薛鳳珍 蒙永勝

一、引言

黨的十九大提出,當前我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,這一論斷反映了我國社會發(fā)展的客觀實際。在我國這樣一個擁有13億多人口的大國中,許多領域還存在不少短板,特別是民生建設方面。“分稅制”改革以來,我國地方財政支出規(guī)模呈現(xiàn)持續(xù)擴張趨勢,學術界對于這一問題也做過許多討論(范子英和張軍,2010[1]；李婉和江南,2010[2]；徐小平,2013[3]；毛捷等,2015[4])。此次分稅制改革也被稱為是中國式分權改革,通過實現(xiàn)財政收入占GDP的比重和中央財政收入比重的兩個提高,中央政府的宏觀調控能力得到了強化。但同時,地方政府獲得較少的財政收入權利和承擔較多的財政支出責任,這在制度安排上注定了地方政府的支出規(guī)模必然大于其收入規(guī)模,地方政府普遍陷入財政困境。如果地方政府的支出與收入呈對稱性增長,那么財政支出規(guī)模的擴張被認為在合理范圍內,否則就是膨脹過快。從數(shù)據(jù)上來看,自1996年以來,我國地方財政支出以年均19%的速率增長,地方財政收入以年均18.7%的速率增長,兩者基本持平。省級到縣級財政關系可以看作中央與省一級的縮影,但縣級財政收支的增長速度與省級財政差異較大。1996—2009年,縣級財政支出以年均22%的速率增長,財政收入以年均15.7%的速率增長。同時間段,省級財政支出以年均19.9%的速率增長,財政收入以年均18.8%的速率增長,縣級財政支出相對于省級表現(xiàn)出激進式的增長。

受傳統(tǒng)西方經濟學思想的影響,我國學者在研究初始習慣首先從 “經濟人”假設出發(fā),認為代表地方政府行使決策權的官員首先追求預算收入最大化目標,以便實現(xiàn)其為晉升而選擇的財政支出計劃。一類觀點如布倫南和布坎南于1980年提出的 “利維坦”模型所闡述,地方政府為了獲得較多的轉移支付收入,一方面可能放松本地的稅收努力,贏得轄區(qū)居民的好感；另一方面由于支出剛性,地方政府傾向于愿意列支赤字由上級政府來 “買單”。地方政府在面臨財政風險如無法支付工資和償還貸款的情況,沒有足夠的稅收只能向上級政府借款處理突發(fā)危機,中央政府不得不替地方政府兜底。如果地方政府能夠預見到這一點,它將采取激進的支出政策。另一類觀點認為,地方政府在有轉移支付收入資金來源的情況下常常會選擇一個比僅僅依靠本地稅收更高的支出水平,即擴大原有支出規(guī)模。這是因為,地方財政收入支撐的支出會引起超額負擔,但轉移支付收入不存在這方面的成本(Hamilton,1986[5])。為解決中央與地方政府縱向財政不平衡問題而采用的轉移支付手段極易對地方政府的財政行為產生負向激勵,地方財政支出規(guī)模的擴大也可以看作是地方與中央進行收入博弈的結果。

