熊文淵

(廣東金融學院， 廣東 廣州 510521)

民國成立后,教育部設立社會教育司，與普通教育、專門教育三司并立，標志著社會教育行政制度的正式確立。社會教育與學校教育一起構(gòu)成了理解近代中國教育制度變遷的重要維度[1]。民國時期廣東地方政府與中央政府的關(guān)系時緊時疏，廣東社會教育行政體制的發(fā)展既受到中央政府行政體制的影響，又具有獨特性。本文主要探討這一時期廣東社會教育行政體制變遷的歷程與特點。

一、廣東社會教育行政體制的起步(1912-1919年)

自民國成立到1919年間，國民政府建立了新的教育行政體制。新教育行政體制的最大特點是在教育部下獨立設置社會教育司。隨后自上而下，先后建立起省級、市級社會教育行政，但縣級的社會教育行政仍然依附在地方政府的一般行政職能之中。

(一)民初中央與省級的社會教育行政

社會教育在清末已有實踐，但清末的社會教育在行政上沒有專門地位，清末學部與省級的社會教育事項均由普通教育課兼管。民國成立后，蔡元培擬定教育部官制，設社會教育司與普通教育司、專門教育司并立。1912年1月29日，教育部通電各省籌辦社會教育，廣東遂開始籌劃社會教育行政。同年5月，廣東成立教育司，由鐘榮光任教育司司長，內(nèi)設總務、學校教育、社會教育三課，與教育部機構(gòu)職能一致。1913年，教育司改設兩科，第一科辦理總務，第二科辦理社會教育及學校教育，李翰芬任司長。1914年，教育司又改為教育科，屬政務廳，吳鼎新為科長，處理全省教育行政事務，教育科下設總務課、學校教育課及社會教育課三課。

教育司改教育科后，教育行政地位下降，社會教育的地位也無形中被弱化。1914年教育部官員在視察廣東教育的報告中提到教育行政的狀況是：“行政公署下設三課：一為總務課，設課長一人，課員七人，雇員三人；二為學校教育課，設課長一人，課員十人；三為社會教育課，課員三人。”[2]由此可知社會教育課沒有課長，課員少。社會教育管理職能雖成為教育行政的一部分，但地位低下，發(fā)揮的作用還十分有限。

1917年9月6日，教育部公布《教育廳暫行條例》，要求各省設置教育廳?！督逃龔d暫行條例》規(guī)定“教育廳直隸于教育部，設廳長一人，由大總統(tǒng)兼任，秉承省長執(zhí)行全省教育行政事務，監(jiān)督所屬職員，暨辦理地方教育之各縣知事”，“廳長之下設三科，每科設科長一人，設視學四到六人”[3]48，科長、視學及科員全由廳長任命。隨后教育部公布《教育廳署組織大綱》，第二條規(guī)定教育廳設三科，其中第二科主管普通教育及社會教育。

從《教育廳暫行條例》和《教育廳署組織大綱》可以看出，教育部1917年頒布實行的教育廳制有三個特點：一是教育廳直隸教育部，教育廳長雖受省長節(jié)制但由總統(tǒng)任命；二是教育廳長職權(quán)較大，教育廳職員均由其任命；三是明確了教育廳長對縣知事有監(jiān)督責任。顯然，實行教育廳制是中央加強教育行政集權(quán)的一個表現(xiàn)。教育廳制實行教育部與省長雙重管理，既有利于中央教育政策的執(zhí)行和中央對地方教育的控制，避免教育廳長受省長的過分干擾，客觀上有利于教育獨立，又考慮到教育不能脫離地方政府的支持，教育廳長受省長節(jié)制有利于調(diào)動省長辦理教育的積極性。這一制度設計無論是在當時還是現(xiàn)在都有積極意義。但在當時中央權(quán)威缺失的情況下，地方政府并沒有把中央的法令放在眼里，而使其變成一紙空文，廣東的情況便是如此。此時的廣東并沒有按照中央要求設教育廳，而是繼續(xù)保持教育科的設置，直到1921年才改為教育委員會，這是這一時期廣東社會教育行政體制較為特殊的地方。總體而言，在1912-1919年間的廣東省級教育行政中，無論是教育司還是教育科時期，社會教育已從學校教育體制中分離出來獨立辦理，并作為一項獨立的職能在教育行政中占有一席之地，這是與清末省級教育行政最大的區(qū)別。

