胡貴仁

（華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

一、問題的提出

近年來，隨著社會轉(zhuǎn)型趨勢的日益深化，各類跨域性公共問題也迅速增多。傳統(tǒng)意義上各主體間彼此分離，單打獨斗的治理方式明顯難以適應(yīng)目前復(fù)雜形勢的需要，而伴隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的逐步推進，多方合作、協(xié)同發(fā)展的跨域治理模式愈加受到學(xué)術(shù)界和各級政府部門的重視。黨的十八屆三中全會中明確指出要通過全面深化改革的行動方略來推動治理手段的創(chuàng)新，進而實現(xiàn)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的宏偉目標(biāo)。其中，跨域治理作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，逐漸成為學(xué)者們研究的熱點問題。

針對目前區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象，黨的十九大報告也正式提出通過實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，同時建立起更加有效的協(xié)調(diào)發(fā)展新機制等方式來化解區(qū)域發(fā)展中面臨的諸多現(xiàn)實性難題。報告中強調(diào)：“要通過加大力度支持艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)加快發(fā)展，強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢推動中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領(lǐng)實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展等方式來貫徹落實新的發(fā)展理念，進而實現(xiàn)國家層面上的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略?！保?］事實上，作為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略不僅是對以往區(qū)域發(fā)展理論和實踐的高度概括和全面提升，同時也是全面建成小康社會的主要行動綱領(lǐng)和基本方略。而無論是國家層面上積極倡導(dǎo)的“一帶一路”建設(shè)、京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展，抑或是長江經(jīng)濟帶的建設(shè)開發(fā)往往都離不開對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的推動落實。加之多元主體間的跨域合作是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑之一，因此，建立起穩(wěn)定高效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制無疑成為當(dāng)前區(qū)域合作過程中的重點內(nèi)容［2］。

事實上，據(jù)不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前我國公共事務(wù)合作發(fā)展區(qū)域內(nèi)，僅經(jīng)濟合作的數(shù)量就已達(dá)42個之多，其中京津冀、長三角與珠三角的實力更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他城市群之上［3］。由此可見，我國區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展工作正快節(jié)奏地向前推進，而在這一過程中，難免也會出現(xiàn)諸如各主體間因發(fā)展差異而導(dǎo)致的合作不力、機會主義以及地方保護主義等情況。因此，作為統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心要件，跨域治理能否得到有效的落實，將很大程度上關(guān)系到國家戰(zhàn)略的順利實現(xiàn)。

基于此，本文嘗試以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為視角，在辨析跨域治理理論基本概念的基礎(chǔ)上，梳理該理論架構(gòu)中三大主要流派的各自特點，并通過分析現(xiàn)階段我國跨域治理實踐中存在的一些現(xiàn)實困境及其成因，來為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中跨域治理相關(guān)問題的解決提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)驗啟示。

二、跨域治理的基本概念辨析

在研究跨域治理的相關(guān)問題前，首先需對其基本內(nèi)涵進行理論層面的深入辨析。所謂“跨域治理”即是一種以治理理論為基石的多元協(xié)同治理模式，主要以多元主體參與、平等協(xié)調(diào)發(fā)展以及網(wǎng)絡(luò)關(guān)系互動為特征。近年來，伴隨著跨域性公共事務(wù)的日漸繁多，學(xué)界對跨域治理相關(guān)問題的研究也持續(xù)升溫。關(guān)于跨域治理的基本內(nèi)涵，不同學(xué)者的理解認(rèn)識也各有側(cè)重。

丁煌、葉漢雄（2013）在梳理不同研究者對跨域治理概念界定的基礎(chǔ)上，認(rèn)為跨域治理是指政府、企業(yè)、NGO、民眾等眾多治理主體彼此互動、構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，綜合運用法律法規(guī)、公共政策、行業(yè)規(guī)范、對話協(xié)商等治理工具，共同發(fā)揮治理作用、應(yīng)對各類跨域性的社會公共事務(wù)和公共問題的持續(xù)過程。與傳統(tǒng)科層制治理和市場治理不同，跨域治理更加強調(diào)治理主體的多元化［4］。

