改革深化期，其中，有經(jīng)驗，也有教訓(xùn)與不足。因此，在高等教育管理體制法治化之路上，要建立高等教育立法體系化，應(yīng)在具體制度設(shè)計上解決教育分權(quán)、內(nèi)部管理體制、投資渠道多元化以及高效監(jiān)督制約機制等問題。

關(guān)鍵詞：高等教育；管理體制；法治化

中圖分類號：G64 文獻標識碼：A 文章編號：1673-9132（2018）21-0188-03

DOI：10.16657/j.cnki.issn1673-9132.2018.21.121

一、國外高等教育管理體制的現(xiàn)狀

梳理國外發(fā)達國家的高等教育管理體制，我們發(fā)現(xiàn)，無論是當前世界高等教育宏觀管理體制三種類型代表的美國、法國與德國，抑或是英國、意大利，均呈現(xiàn)不同特點，也有其共性。

（一）美國的分權(quán)制

美國作為典型的地方分權(quán)制國家，高等教育管理體制呈現(xiàn)出地方統(tǒng)管、大學(xué)自主、社會監(jiān)督的格局，由地方政府或利益集團行使決策、立法、財政撥款、評估、監(jiān)督等職能，聘任教授、招生、專業(yè)及課程設(shè)置與調(diào)整、財政支出、經(jīng)費籌措等由學(xué)校自主決定。

1.政府的管理職能。美國聯(lián)邦政府沒有直接管理高校的權(quán)利，而是通過立法、撥款對高等教育管理宏觀調(diào)控；州政府通過確定高等教育的發(fā)展規(guī)劃、法律法規(guī)和財政資助補貼和預(yù)算、對高校創(chuàng)辦和學(xué)位的批準授予等方式，實現(xiàn)對地方高校的管理和控制。

2.高校內(nèi)部的管理體制。美國高校內(nèi)部管理體制呈現(xiàn)三個顯著特點：一是相對獨立的校董事會，二是校長負責(zé)制，三是教師參加管理（評議會）。其中，美國董事會機構(gòu)獨立，權(quán)限比較大，體制成熟，具有裁決學(xué)校一切事務(wù)的權(quán)力；校長多由董事會任命，作為董事會的首席執(zhí)行官，校長負責(zé)學(xué)校的各項事務(wù)，并向董事會報告，如加強學(xué)校與各界的聯(lián)系，為學(xué)?；I資，招聘優(yōu)秀的教職工等；學(xué)校規(guī)章制度與學(xué)術(shù)政策的制定、學(xué)術(shù)事務(wù)管理的權(quán)力屬于評議會，如課程計劃，確定本科生和研究生的錄取標準，確定與教師和科研人員的聘任或晉升有關(guān)的人事政策。

（二）法國的集權(quán)式

法國高等教育管理體制一直是中央集權(quán)式，自拿破侖時代，法國大學(xué)被置于國家嚴格控制之下?，F(xiàn)在管理體制上作了一些改革，主要是加強立法監(jiān)督、資金支持上擴大大學(xué)自主權(quán)。1968年《高等教育改革指導(dǎo)法》突出了大學(xué)在管理、教學(xué)、財務(wù)等方面上的自主權(quán)。

1.外部管理集權(quán)。法國高校的許多事務(wù)都由政府管理，甚至如課程教學(xué)計劃等都由全國統(tǒng)一控制，體現(xiàn)其中央集權(quán)管理高校的特點。

2.內(nèi)部事務(wù)的管理。法國大學(xué)委員會是內(nèi)部管理的最高決策機構(gòu)，成員由學(xué)院院長教授代表、研究所所長和其他外部人員組成， 并由教育部任命的校長主持工作，校長是政府的代表。大學(xué)委員會下還有若干專門化的委員會，對專業(yè)事提出處理意見。

（三）德國的集權(quán)與分權(quán)混合模式

聯(lián)邦政府有高校入學(xué)、結(jié)業(yè)、大學(xué)生學(xué)習(xí)資助等專項權(quán)力，同時強化校長管理權(quán)、引入高校董事會制度。