(二)民初縣市級的社會教育行政

在清末，縣市兩級的教育行政實行勸學所制?！秳駥W所章程》第十條“實行宣講”便是社會教育的內(nèi)容。勸學所設總董一名，綜核所轄區(qū)各區(qū)教育事務，每區(qū)設勸學員一人，任勸學職責。勸學所一切事宜，由地方官監(jiān)督?？梢娗迥┑目h級教育行政較為簡單，學校教育與社會教育沒有分科辦理，而是統(tǒng)一由地方官負責辦理，受省級教育行政機關(guān)影響不大。民國成立以后，這一局面也沒有得到改變，但社會教育作為縣級教育行政的一項職能得以保留。

廣州市于1912年6月設督學局，但到11月被撤銷，廣州學務改為由教育司第二課內(nèi)設地方股專管。而社會教育管理權(quán)則下放至番禺、南海兩縣。1915年，廣州市設學務委員會，管理當?shù)貙W務，直到1920年5月又重新恢復督學局。南京臨時政府公布《劃一現(xiàn)行各縣地方行政官廳組織令》后，開始在法令上取消勸學所制，規(guī)定縣分署設第三科辦理教育行政事務，但并非專司教育。

廣東各縣1912年開始設督學局管理地方學務，1913年設學務專員取代督學局。為落實地方辦學責任，1915年2月，教育部頒布《知事辦學考成條例》，規(guī)定縣知事在任滿一年后，由主管長官考核辦理學務的成績?？己藘?nèi)容包括學校數(shù)量、學生數(shù)量的增減、學校管理情況、學風優(yōu)劣等，并實施獎懲。同年7月，教育部頒布《地方學事通則》，其中第一條規(guī)定“自治區(qū)為辦理教育事務，得就該區(qū)劃分若干學區(qū)”，第二條規(guī)定“自治區(qū)為辦理教育事務，應于各該區(qū)組織學務委員會”，又在附則中規(guī)定自治區(qū)未成立的地方，由“縣知事督率勸學所辦理之”[3]52。1915年12月5日，教育部發(fā)布《勸學所規(guī)程》及《學務委員會規(guī)程》，規(guī)定沒有成立自治區(qū)的縣一律實施勸學所制，輔佐縣知事辦理縣級教育行政事宜，并綜核自治區(qū)教育事務；已成立自治區(qū)的地區(qū)則成立學務委員會替代勸學所，幫助區(qū)董管理轄區(qū)內(nèi)的教育事務，學務委員是自治區(qū)內(nèi)各學區(qū)的最高級別教育行政人員。1917年，廣東各縣開始恢復勸學所制。勸學所所長由縣知事提名，請道尹委任，并由該管最高級行政長官咨報教育部備案。勸學所有勸學員若干，由縣知事委任，詳請道尹轉(zhuǎn)報該管最高級行政長官。

由上可知，從民國成立到1919年間，廣東縣級的社會教育行政歷經(jīng)督學局、學務專員、勸學所三個階段，地方社會教育行政職能不斷完善，建立起縣視學制度。但不同階段都有其共同點，即社會教育與學校教育沒有分科辦理，統(tǒng)一由縣政府統(tǒng)管，不受上級教育行政機關(guān)直接約束?？h級教育行政長官由縣政府長官任命并隨之進退，這和清末的縣級教育行政基本一致。

總之，這一時期廣東的社會教育行政體制的特點是分級管理、地方負責的分權(quán)體制。這種分權(quán)制下的社會教育行政本應有利于調(diào)動地方政府的辦學積極性和主動性，從而有利于促進社會教育的發(fā)展。但由于社會教育是新生事物，在當時各級政府對社會教育的規(guī)模、種類都沒有作出規(guī)定的情況下，這種地方負責的管理體制極容易使社會教育被輕視甚至忽視。而當時的視學制度也不完善，《廣東巡按公使署省視學暫行章程》第三條規(guī)定的省視學應視察事項中的第七項為“社會教育及其設施狀況”，顯然視察事項過于籠統(tǒng)。此外，在當時的社會條件下，社會教育作為一種免費的義務教育，地方財政特別是縣級財政很難維持。由于社會經(jīng)濟發(fā)展緩慢，政府經(jīng)費本來不多，加上縣市教育行政機構(gòu)又附屬于政府，本來不多的教育經(jīng)費還經(jīng)常挪為他用，地方教育無從發(fā)展。如英德縣的勸學所竟附屬于保衛(wèi)團分局之內(nèi)，名存實亡，根本談不上發(fā)揮其功能了。雖然本期廣東省級的社會教育行政已相對獨立，但在市縣一級仍深受清末教育行政體制的影響，甚至沿用清末的教育行政體制：社會教育與學校教育合一，由縣政府統(tǒng)一辦理。省級教育行政機關(guān)對縣市級教育行政機構(gòu)并無直接領(lǐng)導權(quán)力，縣市級教育行政機構(gòu)只對當?shù)卣啄X負責。因此，本時期廣東的社會教育行政體制兼有現(xiàn)代與傳統(tǒng)的特點，既采用了現(xiàn)代的教育司、教育科制，又有清末的勸學所制?，F(xiàn)代與傳統(tǒng)社會教育行政體制并存是社會教育行政體制還處于起步階段的重要特征。