張成福等（2012）將跨域治理理解為：兩個或兩個以上的治理主體，包括政府（中央政府和各地方政府）、企業(yè)、NGO以及公民社會，基于對公共利益和公共價值的追求，共同參與和聯(lián)合治理區(qū)域性公共事務(wù)的過程。其基本特征主要包括以下五個方面：即跨域治理主體的多元性；對象的跨域性；治理的互動性；治理的網(wǎng)絡(luò)化以及治理的前瞻性和戰(zhàn)略性［5］。

林水波、李長晏（2005）則認(rèn)為，跨域治理指的是兩個或兩個以上的不同部門、組織或行政區(qū)，因彼此之間的業(yè)務(wù)重疊、功能相近以及疆界相接，導(dǎo)致權(quán)責(zé)模糊、無人管理與跨域性問題發(fā)生時，藉由地方政府、企業(yè)、社區(qū)組織以及NGO等主體間的彼此合作，通過社區(qū)參與、公私合伙或行政契約等聯(lián)合方式，來解決一些棘手難以處理的問題［6］。

在對上述概念進行分析梳理的基礎(chǔ)上可以發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)界對“跨域治理”基本內(nèi)涵的界定大致可以根據(jù)對“域”的不同理解分為兩類：一類是基于地理空間上的跨域治理概念，側(cè)重于研究特定地理疆域內(nèi)各主體間的合作治理相關(guān)問題；另一類則是強調(diào)跨組織部門的跨域治理，傾向于關(guān)注政府、企業(yè)、NGO以及民眾等多元主體間因某一特定問題而產(chǎn)生的合作治理過程［7］。事實上，林水波、李長晏關(guān)于跨域治理概念的界定頗具代表性，并為多數(shù)研究者所公認(rèn)。此外，跨域治理的理論包容性很大，但其核心要素也很明確，主要集中于：多樣化的分層結(jié)構(gòu)；多中心；分權(quán)化以及民眾參與等方面［8］。而通過對跨域治理基本概念的辨析，不僅可以從價值層面深化對跨域治理理論的相關(guān)認(rèn)識，也有利于從現(xiàn)實層面強化多元主體對跨域治理的實踐，進而推動區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展的進程。

三、跨域治理的興起緣由與理論面向

隨著區(qū)域性公共事務(wù)的與日俱增以及政府市場化改革的大力推動，傳統(tǒng)政府的單一科層治理模式和市場機制主導(dǎo)下的分權(quán)競爭模式日漸式微，而強調(diào)多方參與，協(xié)同合作的跨域治理模式逐漸受到相關(guān)領(lǐng)域研究者的重視。通過深入分析跨域治理興起與發(fā)展的背景條件及其主要理論流派，一方面有助于我們在某種程度上加深對其理論層面的理解認(rèn)識，另一方面也可以為下文研究跨域治理實踐中存在的各類現(xiàn)實困境奠定相應(yīng)的前提基礎(chǔ)。