加快建立現(xiàn)代財政制度,是中共十九大繼十八屆三中全會以來進一步明確的財政改革發(fā)展的努力方向、目標任務和基本要求,旨在建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。當前,我國地方財政收支不足的根源主要集中在基層政府。縣級單位作為我國財政體制的基層單位,為轄區(qū)居民提供最為直接的公共品,其財政支出規(guī)模擴張問題尤為突出。一方面,有研究呼吁縣級財政困難,需要加大轉移支付力度；另一方面,也有分析認為導致地方財政支出規(guī)模得以擴大的主要來源正是轉移支付。原因是地方政府追求經濟增長目標而偏向投資性支出,轉移支付為實現(xiàn)這一目標提供了條件。然而,已有研究主要集中于對轉移支付的 “粘蠅紙”效應與財政支出擴張的分析,缺乏對轉移支付變動與縣一級支出變動的關注。事實上,研究縣級財政收支增量對不同類型轉移支付增量的對稱反應,更能明確地方財政對不同轉移支付來源進行收支安排的規(guī)律,有助于進一步了解轉移支付與地方財政支出擴張的關系及細節(jié)。為此,本文基于1994—2009年間縣級非平衡面板數(shù)據(jù),采用 “非對稱性”(Asymmetries)反應模型,運用實證研究的方法探尋縣級財政支出擴張的來源。本研究的現(xiàn)實意義在于,通過考察財政收支對不同轉移支付總量變動的反應,初步得出縣級財政支出擴張的轉移支付誘因。進一步分析地方政府面臨不同轉移支付總量變動時如何進行收支安排,從而得出縣級財政支出規(guī)模擴張的基礎。本文對這一問題分析的方法與視角與已有研究有較大區(qū)別,對于我國公共財政改革和完善轉移支付制度的設計具有一定參考價值。

二、研究綜述

傳統(tǒng)的公共財政理論假設地方政府將基于現(xiàn)有的財政收入進行支出決策,轉移支付與本地稅收一樣都被視為地方財政收入同等看待。在支出既定的前提下,地方政府獲得轉移支付收入后將降低本地稅負以增加居民收入,政府規(guī)模不會因為財政收入結構而發(fā)生變化 (Bradford和Oates,1971[6])。然而,很多實證研究的結論與理論上并不相符,例如,無條件轉移支付,對地方公共支出的刺激遠遠大于提高居民收入的刺激效應 (Gramlich,1977[7]；Hines和 Thaler,1995[8]； Bailey和Connolly,1998[9])。 Borcherding和Deacon(1972)[10]研究得出,居民收入增加1美元,對地方財政支出產生的邊際效應約為0.1美元。Hines和Thaler(1995)[8]認為無條件轉移支付對地方政府支出產生的邊際效應約為0.5美元,甚至更高。這一效應被稱作 “粘蠅紙效應” (The Flypaper Effect),即錢被固定在某項支出上。

“預算軟約束”理論強調了預算約束對地方財政支出增長的激勵作用。當上級政府沒有明確承諾支付政策的情況下,地方政府在本地稅收與支出決策上可能忽視上級政府對他們的總預算約束 (Boadway和Tremblay,2006[11])。中央政府為地方最終支出買單的行為促使地方降低本地稅率或擴大支出,引發(fā)更為嚴重的財政赤字。地方政府將本地區(qū)公共服務的成本以轉移支付的形式轉嫁給上級政府,即轉嫁給非居民,這種成本轉移方式對地方政府來說,無疑是既增加了收入,又節(jié)約了成本?！坝憙r還價”的轉移支付將促使地方政府更加傾向于請求上級政府運用轉移支付來幫助解決收支不平衡問題。因此,Inman(2001)[12]認為轉移支付收入促使地方財政放松預算約束,造成地方政府分配資源的無效性。Rodden(2002)[13]也認為,建立在上下級政府討價還價基礎上的轉移支付可能加劇預算軟約束問題,嚴格制度下的轉移支付就不會產生這一問題。