二、民國廣東社會教育行政體制的探索(1920-1926年)

在1920-1926年間，平民教育成為社會教育的階段性事業(yè)。廣東也開始進入革命的高潮時期，社會教育體制變化較大，初步建立起省級、市縣級的社會教育行政體系，但社會教育行政體制還不穩(wěn)定，具體表現(xiàn)為各級教育行政組織結(jié)構(gòu)的快速更迭，甚至出現(xiàn)倒退和反復的現(xiàn)象。

(一)委員會制下的廣東省級社會教育行政

早在1915年，教育部就曾下令要求各省改教育科為教育廳，但廣東并未立即奉行，而是繼續(xù)保持教育科的設置。1921年3月38日，廣東成立教育委員會，陳獨秀任委員長，許崇清、陳宗岳、廖仲愷為委員，下設“普通教育、專門教育、統(tǒng)計、建筑、小學教育、圖書儀器、會計檢查等委員”[4]5。1922年增設社會教育事務委員。教育委員會制度是陳炯明對廣東政體改革的產(chǎn)物。不過這一措施的收效不大，陳獨秀于1921年8月3日黯然辭職，任期僅7個月。1922年，省長公署發(fā)布訓令：“該會(教育委員會)前經(jīng)核定之組織法，證以現(xiàn)在情形，已不盡適用，自應及時修正，以利施行。查本公署原委之政務委員，多已離職，數(shù)月以來，實在負責任者，只有委員長一人，勞逸既不平均，事實亦不符合?！盵4]6可以說，當時的教育委員已是虛職，為此應該對其進行改革，改革的途徑就是采用集權(quán)的委員長負責制，即省長賦予教育委員會委員長權(quán)力，由委員長推薦兩位負責具體業(yè)務的委員。不久事務委員會被裁撤，增設省視學廳和編譯處。此時的教育委員會與前期的教育委員會有較大不同：第一，委員長的產(chǎn)生方式不同，前期的委員長由委員們選舉產(chǎn)生，而后期的委員長由省長任免；第二，委員的產(chǎn)生方式不同，前期八個政務委員中有四個由省長任命，其他四個則由選舉產(chǎn)生，但后期的委員則全由委員長推薦，可見改革后委員長的權(quán)力有了較大增加。

教育委員會制度設置的初衷是要分權(quán)和制衡權(quán)力。這對社會教育的發(fā)展有一定促進作用，因為社會教育獨立成一個教育委員會，有利于保證其獨立性和專業(yè)性，使社會教育的行政地位得以與普通教育、專門教育并列。教育委員會改革以后，集權(quán)程度大大增強，委員長的權(quán)力大大增加，其委任權(quán)在省長手里。此時的教育委員會與教育廳的設置相差無幾，因此在孫中山就任大元帥后，于1923年2月15日將教育委員會改為教育廳。

(二)教育廳制下的廣東省級社會教育行政

1923年，廣東取消了委員會制后，采用教育廳制，許崇清被國民政府任命為首任教育廳長。教育廳下設二室三科：秘書室、督學室、總務科、普通學務科、專門實業(yè)學務科。在教育廳的科室的設置中，并沒有掌管社會教育的職能部門，而是在教育廳之外設立各種社會教育的委員，作為指導全省社會教育的領(lǐng)導機關(guān)。1923年2月，國民黨中央青年黨部與中國共產(chǎn)黨成立“國民黨中央平民教育運動委員會”，由許崇清任主任委員。這標志著政黨開始走上社會教育的舞臺，成為推動平民教育的一大力量。廣州國民政府成立后，于1926年2月成立“國民黨中央平民教育委員會”，作為指導全省社會教育的最高行政機關(guān)。1926年8月公布的《廣東教育廳暫行組織規(guī)程》規(guī)定，教育廳只設總務和學務兩科，其中學務科職責為“關(guān)于所屬各學校及教育團體之設置或廢止，及各市縣教育局長、督學資格之審查，并立案畢業(yè)及報告表冊各項文件之核辦事項”[4]15。這時教育廳設置簡單，職責較模糊，其中并沒有有關(guān)社會教育的職能規(guī)定，而是把社會教育交給國民黨各級社會教育委員會來辦，而各級社會教育委員會由政黨直接領(lǐng)導，廣東社會教育的領(lǐng)導核心開始由教育行政部門向政黨轉(zhuǎn)移。