（一）跨域治理興起的多方緣由

對于跨域治理興起緣由的認(rèn)識，目前學(xué)界大都傾向于將其理解為多方因素聯(lián)合作用的結(jié)果。如學(xué)者王佃利等（2013）認(rèn)為跨域治理的產(chǎn)生主要受到以下幾方面因素的直接影響：即城市群的發(fā)展、市場機制的運行、民眾需求的上升、社會組織的發(fā)展以及現(xiàn)代化技術(shù)的普及等［9］。而張成福等（2012）將跨域治理的發(fā)生緣由歸納為八個方面：即資源的稀缺性和組織的互賴性；公共問題和公共議題的跨域性；公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的外溢性；城市化進程和城市群建設(shè)的需要；區(qū)域發(fā)展疑難問題的求解；對原有體制弊病的超越；治理能力提升的實質(zhì)要求以及全球化競爭的不斷加劇。［10］此外，也有一些學(xué)者認(rèn)識到跨域治理的興起主要在于理論發(fā)展和現(xiàn)實需求兩方面的交互作用。由上述分析可知，目前多數(shù)學(xué)者對影響跨域治理興起與發(fā)展的各類因素只是做了總體上的羅列概括，并未對其進行系統(tǒng)性歸納；近年來，雖有學(xué)者將跨域治理的興起緣由概括為現(xiàn)實與理論兩大層面，但他們大都沒有進行過深入分析。因此，下文將從現(xiàn)實環(huán)境與理論發(fā)展兩個層面入手來探討跨域治理興起的背景條件。

“收藏歷史記憶，傳承紅色文化。”李建明和他的老伴，每天在這里打理。門票5元一張，學(xué)生票1元。70歲以上老人及復(fù)轉(zhuǎn)軍人、殘疾人免費。李建明已在大泉山村買下了房子，他的后半生，要與大泉山東方紅展覽館連在一起了。

1.現(xiàn)實環(huán)境的影響

一方面，受目前市場經(jīng)濟快速發(fā)展等方面因素的影響，我國區(qū)域范圍內(nèi)的公共事務(wù)日益繁雜，由此引發(fā)的各類跨域性問題也層出不窮。無論是政治層面的政策方案互動；經(jīng)濟層面的多元交流合作還是生態(tài)層面的環(huán)境問題治理，傳統(tǒng)意義上各自單打獨斗式的治理手段愈加難以適應(yīng)時代發(fā)展的需要。而在國家戰(zhàn)略層面大力支持的背景下，跨域治理作為推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展順利落實的必要機制，也逐漸受到社會各領(lǐng)域的重視。以目前我國環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)突出的空氣污染和河流污染等問題為例：由于上述污染明顯具有跨越地理疆域的特性，加之多重因素的綜合影響，使得傳統(tǒng)單一行政區(qū)劃模式的治理局限性日益凸顯，因而多方參與、協(xié)同合作的跨域治理模式日趨成為解決此類問題的理性選擇。另一方面，隨著社會發(fā)展水平的不斷提高以及各方面制度的日臻完善，企業(yè)、NGO以及民眾等多元利益主體的參與意識和參與能力也得到了不同程度的增強，而這也往往成為影響跨域治理興起的重要現(xiàn)實因素，推動著相關(guān)實踐的發(fā)展。

2.理論發(fā)展的推動

20世紀(jì)70年代以來，西方各國的經(jīng)濟發(fā)展相繼進入“滯脹”階段，在稅收銳減的時代背景下，“凱恩斯主義”驅(qū)使的政府積極干預(yù)模式逐漸引發(fā)了嚴(yán)重的財政危機。面對復(fù)雜多變的公共事務(wù)，傳統(tǒng)公共行政理論也愈發(fā)難以適應(yīng)時代發(fā)展的需要。而隨著政府失靈問題的日漸凸顯以及研究范式的積極轉(zhuǎn)型，倡導(dǎo)企業(yè)家精神、民營化等內(nèi)容的新公共管理運動應(yīng)運而生。然而，在復(fù)雜行政環(huán)境以及各項區(qū)域性公共事務(wù)的影響下，新公共管理理論也難以有效解釋各類難題。此后，公共行政開始轉(zhuǎn)向治理概念。具體到我國特殊語境下，學(xué)者俞可平（2006）認(rèn)為治理理論的興起很大程度上是由社會資源配置中的市場和政府的雙重失效引起的［11］；王詩宗（2009）則把治理理論的興起主要歸納為社會科學(xué)理論的發(fā)展以及行政現(xiàn)實需求兩方面交互推動的結(jié)果［12］。事實上，目前已有部分學(xué)者以治理理論為基石，深入探討了地方治理和城市治理的相關(guān)內(nèi)容，并形成了一些跨域合作的思想認(rèn)識［13］；同時，也有相關(guān)研究者提出了跨域治理等方面的基本概念［14］。隨著理論層面研究的不斷深入，跨域治理作為治理理論中一個重要分支的觀點，也逐漸為多數(shù)學(xué)者所公認(rèn)。