“粘蠅紙”效應的提出和財政預算軟約束為地方財政規(guī)模擴張?zhí)峁┝死碚撆c經驗依據(jù)。相關文獻關注轉移支付的增加是否會引起財政支出的增加,但轉移支付降低時對地方財政支出是否產生相同的負 “粘蠅紙”效應卻不得而知。Alderete(2004)[14]提出,由于財政支出會產生支出慣性,生成一些既得利益的群體,他們反對削減開支。因此,財政支出面臨轉移支付減少時,若要削減開支除非得到利益群體的支持。對于低層級政府來說,財政支出中部分支出項目常常需要提前決定并且很難削減,例如教育、醫(yī)療、社會保障支出等等,增加這類支出項目的預算比減少容易,因而在支出變化中容易產生棘輪效應。Gramlich等 (1973)[15]等最早提出 “非對稱性”假說,用于檢驗轉移支付增加和減少時,地方財政支出的變化是否對稱。此后,許多文獻為了檢驗轉移支付的變動與財政支出的變動是否同步,使用了不同模型來估計“非對稱性”變量的系數(shù) (Alderete,2004[14]；Gamkhar和Oates,1996[16]； Gamkhar和Olson,2001[17]； Mehiriz和 Marceau,2014[18])。 Alderete(2004)[14]分析了墨西哥市1990—1999年間行政經費支出對轉移支付變動的反應,結果表明不存在對稱性。臨時增加(減少)的轉移支付可能會使一個低 (高)支出水平的地方政府調整為高 (低)支出水平,也就是說,支出的不對稱性導致短期的轉移支付變動演變?yōu)殚L期穩(wěn)態(tài)。這一發(fā)現(xiàn)對中央政府決定是否以及如何分配資金具有借鑒意義。一方面,它意味著,一旦中央政府開始一個項目,再次消除轉移支付后并不一定會帶來支出回到原來的水平；另一方面,這種機制依賴于既得利益的存在,這可能導致對資源的錯誤配置。Deller和Maher(2005)[19]使用1990—2000年間威斯康星州無條件轉移支付的數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)地方政府支出存在“粘蠅紙”效應,但存在 “非對稱性”,不同支出類型的反應也不盡相同。其中,當轉移支付收入減少時,地方政府決策者似乎更加傾向于削減公園和娛樂等服務,而不是警察和消防服務,說明地方政府針對上級政府財政援助的變動會有應對措施。他們進一步建立了一個可以描述出地方政府財政結構對上級政府轉移支付變動的反應模型,發(fā)現(xiàn)地方針對不同財政支出項目所作出的削減計劃也不同。

在對我國現(xiàn)行轉移支付制度的研究中,劉俊英(2009)[20]認為我國轉移支付制度有力地促進了經濟建設型向公共服務型轉變。范子英和張軍 (2010)[1]利用分省份數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn),中央對地方的轉移支付會產生非常強的 “粘蠅紙”效應。相對于本地的財政收入而言,轉移支付會使地方政府規(guī)模出現(xiàn)更嚴重的膨脹,每一個單位的轉移支付會使得政府支出水平上升0.6～1.3個單位。李丹和張俠 (2015)[21]通過對國定扶貧縣的分析,得出均衡性轉移支付能夠促進地方政府支出規(guī)模擴張,并且從支出結構上來看,均衡性轉移支付有利于基本公共服務的供給。

除了分析轉移支付對地方財政支出規(guī)模的分析,學者們還關注轉移支付對財政支出結構的影響。喬寶云等 (2005)[22]以地方財政義務教育支出為例,認為地方政府存在資本投資偏好,忽視了地方居民的公共服務需求與經濟福利。傅勇和張晏 (2007)[23]基于1994—2004年間省級面板數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn),地方政府支出傾向于經濟建設,忽視人力資本投資和公共服務的支出。尹恒和朱虹 (2009)[24]認為這是由于我國縣級政府的決策者主要對上級負責,為了個人的業(yè)績考核任務追求盡可能高的經濟增長率。他們基于2 067個縣 (市)2001—2005年財政經濟數(shù)據(jù)的實證檢驗也得出了縣級財政存在生產性支出偏向的結論。付文林和沈坤榮 (2012)[25]使用省級數(shù)據(jù)的實證分析發(fā)現(xiàn),我國目前的轉移支付制度會帶來地方財政支出的 “粘蠅紙效應”；在地方財政收支狀況好轉后,可能調整支出結構偏離轉移支付的基本公共服務均等化目標。他們分區(qū)域的分析表明,經濟欠發(fā)達地區(qū)的地方政府更加偏好基本建設、行政管理支出項目。郭婧和賈俊雪 (2017)[26]利用地級市數(shù)據(jù)分析地方財政收入對地方財政支出的因果影響。他們將轉移支付收入看作非自有財政收入,認為其中的專項轉移支付對財政支出的正向影響較為顯著。我國有關對轉移支付和地方財政支出的研究成果中,有關縣級地區(qū)的研究成果較少,并且也還未見到有關基于二者 “非對稱性”反應的文獻。