北伐戰(zhàn)爭期間，民眾表現(xiàn)出了極大的力量，廣州國民政府提倡把民眾運動與革命結(jié)合起來，并對民眾進行專門的教育，開展民眾教育運動，以“喚起民眾”，并由時任廣東教育廳長的許崇清擬定了《黨化教育之方針、教育方針草案》。1927年，國民黨廣東黨部制定《國民黨廣東省青年部辦理平民教育綱要草案》，規(guī)定了黨部辦理社會教育的內(nèi)容有“識字運動,灌輸普遍常識，啟發(fā)革命思潮，了解黨的主義”,“欲達上述主旨，固然需要大規(guī)模運動及嚴密的組織，而對于其他團體及私人所辦之平民學校尤不能不加以嚴格限制以期有其同之趨向而收良好之效果”[5]137。為此要堅持以下兩原則：“(1)本省各市縣青年部按總章第五條之規(guī)定組織委員會。(2)團體或私人所辦之平民學校須遵照省青年部平民教育委員會頒布之現(xiàn)行之規(guī)制辦理并受所在地之平民教育委員會監(jiān)督?！盵5]137并規(guī)定黨部開辦的社會教育事業(yè)種類有平民學校、平民識字處、平民圖書館、平民日刊、月刊等，每區(qū)黨部最低要設一所平民學校，各區(qū)分部執(zhí)行委員會辦理平民識字處，在平民學校和平民識字處附設平民圖書館，“規(guī)模不求宏大，但惟收羅書籍以關(guān)于黨義及普遍常識為限”[5]137。黨部直接辦理社會教育，引起了人們的質(zhì)疑，為此，國民黨對黨部直接辦理平民教育的原因作了如下解釋：“1.接受黨綱和政策。黨義宣傳與識字運動結(jié)合，省時經(jīng)濟。2.實行學區(qū)制。地方學務委員會設置校舍，而黨部完善之。”[6]57

可以看出，此時廣東社會教育在教育廳的行政地位弱化而在國民黨內(nèi)的地位得到強化，國民黨開始控制著社會教育的發(fā)展方向。這表明社會教育有從教育事業(yè)變成政治事業(yè)的趨勢。這種變化一方面有利于加強社會教育與政治運動的聯(lián)系，提高社會教育的政治地位，擴大社會教育的影響。但另外一方面也削弱了社會教育作為一項基本教育事業(yè)的地位，使社會教育的政治性超過了其教育性。政治性強是廣東社會教育區(qū)別于其他各省社會教育的一個顯著特征，這種特征是由于廣東的特殊革命環(huán)境所造成的，此時的廣東是中國革命中心之所在。

(三)廣東市縣社會教育行政的艱難發(fā)展

與省級社會教育行政相比，市縣的社會教育行政發(fā)展要相對艱難。廣州市在1920年6月公布《廣州市督學局暫行章程》，恢復督學局制，其第一條規(guī)定：“本局直隸廣東省長公署，辦理本市區(qū)內(nèi)小學教育、社會教育及與小學同等或有關(guān)聯(lián)之一切事務?！盵4]49督學局下設三課，其中第三課主管社會教育，事項如下：“關(guān)于通俗演講事項；關(guān)于文藝音樂演劇事項；關(guān)于通俗展覽會及陳列所事項；關(guān)于通俗圖書館及圖書報處事項；關(guān)于公眾體育及游戲事項；關(guān)于社會教育一切事項?！盵4]51但僅8個月后又取消督學局，設立教育局，下設學校教育、社會教育兩課。1923年7月，廣州市長孫科為幫助一般男女失學市民有求學及增進常識的機會，成立了“廣州市平民識字運動委員會”，下設識字運動部和平民義學部，作為指導廣州平民識字運動的行政機關(guān)，對象為失學青年，包括工人、學徒、店員、家庭主婦等。此后，廣州的社會教育便由教育局的社會教育課和“廣州市平民識字運動委員會”負責實施，直到1929年才有所變化。

省教育委員會于1921年制定了《縣教育局規(guī)程》，對地方各縣教育局“應行直接呈報教育委員會之事項”作了規(guī)定：“1、縣教育統(tǒng)計；2、縣屬學校教育規(guī)劃及進行事項；3、縣屬私立學校狀況；4、縣屬私塾改良狀況；5、縣屬社會教育設施事項；6、縣屬其他教育事業(yè)設施事項?！盵4]67與勸學所和督學局相比，教育局的設置較為完備，對其管理的事項也做了進一步劃分。雖然還是比較籠統(tǒng)，但已經(jīng)比勸學所、督學局和學務專員時期要好許多。