（二）跨域治理理論的三大流派

在上述分析的基礎(chǔ)上可知，跨域治理主要是由現(xiàn)實環(huán)境以及理論發(fā)展兩個層面共同作用產(chǎn)生的結(jié)果。而通過對現(xiàn)有文獻資料的回顧梳理可以發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)術(shù)界對跨域治理理論的探討大致可分為以下三大流派：一是通過科層權(quán)威為主要手段的“傳統(tǒng)區(qū)域主義”；二是主張以分權(quán)化的市場機制來解決各類問題的“公共選擇理論”；三是倡導(dǎo)建立綜合性網(wǎng)絡(luò)合作體系的“新區(qū)域主義”［15］；上述三大基本流派構(gòu)成了跨域治理的主要理論架構(gòu)。以下是筆者歸納總結(jié)的“跨域治理”理論中三大流派的各自差異比較表。

表1 “跨域治理”理論的三大流派差異比較

續(xù)表1

1.傳統(tǒng)區(qū)域主義

傳統(tǒng)區(qū)域主義學(xué)派認(rèn)為，單個地方政府受機會主義、與鄰近地區(qū)發(fā)展差距等方面因素的綜合影響，在治理區(qū)域性公共事務(wù)的過程中往往傾向于采取“搭便車”等消極治理的政策行為。針對于此，該理論流派主張通過建立區(qū)域聯(lián)合政府的形式來化解上述難題，而國外相關(guān)領(lǐng)域的成功經(jīng)驗也值得我們加以學(xué)習(xí)和借鑒，如日本就主張通過“市町村合并”的方式來建立起區(qū)域政府，進而推動廣域行政的實施；歐盟也積極利用跨界聯(lián)合政府的形式來推進國家與社會、政府與民眾間相互關(guān)系的轉(zhuǎn)變，進而提高其整體實力，增強綜合競爭的優(yōu)勢［16］。此外，傳統(tǒng)區(qū)域主義在某種程度上也是一種由單一政府部門依托行政強制權(quán)威實施的縱向控制治理模式，科層主導(dǎo)是該模式運行的主要特征。因此，在上述特性的綜合影響下，外部力量日益成為推動傳統(tǒng)區(qū)域主義治理模式持續(xù)發(fā)展的重要機制，這也使得該類模式的治理效果往往局限于初期階段，而很難帶來長遠(yuǎn)穩(wěn)定的實質(zhì)性收益。

2.公共選擇理論

與傳統(tǒng)區(qū)域主義學(xué)派相反，公共選擇理論學(xué)派大都認(rèn)為：政府部門及其官員同樣具有理性的“經(jīng)濟人”特征，即傾向于追求自身利益的最大化。因此，政府主導(dǎo)的一元化體制模式在公共物品或公共服務(wù)的供給過程中難免存在著“失靈”現(xiàn)象。奧爾森（Olson M.）就曾指出，個體理性最終會導(dǎo)致集體的非理性［17］。針對于此，該學(xué)派積極主張通過分權(quán)化競爭的市場機制模式讓多元主體參與其中，進而打破政府在公共事務(wù)中的壟斷地位，最終避免集體行動困境的產(chǎn)生。事實上，公共選擇理論學(xué)派更加注重政府權(quán)力的分化以及企業(yè)、NGO、民眾等多元主體對公共事務(wù)治理的競爭性參與。相比于傳統(tǒng)區(qū)域主義學(xué)派，該理論學(xué)派更加傾向于通過橫向協(xié)調(diào)的方式對各項公共事務(wù)進行綜合治理。正是由于公共選擇理論學(xué)派過多地強調(diào)分權(quán)化競爭，從而使得多元主體間的合作協(xié)調(diào)未能受到應(yīng)有的重視，這也成為該學(xué)派長期以來飽受爭議的焦點問題之一。