三、理論分析

（一）我國省以下財政預算與轉移支付制度

我國政府間財政關系層級較多,決定了中央政府不可能實行 “一竿到底”的財政管理體制?；鶎诱谪斦Ｕ夏芰Ψ矫嬉恢碧幱诹觿莸匚?財政收入規(guī)模較小,支出水平較高,縣級財政困難問題尤為突出。我國各省份目前緩解縣級財力不足主要采用轉移支付手段,根據(jù)各縣級地區(qū)核算的財政收入與財政支出的多少,分配轉移支付資金。按照慣例,各個預算單位向財政預算部門上報資金使用計劃,地方財政一般在上年末開始按照程序編制下一年預算。財政預算部門根據(jù)年度本級財政預計財力進行測算、調整、修改,報送人民代表大會進行預算審批,審批通過后下達至各預算單位于下一年年初執(zhí)行。省級以下轉移支付的分配方法大都采用因素法,計算公式為:

其中,標準財政收入包括一般預算收入、原體制補助收入、專項轉移支付收入、稅收返還收入等之和減去體制上解額。各類可支配財力具體數(shù)額主要依據(jù)上年決算數(shù)確定。標準財政支出主要包括按照標準財政供養(yǎng)人數(shù)計算的人員經費、公用經費和有關必保項目等基本公共支出。這些支出的測算均嚴格規(guī)定了須依照具體的核定數(shù)量和核定標準來計算。各省份轉移支付系數(shù)的確定雖然不盡相同,但基本上是參照當年一般性轉移支付總額、各市縣標準支出大于標準收入的收支差合計以及各縣級地區(qū)財政困難程度確定,對民族自治縣通常會適當提高轉移支付系數(shù)。地方財政部門編制財政預算的過程實際是各個資金使用部門和財政預算部門就當年預計可用財力的分配方案反復磋商的結果。

納入財政預算的各部門收入基本上是透明的,其年內的支出去向不僅要受到一些結構性約束,還將受到各部門的監(jiān)督。例如,山西省規(guī)定,轉移支付資金要用于確保機關事業(yè)單位職工基本工資的發(fā)放和政權的正常運轉,歸還向上級財政的各項借款,消化歷年財政赤字,在此基礎上提高干部職工的收入水平。遼寧省也有要求各縣區(qū)必須保證剛性支出的規(guī)定,必要的事業(yè)發(fā)展支出中農林水利專項支出、科技專項支出等十項支出,還規(guī)定了占可支配財力的綜合比例。黑龍江等省份對省以下縣區(qū)一般性轉移支付數(shù)額的確定也有具體的測算方法。廣東省為避免縣級地區(qū)依賴轉移支付收入,怠于提高本級財政收入,還實行了獎勵與懲罰并重的機制①根據(jù) 《中國省以下財政體制:2006》整理得到。。我國1991年頒布的 《國家預算管理條例》規(guī)定,地方政府的經常性預算不允許列赤字,省級財政對縣級財政的預算管理也較為嚴格。這些制度規(guī)定嚴格界定了省級以下基層單位的收支權限,在財政收入既定的前提下,我國地方政府必須量入為出、確保重點,以保證合理的經常性支出。

（二）縣級地區(qū)財政支出規(guī)模擴張的機理分析

從我國省級以下轉移支付分配辦法來看,縣級政府獲得的一般性轉移支付即財力性轉移支付是建立在稅收返還收入與專項轉移支付收入基礎之上的。也就是說,地方政府在年初編制預算時,已經將稅收返還與部分專項轉移支付當作既有收入并做出支出安排。由于分配方式存在明顯的保護既得利益傾向,每年各級預算收入的編制遵循穩(wěn)定增長的原則,地方政府把上年得到的轉移支付數(shù)額視作一個可靠穩(wěn)定的基數(shù)供本年使用。從制度安排上來看,我國基層財政支出規(guī)模應當與收入同步增長,但卻出現(xiàn)了縣級財政支出增幅遠高于收入增幅的情況。