這一時期地方教育領(lǐng)導的職權(quán)也有新的變化?！犊h教育局規(guī)程》第二條規(guī)定：“教育局長職權(quán)依據(jù)《縣自治條例》第五十六條秉承縣長處理教育行政事務，并綜核各自治區(qū)教育事務。”[4]66同時第四條規(guī)定教育設局長一名及職員若干，由縣長依據(jù)《縣自治條例》第四十七條“于本省職官考試合格者委任之”。與勸學所制相較，教育局制具有如下特點:(1)縣教育局為相對獨立的教育行政機構(gòu)，確立了縣教育局的教育行政主體地位。(2)縣教育局為執(zhí)行機構(gòu)，董事會為決策、審議咨詢機構(gòu)，體現(xiàn)了教育行政的分權(quán)化特色。(3)董事會制的建立，體現(xiàn)了社會參與監(jiān)督的原則。(4)縣教育局內(nèi)設視學，體現(xiàn)了縣級教育行政機構(gòu)內(nèi)部執(zhí)行、檢查、監(jiān)督職能的統(tǒng)一?？梢娊逃值莫毩⒌匚坏玫搅嗽鰪?，雖然縣長對教育局具有直接領(lǐng)導權(quán)，但教育廳對教育局的垂直控制力也有所提高，規(guī)定了教育局直接向省教育委員會呈報的具體事項，這對社會教育發(fā)展有一定的促進作用。

縣級教育行政已經(jīng)確立，但極不穩(wěn)定。這使得其發(fā)展社會教育的職能長期缺位。如“寶安、感恩二縣教育局到1931年仍未成立”，“又汕頭市嘗于1921年4月16日組織教育局，但翌年9月15日即裁撤，為時至暫”[4]82。1926年7月1日，民政廳、教育廳以奉省府令發(fā)縣組織法草案，不久因為開平、始興二縣事務較簡，“依照組織法第十條酌設民政、財政、公路三局，而以民政局兼理教育事權(quán)”。三水縣教育成立不久即裁撤，由縣屬總務科長兼理；河源縣教育局也于1926年裁撤，僅設教育課員一人，辦理全縣教育行政事宜，直至1930年1月1日才重新成立教育局；開建縣縣長李漢勛于1924年11月9日呈報取消教育局，改辦勸學所，但教育廳沒有批準；連山縣縣長孫瑛也于1924年10月3日呈請規(guī)復勸學所，省署不準[4]86-87?？梢姳緯r期廣東地方各縣的教育行政雖已確立，但非常不穩(wěn)定，甚至有倒退的苗頭，其重要原因就是各縣領(lǐng)導不予重視，經(jīng)費缺乏。社會教育發(fā)展舉步維艱。

在不到七年的時間里，廣東省級社會教育行政體制經(jīng)歷教育委員會和教育廳兩個時期。雖然廣東試圖實行更加民主的教育行政體制，但由于成效不大及省外大環(huán)境的影響而最終選擇了教育廳制。這種探索過程在全國來說是較為特殊的，是廣東獨特政治環(huán)境的產(chǎn)物。在縣級社會教育行政體制中，初步形成了當?shù)卣c上級社會教育行政部門的雙重領(lǐng)導體制。社會教育在教育行政部門的地位被弱化，而在政黨中的地位得到強化，這預示著社會教育的政治性開始超過其教育性。社會教育政治性與教育性的矛盾，導致領(lǐng)導和實施體制上也出現(xiàn)矛盾。一方面，在教育廳之外成立社會教育委員會，由政黨負責領(lǐng)導；另一方面，社會教育作為教育行政部門的職能之一，由教育行政部門代表政府實施。這種體制容易導致政、黨在辦理社會教育上職責不清，相互推諉的現(xiàn)象，并最終危害社會教育的發(fā)展。如何處理政黨和教育行政部門在辦理社會教育上的矛盾是一個具有現(xiàn)實意義的重要問題。

本時期廣東省級社會教育行政歷經(jīng)教育委員制和教育廳制兩種行政體制。從領(lǐng)導體制看，教育委員會制是適度分權(quán)的合議制，教育廳制是相對集權(quán)的一長制。從體制的集權(quán)與分權(quán)來看，廣東省級社會教育行政從教育委員會向教育廳轉(zhuǎn)變，是省級社會教育領(lǐng)導體制由民主走向集中的體現(xiàn)。雖然在后期也成立了專門的社會教育委員會，但主要由政黨領(lǐng)導，這就使得社會教育的領(lǐng)導權(quán)和指導權(quán)都掌握在政黨和政府手中。這是社會教育管理體制集中化的標志之一。而縣級教育行政已經(jīng)獨立，成立了教育局，不再依附于縣政府，在形式上接受了雙重領(lǐng)導：一方面，教育局受省教育廳的指導與監(jiān)督；另一方面，教育局又接受縣政府首腦的領(lǐng)導。雖然教育局多受縣長的影響，但省對縣市社會教育的垂直管制力度大大增強?？偟目磥恚緯r期社會教育行政體制有集中的趨勢。