新區(qū)域主義學(xué)派是在上述兩種理論學(xué)派相互影響、相互融合的背景下產(chǎn)生的。該學(xué)派認(rèn)為在處理跨域性公共事務(wù)的過程中，應(yīng)綜合運用競爭、合作兩種有效機制，同時也要推動政府、企業(yè)、NGO以及民眾在內(nèi)的多元主體的積極參與，最終實現(xiàn)各主體間的網(wǎng)絡(luò)互動。如學(xué)者Breslin S.等（2002）就認(rèn)為，新區(qū)域主義作為體現(xiàn)復(fù)雜的政府間主義一體化理論，能夠充分展現(xiàn)出一種全新的區(qū)域公共事務(wù)治理安排［18］。我國學(xué)者曹海軍等（2013）在辨析新區(qū)域主義性質(zhì)的基礎(chǔ)上也提出，該學(xué)派主要體現(xiàn)了以下五方面的轉(zhuǎn)向：即從“統(tǒng)治到治理”模式的轉(zhuǎn)向；主體由以往的單一部門管理轉(zhuǎn)向了跨部門參與管理；操作上從注重協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向了各主體通力合作的協(xié)力模式；從強調(diào)傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)安排轉(zhuǎn)向了強調(diào)執(zhí)行過程；從正式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向了網(wǎng)絡(luò)組織等［19］?？傊聟^(qū)域主義學(xué)派試圖依托網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動模式，來強化各主體間的競爭合作，進而實現(xiàn)真正意義上“內(nèi)生型”動力的跨域治理。具體而言，該學(xué)派是通過多元主體自發(fā)的合作愿望而實行的一種積極型跨域治理模式。

四、我國跨域治理實踐中的現(xiàn)實困境及其成因

在對跨域治理基本概念及其興起緣由、理論架構(gòu)等方面進行深入探討的基礎(chǔ)上可以發(fā)現(xiàn)，跨域治理的本質(zhì)特征主要在于多樣化的分層結(jié)構(gòu)；多中心；分權(quán)化以及民眾參與等方面。結(jié)合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的時代背景來看，我國跨域治理的相關(guān)實踐還存在著諸多層面的現(xiàn)實問題。筆者將其主要概括為以下三個方面：

（一）科層權(quán)威主導(dǎo)下的多方參與障礙

事實上，在傳統(tǒng)權(quán)力分配模式的影響下，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的行政主導(dǎo)色彩仍然較為濃厚。一方面，各級政府以科層權(quán)威為手段推進跨域治理的落實容易形成其在區(qū)域公共事務(wù)治理中的壟斷地位，這也相應(yīng)導(dǎo)致了政府對其他社會力量參與區(qū)域事務(wù)治理的阻止或排斥。此外，依靠行政外力推動的跨域治理往往是較低層次的和被動的［20］。如目前我國針對流域污染實施的“河長制”便是一種典型的跨域治理模式。所謂河流的綜合治理不過是各級政府及其行政官員間的內(nèi)部合作，并未將企業(yè)、NGO、民眾等眾多相關(guān)主體納入其中。另一方面，跨域治理在很大程度上要求將多元利益主體視為平等主體，將平等參與作為跨域治理有效落實的前提基礎(chǔ)。而由于我國目前的政治體制很難實現(xiàn)多中心主體間平等合作的愿景，各級政府在區(qū)域事務(wù)治理過程中的優(yōu)勢地位也或多或少的加劇了多元主體間的不平等趨勢，這也為跨域治理在我國相關(guān)領(lǐng)域的產(chǎn)生與發(fā)展成功設(shè)置了一道難以逾越的現(xiàn)實性障礙［21］。