德國的馮洪堡在1810年創(chuàng)立了柏林大學(xué)，并為大學(xué)制定了“學(xué)習(xí)自由、研究自由、教學(xué)自由”的原則。學(xué)習(xí)自由、研究自由、教學(xué)自由的原則奠定了德國高等學(xué)校內(nèi)部管理系統(tǒng)的基本特點和格局。德國高校實行校長責(zé)任制，校長為最高領(lǐng)導(dǎo)人；高校內(nèi)部分別建立有校務(wù)委員會、學(xué)術(shù)委員會等專門的決策機構(gòu)，負責(zé)高校內(nèi)部事務(wù)決策，如課程設(shè)置、教學(xué)計劃安排等，大學(xué)的管理權(quán)向?qū)W術(shù)型傾斜，顯示“教授治?！钡奶攸c。

受聯(lián)邦國家制度和學(xué)術(shù)自由的傳統(tǒng)影響，德國高等教育曾以“國家官僚—教授”管理模式成為世界高等教育的樣板。進入20世紀60年代以后，該模式受到詬病，德國對政府與高校的權(quán)力關(guān)系、財政制度、人事制度等方面進行了大刀闊斧的改革。

（四）英國模式

英國采取政府宏觀引導(dǎo)、高校自治的高等教育管理體制。政府通過教學(xué)質(zhì)量評估、資金支持等手段提高教育質(zhì)量，高校內(nèi)部實行委員會決策下的校長負責(zé)制，學(xué)校的管理由校長領(lǐng)導(dǎo)下的行政體系來執(zhí)行。英國主張政府在高校的發(fā)展過程中避免做得過多以至于妨礙高校的自主經(jīng)營，教育部負責(zé)制定宏觀政策，具體細則由教育部組建的各個獨立的機構(gòu)制定、落實。高校內(nèi)部推行委員會決策、校長負責(zé)的內(nèi)部管理體制。

（五）意大利模式

作為現(xiàn)代大學(xué)發(fā)源地的意大利，將“藝術(shù)和科學(xué)是自由的，與此相對應(yīng)的教育也是自由的”寫入其憲法，意大利的高等教育管理體制以給大學(xué)充分的自主權(quán)為其顯著特點。意大利的高等教育管理體制中以大學(xué)在法律規(guī)定范圍內(nèi)享有自主權(quán)為顯著特點，實施教學(xué)自治、國際學(xué)生流動、教育體制以學(xué)生為中心，以提高教育體制的靈活性。意大利以教育、大學(xué)和研究部、全國大學(xué)委員會、意大利大學(xué)校長委員會、全國大學(xué)生委員會、全國大學(xué)評價委員會作為高等教育管理和協(xié)調(diào)機構(gòu)，其大學(xué)自主權(quán)的特征極為突出。

綜上，美國、德國、法國是當前世界的高等教育宏觀管理體制三種類型的代表，英國、意大利的高等教育體制也具有明顯的特征與優(yōu)勢，可供借鑒。國外發(fā)達國家對高等教育體制的研究與實踐圍繞著政府與大學(xué)的關(guān)系、給大學(xué)自主權(quán)等方面開展研究與改革，這些研究與實踐給我國高等教育的改革提供了借鑒和參考。