三、民國廣東社會教育行政體制的定型(1927-1949年)

1927-1949年間，南京國民政府大力提倡民眾教育。這一時期廣東政局比較穩(wěn)定，經(jīng)濟有了較大發(fā)展，國民政府頒布了大量關(guān)于社會教育行政的法令，各級社會教育行政組織結(jié)構(gòu)也開始穩(wěn)定下來，形成了比較完善的社會教育法律體系，社會教育行政的體系日趨成型。

(一)省級社會教育行政的成熟

由于1926年頒布的《廣東教育廳暫行組織規(guī)程》對教育廳的設置規(guī)定過于簡單，職責模糊，廣東于1928年6月又頒布了《廣東教育廳組織法》。根據(jù)該法，教育廳依舊分設第一、第二兩科，社會教育與學校教育均由第二科辦理。其中第五條第十項至第十四項為社會教育事項，具體如下：“關(guān)于通俗教育及演講所之設立管理事項；關(guān)于文藝小說、圖書、電影戲之審查、獎勵、取締事項；關(guān)于省立博物館、圖書館、美術(shù)館之計劃、管理、促進事項；關(guān)于公共體育、游戲場所之設立管理事項；其他關(guān)于普通教育及社會教育諸事項?！盵4]18

與1926年的教育廳設置相比，此次教育廳兩科的職責較為明確，特別是明確了社會教育的職能。“但于規(guī)定各科處掌理事務，仍不免間有不甚分明之弊”，“又關(guān)于社會教育事項，僅附屬于第二科掌理事務之下，未免有失輕重”[4]25。

由于各省教育廳分科少，學校教育與社會教育往往合一辦理，不利于社會教育發(fā)展。1930年10月，教育部為了健全社會教育行政機構(gòu)，通令各省教育廳自1931年起，“社會教育科尚未專設者，應即添設”[3]127。廣東于1931年11月修正了《廣東教育廳組織法》，教育廳下設第一、第二、第三、第四各科，其中第四科專門掌理社會教育，職責如下：“關(guān)于民眾教育實施機關(guān)之籌設及管理事項；關(guān)于圖書館、博物館、美術(shù)館之計劃、管理及促進事項；關(guān)于公共體育及游戲場所之籌設及管理事項；關(guān)于短期職業(yè)補習學校之籌設及管理事項；關(guān)于殘廢學校及低能學校之籌設、編制課程及管理事項；關(guān)于通俗演講、小說詞、圖書、電影戲劇之審查、獎勵及取締事項；其他關(guān)于社會教育諸事項?！盵4]23

與前兩次教育廳的設置相比，此次廣東教育廳的設置有以下三個特點：一是科室增多，二是職責較為明確，三是社會教育獨立辦理，地位得到突出。此時期的廣東省教育廳是全省社會教育的最高行政機關(guān)，負責計劃、執(zhí)行及監(jiān)督全省社會教育事宜。其中廣東省立民眾教育館作為廣東地區(qū)民眾教育的實施、指導與監(jiān)督機構(gòu)，由教育廳第四科直接管理，并一直保留由教育廳長兼任館長的傳統(tǒng)，這在全國非常少見[7]。另外，教育廳還設有各種委員會，如民眾教育委員會，識字運動宣傳委員會、注音符號推行委員會、體育委員會等等，輔助推廣社會教育事宜。

(二)市縣社會教育行政的發(fā)展與反復

廣州于1929年設為特別市后，教育局由原來的兩課增加到三課，第一課掌理總務，第二課掌理學校教育，第三課掌理社會教育。其中第三課執(zhí)掌事務如下：“關(guān)于民眾教育之籌辦及管理事宜；關(guān)于民眾教育學生成績報告之考核事宜；關(guān)于私立補習學校及特殊學校之立案審核事宜；關(guān)于市民德智體美群五育之訓練提倡、指導、獎勵等事項；關(guān)于研究中小學生訓育及自治等事項；關(guān)于社會文化事業(yè)之籌辦、管理、提倡、獎勵及監(jiān)督事項；關(guān)于公共娛樂事業(yè)之提倡、指導、審查、取締等事項；關(guān)于社會教育研究機關(guān)之設置事項；關(guān)于教育團體事項；關(guān)于慈善教育之籌辦、管理及監(jiān)督事項；關(guān)于通俗教育之籌辦及管理事項；關(guān)于各項成績展覽或比賽會之籌辦及指導事項；關(guān)于民眾讀物之取締事項；關(guān)于社會教育事業(yè)之調(diào)查事項；關(guān)于黨童軍之辦理事項；關(guān)于民眾運動之參與及處理事項；關(guān)于風俗習慣之改良及取締事項；關(guān)于其他社會教育事項?！盵4]63-64