（二）橫向關(guān)系崇拜下的合作意識淡薄

由上述分析可知，治理理論是跨域治理理論的重要基石之一。且由于近年來學(xué)術(shù)界對治理理論重視力度的不斷加大，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的跨域治理模式出現(xiàn)了以下兩種主要趨勢：即跨域治理中的多元主體一方面總是力求擺脫傳統(tǒng)意義上對縱向權(quán)力的依賴，另一方面也存在著一種對多元主體間橫向分工關(guān)系的盲目崇拜。然而，結(jié)合目前我國跨域治理的具體實踐可以看出：政府部門自身權(quán)力的縱向運行仍然在很大程度上發(fā)揮著事實上的主導(dǎo)作用。因此，橫向與縱向二者間存在的現(xiàn)實性張力也將成為推動我國跨域治理向前發(fā)展的重要障礙［22］。同時，由于多元利益主體過于將精力集中在橫向關(guān)系上的分權(quán)競爭，而忽視了對彼此間合作意識的培養(yǎng)，從而使得跨域治理中多方主體“重分權(quán)、輕合作”的思想觀念日趨嚴(yán)重。因此，在上述各方面因素的綜合影響下，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的跨域治理實踐容易出現(xiàn)停滯不前的現(xiàn)象。

（三）機會主義驅(qū)使下的政府信任缺失

由于我國政府部門在跨域治理實踐中始終占據(jù)著主導(dǎo)地位，因此各級政府間的內(nèi)部合作關(guān)系就越來越成為學(xué)術(shù)領(lǐng)域關(guān)注的重點內(nèi)容。如學(xué)者趙新峰等（2013）通過運用博弈論的分析工具來深入探討機會主義行為對區(qū)域政府間合作產(chǎn)生的影響，并得出以下結(jié)論：即政府部門間的橫向合作關(guān)系雖然能夠給彼此帶來不同程度的好處，但在一次性的博弈中，這種合作成功的策略卻幾乎成為不可能。地方政府內(nèi)部所存在的機會主義行為往往容易造成彼此間的互動合作陷入一種消極被動的“囚徒困境”，進而損及整體利益，影響區(qū)域內(nèi)部各主體間的協(xié)調(diào)發(fā)展［23］。因此，綜合上述觀點，我們不難發(fā)現(xiàn)：在目前我國大力推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的時代背景下，各級政府部門受機會主義等方面因素的影響，往往傾向于作出“搭便車”等非理性行為，進而導(dǎo)致政府信任的缺失以及跨域治理模式的失敗，最終演變?yōu)槔_區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的又一現(xiàn)實性難題。

五、跨域治理對我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗啟示

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，目前我國跨域治理產(chǎn)生與發(fā)展過程中面臨的現(xiàn)實困境及其成因主要包括以下幾方面：即科層權(quán)威主導(dǎo)下的多方參與障礙；橫向關(guān)系崇拜下的合作意識淡薄以及機會主義驅(qū)使下的政府信任缺失等。而作為推動區(qū)域協(xié)調(diào)健康發(fā)展的必要機制，跨域治理能否得到有效落實就顯得尤為重要。針對于此，下文將從淡化行政色彩，實現(xiàn)多元主體的平等參與；強化合作意識，推進網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動的建設(shè)發(fā)展以及運用政策工具，搭建政府信用的制度平臺等方面入手，來嘗試解決跨域治理實施過程中面臨的諸多現(xiàn)實性障礙，滿足區(qū)域內(nèi)多元主體間的利益訴求，最終為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實現(xiàn)奠定相應(yīng)的前提基礎(chǔ)。