縱觀國內外有關財政支出和轉移支付的文獻,大多認為轉移支付是地方財政支出擴張得以實現(xiàn)的重要誘因 (Inman,2001[12]；Gramlich等,1973[15]；付文林和沈坤榮,2012[25]；郭媛和賈俊雪[26])。由于縣級財政很難準確預測本年度從上級得到的轉移支付資金規(guī)模,在編制財政預算時通常會盡量遵循保守列支的原則。一旦轉移支付超過上年基數(shù)的增量部分,對地方財政而言無疑是一筆意外收入。此外,由于部分專項轉移支付也需要單獨申請,其分配采取 “基數(shù)法”“因素法”相結合的分配方法,要經過充分的評估和論證。因此,是否能夠獲得這部分專項轉移支付收入也具有較大的不確定性。對于這類計劃外轉移支付增量收入的最終用途可以映射出縣級財政支出擴張的根本動機。首先,轉移支付收入增加,縣級財政沒有減少本級收入而增加支出,說明基層財政有擴張支出規(guī)模的愿望。但是我們并不能直接判斷地方政府支出增加是由于原可支配財力不足無法滿足正常運轉,還是出于發(fā)展經濟、提高政績的積極性。其次,轉移支付的增量能夠反映地方政府的支出偏向,從不同支出對不同轉移支付變動的差異反應可以看出,縣級財政支出規(guī)模擴張究竟是出于何種動機。

為更好地理解轉移支付與地方財政支出擴張之間的內在關系 ,本文將利用 “非對稱性”反應模型,首先對各類型轉移支付的變動引發(fā)地方本級財政支出和收入如何變動進行分析,從中獲取轉移支付影響地方政府支出規(guī)模擴張的內在機理。其次,通過分析不同類別財政支出對不同轉移支付變動的反應,進一步獲得地方政府應用轉移支付收入達到支出擴張這一結果的具體過程。

四、轉移支付與地方財政支出需求的實證模型

（一）研究方法

國外采用 “非對稱性”反應模型對轉移支付變動對地方財政行為影響的研究起步較早,特別是針對具體轉移支付項目的實證分析。1972年美國實行了GRS(General Revenue Sharing)項目,該項目是對聯(lián)邦州政府和地方政府的無條件轉移支付計劃,按照公式法進行發(fā)放,但暗含對地方稅收努力的獎勵。項目的出臺引發(fā)了一些學者針對政府間轉移支付的研究,他們認為這一項目會引導地方政府減少稅收或增加財政支出 (Wright,1975[27]； Anton,1976[28]； Wallin,1998[29])。 GRS 項目取消后,又涌現(xiàn)出一批文獻研究地方政府對轉移支付收入減少的反應。Stine(1994)[30]建立模型檢驗地方財政收入對轉移支付減少的反應。

其中,Ot為地方本級財政收入；Xt為政府間轉移支付；δ是一個啞變量,即當Xt＜Xt-1時為1,否則為0；Zt是一系列控制變量。檢驗結果表明,地方政府用地方財政收入來彌補轉移支付的減少 (γ2＜0),但伴隨轉移支付收入的減少,地方財政收入也將減少(γ1＞0)。