由廣州市教育局掌管的社會教育職能可以看出，社會教育事業(yè)種類相當豐富，社會教育的范圍相當廣泛。除教育局外，廣州市還設立了廣州市體育委員會、義務教育設計委員會、民眾教育委員會等輔助機構(gòu)。這說明社會教育已經(jīng)深入到人們生活的各個方面，已經(jīng)成為政府影響人們生活方式的一個途徑。這既是社會教育發(fā)展成熟的標志，也是政府加強對社會民眾控制的一個表現(xiàn)。這種機構(gòu)設置一直持續(xù)到1936年陳濟棠下臺。陳下臺以后，廣州取消特別市，教育局并入社會局。合并后的社會教育行政，在機構(gòu)設置上有所縮減，范圍也相應縮小，但其職責并無太大變化。

縣級教育行政在這一時期依然保持獨立地位。1930年，教育廳在“全省教育行政及中等教育會議”中議決“改進全省地方教育行政方案”。該案第一章對縣市教育行政機關(guān)的組織、經(jīng)費、人員、工作均有詳細的規(guī)定。其中第一節(jié)對地方教育行政的組織設置作出了如下規(guī)定：縣市政府以設教育局為原則(市政局須設教育課)；縣市教育局員役，最低限度設局長一人，局員兼督學二人，書記一人，雜役一人；各縣市教育局之下，劃分學區(qū)，各學區(qū)設置學務委員一人，承局長之指揮監(jiān)督，辦理各分區(qū)學務?！盵4]107

與1921年的《教育局規(guī)程》比，“改進全省地方教育行政方案”在組織、人員管理和工作職責上均詳細許多。經(jīng)費管理則是新增加的內(nèi)容。這些內(nèi)容基本包含了現(xiàn)代教育管理的各種要素，這說明教育行政管理在不斷地科學化和組織化。各縣教育局基本會設專人管理全縣社會教育行政，有些縣甚至設社會教育課管理全縣社會教育行政?？h級以下地區(qū)的社會教育也有專人負責?！秴^(qū)學務委員會暫行規(guī)程》第十三條規(guī)定的學位委員會學務委員的職責中，第十項就是“社會教育之設施事項”?？梢哉f，社會教育已經(jīng)建立起了教育部—教育廳—教育局—區(qū)學務委員會的四級行政管理結(jié)構(gòu)。

盡管存在許多困難，本時期廣東確立了省級教育行政機關(guān)與當?shù)卣p重管理的社會教育行政體制。行政組織結(jié)構(gòu)趨于合理，各社會教育部門職能也趨于穩(wěn)定，廣東社會教育的行政體制已趨于定型。

四、余論

在較長的時間里，廣東的社會教育沒有建立起統(tǒng)一的、權(quán)責合一、層級分明的行政管理關(guān)系，也沒有建立起適當分權(quán)、自主發(fā)展的行政體制。究其原因主要有四：第一，國家剛立，教育行政體制處于起步期，社會行政體制的完善需要一個過程。第二，政治不穩(wěn)，政治體制也處于多變之中。第三，沒有建立起完善的社會教育投資體制，長期以來，教育部都沒有規(guī)定社會教育經(jīng)費占全部教育經(jīng)費的比例和使用方案，使得社會教育經(jīng)費時常被擠占或挪用，社會教育發(fā)展得不到保障。直到1928年5月召開了第一次全國教育會議，才首次以法令的形式確定“社會教育經(jīng)費在整個教育經(jīng)費中，暫定應占百分之十至二十”[8]。但在當時國民黨的統(tǒng)治區(qū)內(nèi)，縣級財政基本處于崩潰邊緣，社會教育又是由各地自行負擔，要么由社會捐資、集資，要么由縣財政統(tǒng)收統(tǒng)支，沒有固定的保障，從而給地方教育行政職責的分擔制造了爭端，依靠地方政府經(jīng)費辦理社會教育實際上是杯水車薪。在抗戰(zhàn)全面爆發(fā)以前，廣東社會教育經(jīng)費占全部教育經(jīng)費的比例最高的年份是1936年的6.74%，其增長速度不僅低于全部教育經(jīng)費的增長速度，更遠低于教育部在1928年制定的20%的標準。第四，社會教育是新生事物，在理論和實踐上都極不成熟，門派過多，沒有統(tǒng)一的實施標準。人們對于其內(nèi)涵不清，很難分清哪些事業(yè)由地方舉辦，哪些由中央、省、縣舉辦，最終造成各級都應辦而各級也都不辦或者舉辦不力的局面。