二、我國高等教育管理體制的歷史與現(xiàn)狀

（一）我國高等教育管理體制的歷史回顧

1.探索期（建國初期—1977年）。從高等教育管理中央集權(quán)管理、高校內(nèi)部校長負責(zé)制到中央與地方兩級管理，高校內(nèi)部實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長為首的校務(wù)委員會負責(zé)制，我國高等教育行政體制建構(gòu)完成。（1）宏觀層面。建國初期，我國仿照蘇聯(lián)模式調(diào)整全國高校的院系，高校由國家舉辦、分屬中央各部委和地方管理的“條塊體系”基本形成。（2）微觀層面。從建國初期校長負責(zé)高校全部工作的校長負責(zé)制，經(jīng)歷1956年的由校長主持、集體領(lǐng)導(dǎo)的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會負責(zé)制、1961年強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心，實行黨對高校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及“文革”期間的高校實行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，到1978年以后開始實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負責(zé)制， 并逐漸在部分高校試行校長負責(zé)制。在校院系管理層級上，從建國初期的院系兩級管理體制到20世紀中期以后規(guī)模較大的高校開始建立校、院、系三級管理體制，逐漸下放人、財、物、事等權(quán)力給學(xué)院， 學(xué)院成為介于校、系之間的辦學(xué)實體，系成為高校的基層職能機構(gòu)。高校內(nèi)設(shè)機構(gòu)及人事制度上，行政系統(tǒng)設(shè)有教務(wù)、科研、人事、財務(wù)等職能機構(gòu)，黨委系統(tǒng)設(shè)置了組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等部門，各類群團組織也相應(yīng)成立。

2.確立期（1978年—1998年）。《高等教育法》以法律的形式確定了中央與地方兩級管理，高校具有法人資格，享有一定的辦學(xué)自主權(quán)。（1）宏觀層面：“條塊分割”體制。在“文革”之后，我國對高等教育管理體制進行了調(diào)整。1978年2月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《教育部關(guān)于恢復(fù)和辦好全國重點高等學(xué)校的報告》，開始著手調(diào)整高校領(lǐng)導(dǎo)體制，除了全國重點高校和少數(shù)院校由國務(wù)院有關(guān)部委直接領(lǐng)導(dǎo)外，其余大多院校則由有關(guān)部委和省、市、自治區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)，且以部委為主；面向各省、市、自治區(qū)的重點高校，原則上由各省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部委給予支持。1979年9月，中央頒發(fā)《加強高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的決定》，逐步恢復(fù)了“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、自治區(qū)兩級管理”的高校領(lǐng)導(dǎo)管理體制。1985年5月，中央頒發(fā)《關(guān)于教育體制改革的決定》，強調(diào)擴大高校辦學(xué)自主權(quán)。1986年3月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定的通知》，對國家教委等部委、省級政府管理高等教育的主要職責(zé)及高校自身的管理權(quán)限做了具體規(guī)定。（2）微觀層面：校長負責(zé)制。自1989年以后，我國高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，直到1998年《高等教育法》以法律的形式將其固定下來。

3.行政體制改革深化期（1998年—2009年）。1993年2月，國家教委發(fā)布《關(guān)于普通高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的意見》，成為高校內(nèi)部管理體制改革的助推器。此后，我國逐步步入以建立現(xiàn)代化大學(xué)制度為目標的行政體制改革深化期，為此，我國出臺了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》等法規(guī)，修訂了《高等教育法》，明確了高校學(xué)術(shù)委員會職責(zé)。

4.高校內(nèi)部管理體制改革深化區(qū)（2010年至今）。在1999年6月，黨中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》，我國高等教育體制改革步入了深化區(qū)，進入了全面推進階段，進入了高校內(nèi)部管理體制改革深化區(qū)。高校內(nèi)部體制改革著手理順校院系關(guān)系、精簡內(nèi)設(shè)機構(gòu)和管理人員、試點教育職員制度、推行崗位津貼和績效工資制度、后勤社會化制度等。

（二）我國高等教育管理體制的現(xiàn)狀梳理

1.我國高等教育管理體制之經(jīng)驗梳理。如前所述，我國高等教育逐漸國際化、現(xiàn)代化、大眾化與多樣化，逐漸縮短了與發(fā)達國家之間的差距，為實現(xiàn)中國夢提供了強大的人力資源支撐。但我國高等教育還存在著不足，在高校管理體制方面還存在影響高校教育教學(xué)質(zhì)量的桎梏。

2.厘清我國高等教育管理體制之不足。我國高等教育管理體制的主要不足表現(xiàn)為：在依法治校上存在不足，法律體系不完備、立法相對滯后；政府對高校放權(quán)與分權(quán)存在“缺位”與“越位”現(xiàn)象，或監(jiān)督不到位，或?qū)Ω咝Ｗ灾鳈?quán)過多束縛；高校評估機制不健全，采用千篇一律的評估條款，忽略了高校的不同類型，忽略了高校之間的不同特點；高校內(nèi)部管理體系中存在行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力錯位的現(xiàn)象，高校的機構(gòu)設(shè)置在一定程度上更像國家行政機構(gòu)，而不是教學(xué)科研單位；教育資源投資渠道單一，缺乏社會與個人的參與。