（一）淡化行政色彩，實現(xiàn)多元主體的平等參與

目前，我國跨域治理實踐中面臨的首要現(xiàn)實困境在于各級政府依托自身行政權(quán)力的強制性而形成的壟斷地位。由此也產(chǎn)生了以下兩方面問題：一是企業(yè)、NGO以及民眾等相關(guān)主體很難真正參與到區(qū)域公共事務(wù)治理的過程中；二是即使有部分主體共同參與了跨域性事務(wù)的治理，也難以與政府部門進行平等有效的通力合作。究其原因，很大程度上是由于我國傳統(tǒng)意義上的權(quán)力分配模式所造成的。事實上，通過落實多方合作的跨域治理實踐來推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實現(xiàn)不僅僅是政府部門個體的責(zé)任，相反，它更需要多元主體間的互動參與和協(xié)同合作才能完成。而隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，企業(yè)、NGO以及民眾等相關(guān)主體參與跨域治理的意愿和能力也得到了一定程度的增強。因此，政府部門在推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的過程中也應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)依靠行政力量主導(dǎo)的思想觀念，淡化權(quán)力色彩，為相關(guān)主體平等有序的參與跨域治理營造良好的空間氛圍。

（二）強化合作意識，推進網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動的建設(shè)發(fā)展

受傳統(tǒng)意義上治理理論的深刻影響，我國的跨域治理實踐仍然存在著對多元主體間橫向關(guān)系的盲目崇拜問題。具體而言，目前我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的各相關(guān)主體仍然將大部分精力集中于橫向?qū)哟紊系姆謾?quán)競爭，而忽視了對構(gòu)建彼此間合作伙伴關(guān)系的探討。事實上，橫向關(guān)系層面上的分權(quán)競爭早已無法滿足跨域治理發(fā)展的現(xiàn)實需求，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實現(xiàn)更需要多元主體間的協(xié)同合作。因此，強化彼此間的互動合作意識，推動網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動模式的建設(shè)發(fā)展就顯得尤為必要。最后應(yīng)當(dāng)指出的是，多元主體間協(xié)同合作關(guān)系的構(gòu)建更需要長時間的積累才能完成。

（三）運用政策工具，搭建政府信用的制度平臺

從目前我國跨域治理實踐的發(fā)展現(xiàn)狀來看，地方政府間的橫向合作仍然占據(jù)著某種程度上的重要地位。通過對各級政府互動合作的分析探討也不難發(fā)現(xiàn)，政府部門間的合作方式大都以簽訂行政協(xié)議為主，而這種方式本身也存在著較大的風(fēng)險性。如學(xué)者葉必豐在收集分析了地方政府間138份有效行政協(xié)議的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，其中78.9%的文本并不具有法律約束效力的作用［24］。此外，地方保護主義、機會主義等非理性行為也更容易導(dǎo)致政府部門間合作關(guān)系的失敗。基于此，可以嘗試通過合理利用各類政策工具以及搭建政府信用制度平臺等方式來彌補政府間合作的不足。如各級政府可以在依托靈活多變的行政契約、行政協(xié)議等基礎(chǔ)上發(fā)展彼此間的動態(tài)合作關(guān)系［27］。最后，應(yīng)以深化政府部門間的橫向合作為契機，來化解跨域治理實踐中的各項難題，進而推動國家層面上區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實現(xiàn)。

在社會轉(zhuǎn)型趨勢日益深化的時代背景下，各類跨域性公共問題和公共事務(wù)也逐漸增多。作為統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心要件，跨域治理能否得到有效落實，不僅關(guān)乎新的發(fā)展理念的貫徹實行，很大程度上也關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的持續(xù)推進。由于目前學(xué)界對跨域治理理論仍然存在著諸多層次的不同見解。因此，加大對跨域治理興起緣由、理論面向以及現(xiàn)實困境等方面的分析，對于深化相關(guān)領(lǐng)域認(rèn)識，創(chuàng)新社會治理手段，維護區(qū)域內(nèi)的長治久安，最終推動國家層面上區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實現(xiàn)有著理論和現(xiàn)實層面上的雙重指導(dǎo)意義。

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