從縱向來看，中央與廣東省級社會教育行政的關(guān)系是指導與被指導的關(guān)系，教育部總長為內(nèi)閣成員，直接向政府負責，對下直轄省教育行政機關(guān)，對省教育行政機關(guān)長官具有直接管理權(quán)、任命權(quán)。在具體的學務管理上，注意采用集權(quán)與分權(quán)相統(tǒng)一的方法。蔡元培在參議院發(fā)表政見演說時，曾專門談到教育行政權(quán)限劃分之事：“專門教育，由教育部直轄，分區(qū)規(guī)定，次第施行；普通教育，由教育部規(guī)定進行方法，責成各地方教育行政機關(guān)執(zhí)行，而由部視學監(jiān)督之；私立學校，務須提倡而維持之。”[9]這里沒有對社會教育做專門的說明，這一方面反映了對社會教育不夠重視，另一方面也反映了社會教育的復雜性和艱巨性，難以在辦學職責上做出明確的劃分。廣東省級社會教育行政機關(guān)與縣市社會教育行政機關(guān)關(guān)系不明確，省級教育行政機關(guān)基本是將教育權(quán)下放到縣級行政機關(guān)，但又沒有制定明確的指導監(jiān)督制度，這就使得社會教育沒有統(tǒng)一的計劃，難以全面發(fā)展。廣東省級社會教育行政組織歷經(jīng)教育司、教育科、教育委員會、教育廳四個階段；市縣一級教育行政在這一時期歷經(jīng)督學局、學務專員、勸學所、督學局、教育局等五個階段，教育行政組織變化過快，不利于社會教育穩(wěn)定發(fā)展。

從橫向來看，中央與廣東省級的教育行政機關(guān)已經(jīng)從政府一般行政中獨立出來。雖然名義上省級教育行政機關(guān)對中央直接負責，但實際上，省級教育行政受政府首長影響更大。特別是這一時期廣東頻頻易主，教育行政領(lǐng)導也如走馬燈一樣時常更換，導致社會教育無所發(fā)展。至于縣級教育行政機關(guān)，前期僅是作為協(xié)助政府首腦管理教育的職能部門，附屬于縣級政府。縣級政府在承擔具體的辦學責任上不甚明確，雖然曾經(jīng)有過《知事辦學考成條例》，但并未堅持和落實。未嚴格按專業(yè)要求來選拔教育行政人員，縣級教育行政人員隨縣知事、縣長的進退而進退，這是應引以為戒的。后期縣級教育行政雖然獨立且受省級教育行政機關(guān)的指導，但受地方行政首腦影響更大，在財權(quán)、事權(quán)等方面都受到地方行政首腦的限制。

總之，在獨特的政治社會環(huán)境下，民國時期廣東各級社會教育行政經(jīng)歷了一個由簡單到系統(tǒng)、由反復到定型的曲折發(fā)展過程。這一進程夾雜了傳統(tǒng)與現(xiàn)代、中央與地方、教育與政治等多重主體關(guān)系的沖突與融合。社會教育行政的完善與社會教育事業(yè)的發(fā)展是相互促進的，發(fā)展地方社會教育事業(yè)必須依靠地方政府的力量，但不能以一般行政取代教育行政，同時需要在社會教育的政治性與教育性之間保持適度的張力。

參考文獻：

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[4]廣東省教育廳.民國以來廣東省教育行政制度沿革史[M].廣州：天成印字館，1931.

[5]廣東省教育廳.中國國民黨廣東省青年部辦理平民教育綱要草案[J].廣東教育公報，1927(1).

[6]平民教育委員會.黨部直接辦理平民教育的原因[J].廣東平教月刊,1927(2)：57.

[7]熊文淵.抗戰(zhàn)前的廣東省立民眾教育館(1934～1938)[J].海峽教育研究，2014(3)：62-69.

[8]蔣建白，呂海瀾.中國社會教育行政[M].上海：商務印書館，1937：120.

[9]熊文淵.抗戰(zhàn)前廣東的民眾教育館[J].教育評論，2012(5)：153-155.