三、我國高校管理體制立法體系化及制度設(shè)計的建議

（一）高等教育立法體系化

高等教育的發(fā)展離不開法治之路，高等教育的立法要體系化、健全化?！陡叩冉逃ā肥且徊靠偡ā⑸衔环?，高等教育立法應(yīng)當在《高等教育法》的統(tǒng)領(lǐng)下，在高等教育的投入、評審、質(zhì)量等與高等教育發(fā)展關(guān)系重大的幾個方面做好立法，要制定大學(xué)治理規(guī)則、大學(xué)教育監(jiān)管規(guī)則、社會參與規(guī)則、高校內(nèi)部治理制度等一系列規(guī)范，形成高等教育管理體制法律體系化，用立法引導(dǎo)、推進、保障我國高等教育的改革與發(fā)展。

（二）高等教育的制度設(shè)計

在高等教育的具體制度設(shè)計上，應(yīng)當考慮以下政府與高校之間教育權(quán)力的分配、高校內(nèi)部管理權(quán)的配置等制度內(nèi)容，保障高校的健康運行與發(fā)展。

1.教育分權(quán)制度。高等教育制度中處理好中央與地方在管理高等教育的職能，處理好黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)與高校行政權(quán)的關(guān)系。要改變政府對高校包管過多、統(tǒng)得過嚴的現(xiàn)狀，將高等教育管理權(quán)歸屬高校，讓作為法人的高校成為高等教育的實際管理者。

2.高校內(nèi)部管理體制。高等教育的管理要立足高等教育的本質(zhì)屬性與外延，高校內(nèi)部管理應(yīng)當“去行政化”，以彰顯高校自身的內(nèi)涵。在我國高等教育中，要完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、行政管理、教授咨詢”的管理體制，由黨委把握辦學(xué)方向、發(fā)展戰(zhàn)略、辦學(xué)模式、改革思路等關(guān)系全面的大局，以校長為首的行政管理隊伍對人、財、物、事進行計劃、組織、管理、指揮與協(xié)調(diào)，學(xué)術(shù)委員會行使高校的學(xué)術(shù)權(quán)力；應(yīng)當制定激勵措施，激發(fā)教師樹立創(chuàng)新意識，提高創(chuàng)新能力，充分體現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)的創(chuàng)造性、包容性、開放性、批判性和獨立性；在高校切實實行人員聘任制度，實行按需設(shè)崗，以業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向，引入競爭機制，優(yōu)化高校師資隊伍。

3.高校投資渠道多元化制。高等教育是面向世界、面向未來的教育，它具有準公共產(chǎn)品的屬性，鑒于此，應(yīng)該改變由政府投資的單一化投資渠道，探索高等院校投資渠道多元化的路徑。除了民辦高校外，在國辦高校中也可以嘗試社會投資渠道，讓我國高校在科技創(chuàng)新、提升教育教學(xué)質(zhì)量上注入更多的資源保障。

4.健全高校監(jiān)督制約機制。監(jiān)督是任何法人健康發(fā)展的必要保障，高等教育具有公益屬性，具有公共物品性，基于此，對高校的管理必須給以監(jiān)督。監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督，如校務(wù)公開、教代會制度，也包括外部監(jiān)督，如教育、財政等行政部門的監(jiān)督，社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，讓高校的建設(shè)與發(fā)展在陽光下健康運行。

綜上所述，縱觀世界各國，高等教育管理體制有不同，也有共性。無論是分權(quán)型，還是集權(quán)型，抑或是分權(quán)與集權(quán)結(jié)合型，乃至其他管理模式，給高校以更多的自主權(quán)是世界發(fā)達國家高校管理體制的共同特點與發(fā)展趨向。在全面推進依法治國的今天，高校管理體制也要步入法制化之路。

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