后續(xù)研究更加關注財政支出對轉移支付變化的反應。Gamkhar和Oates(1996)[16]提出假說,地方政府在面臨轉移支付減少時將維持原有的支出水平,那么財政支出對轉移支付減少的反應系數(shù)應該小于轉移支付增加時的系數(shù),但實證結果顯示并非如此,兩個系數(shù)沒有明顯差別。Gamkhar(2000)[31]分析了美國地方政府的高速公路開支對聯(lián)邦政府轉移支付波動的反應。她發(fā)現(xiàn)在某一特定時期,不同轉移支付與支出存在對稱性；但支出對過去的轉移支付的變化存在“非對稱性”反應。Heyndels(2001)[32]以低層級地區(qū)為研究對象,分析地區(qū)的總支出與不同類別的非條件性轉移支付的 “非對稱性”反應,結果顯示不同轉移支付的系數(shù)有顯著差異。這些文獻研究財政支出對轉移支付增加或減少時的反應,多是采用對水平值的分析,沒有考慮到財政支出變化量的差異。

（二）“非對稱性”反應模型

Gamkhar和 Olson(2001)[17]對檢驗 “非對稱性”假說總結出了三種模型,第一種模型A為

式 (1)是一個含有啞變量Dt的模型,當X相比較上一年度下降時,Dt為1,否則為0。經過重新設置, 令a0=α0,a1=(α1-α0),a2=α2+α4,a3=(α3-α2),模型A可以簡寫為

零假設是α3=0,α2表示當X增加或減少時Y的邊際反應,表明當X變化時,Y的反應是對稱的。若拒絕原假設,則α2是X的水平值增加時Y的邊際反應,α2+α3是X的水平值減少時Y的邊際反應。

第二種模型B的表達式為:

其零假設是α3=0,與模型A相同。若拒絕原假設,則α2是X的水平值增加時Y的邊際反應,與模型A不同的是,α2+α3是Y對X的減少量的邊際反應。相比較模型A,模型B更能凸顯當X變化時,Y對X變化量的敏感程度,部分文獻采用了這一方法(Gamkhar和 Olson, 2001[17]；Deller和 Maher,2006[19]； Lago-penas,2008[33])。

更進一步,Gankhar和 Olson(2001)[17]提出了模型C:

經過重新設置,令α2=α0,α3= (α2-α1),模型C可以改寫為

零假設是α3=0,與模型A和B不同的是,α2衡量的是ΔY對X的增加量的反應,α2+α3衡量的是ΔY對X的減少量的反應。

相比較模型A和B,模型C更能夠解釋轉移支付的變化引起的 “非對稱性”反應,從模型中我們可以了解地方政府在轉移支付的變化量引起支出變化的情況下如何維持財政收支平衡。本文將借鑒模型C研究不同轉移支付的變動對各財政支出的影響。

（三）模型的設定與數(shù)據(jù)說明

1.模型的設定。

在我國現(xiàn)行財政體制下,行政事業(yè)單位有盈余就會出現(xiàn)典型的年底突擊花錢現(xiàn)象,否則可能被減少下一年度劃撥資金的數(shù)額。我國 《預算法》規(guī)定,地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字；除法律和國務院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此,我國地方政府一般會選擇盡可能保持財政平衡,或寧可出現(xiàn)少許財政赤字也不會出現(xiàn)大幅盈余的現(xiàn)象。地方政府在面臨轉移支付收入增加或減少時,為保持財政平衡通常會采取兩類措施,一是減少或增加本級財政收入,二是增加或減少財政支出；或者兩種措施同時使用。本文首先考察地方政府在面臨轉移支付波動時,如何調整本級財政收入與財政總支出,由此可以得出誘發(fā)支出規(guī)模擴張的轉移支付來源。為此,建立模型 (6)與 (7)。

ΔRit是縣級政府本級財政收入增量,不包括轉移支付收入；ΔEit是地方本級財政支出增量,不包括財政上解支出部分。表示財力性轉移支付、稅收返還和專項轉移支付增量的向量。Dit是一個啞變量,與Gankhar和 Olson(2001)[17]模型A的定義相同。是一系列控制變量。借鑒以往研究慣例,控制變量包括人均GDP、城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額與GDP的比值、固定資產投資額與GDP的比值、萬人均醫(yī)院衛(wèi)生院床位數(shù)和財政供養(yǎng)人口比重。人均GDP采用以1978年為基期的省級GDP平減指數(shù)來消除價格影響,用以表征地方經濟發(fā)展水平。選擇城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額與GDP的比值這一指標是由于:一方面,居民儲蓄能力表征了地方消費能力,進而會影響地方稅收即地方本級財政收入；另一方面,我國居民進行儲蓄的動機 (教育、醫(yī)療、養(yǎng)老)恰好是財政支出的重點領域,因此對地方財政支出決策可能會產生影響 (郭婧和賈俊雪,2017[26])。固定資產投資額與GDP的比值表征社會投資對財政收入或財政支出的影響 (呂冰洋和毛捷,2014[34]),萬人均醫(yī)院衛(wèi)生院床位數(shù)表征社會公共服務需求的影響,財政供養(yǎng)人口占總人口比重表征政府規(guī)模對財政收入或財政支出的影響 (賈俊雪等,2013[35])。δt表示時間效應,ηi表示個體效應,εit是與時間和地區(qū)都無關的隨機誤差項。

本文研究首先分別考察轉移支付變化對地方財政收入與財政支出的 “非對稱性”反應,分析地方政府在面臨預算收入波動時更加傾向于何種財政行為。模型 (6)與 (7)中α1和α2是本文主要關注的,同時對兩模型系數(shù)的比較可以得出地方政府面臨預算約束時的選擇偏好。如果α1顯著但α2不顯著,意味著當轉移支付增減變化時,財政收入或財政支出會產生相同雙向 “粘蠅紙”效應,具有對稱性。如果α1和α2均顯著不為零,則意味著財政收入或財政支出對轉移支付的增減變化是 “非對稱”的。當轉移支付增加時可以確定有正或負的 “粘蠅紙”效應；但轉移支付減少時是否具有 “負粘蠅紙”效應則取決于α1和α2之和的符號。

考慮到地方財政支出對不同類型轉移支付可能具有不同反應,本文根據(jù)轉移支付資金的使用限制程度對其做了分類。除稅收返還之外,中央對地方財力性轉移支付和專項轉移支付或多或少附加了有關資金用途的限制條件,特別是專項轉移支付。構成財力性轉移支付的眾多子項目中,除了原體制補貼、民族地區(qū)轉移支付以及結算補助等少數(shù)項目之外,其他子項目均指定了使用領域,但用途的指定較為寬泛。因此,為了區(qū)別地方財政收入與支出對不同類型轉移支付收入的 “非對稱性”反應,本文將調整工資轉移支付補助、中小學教師工資轉移支付補助、農村稅費改革轉移支付補助、緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉移支付補助、農業(yè)稅災歉減免及企事業(yè)單位預算劃轉補助、取消農業(yè)特產稅降低農業(yè)稅率轉移支付補助等指定用途的轉移支付從財力性轉移支付中分離出來作為一次性總額撥款,即將財力性轉移支付分成無條件財力性轉移支付與一次性總額撥款,一起納入模型中考察對財政收入與支出的影響效應。

2.數(shù)據(jù)說明。

模型使用的數(shù)據(jù)是1994—2009年間的縣級非平衡面板數(shù)據(jù),來自于 《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》和 “中國經濟社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫” (CNKI)以及財政部和地方財政官方網站的公開資料。對所有數(shù)量值變量使用以1978年為基期的省級GDP平減指數(shù)進行平減,剔除了價格影響。表1給出了各變量的定義及描述性統(tǒng)計。

表1 變量定義及描述性統(tǒng)計

五、實證結果

（一）財政支出的 “非對稱性”反應

首先,對模型 (6)和 (7)分別進行Hausman檢驗,最終確定采用雙向固定效應模型。表2分別給出了財政支出與收入的估計結果。由式 (1)看到,財力性轉移支付與稅收返還的交互項系數(shù)不為零,并且十分顯著,說明財政支出對財力性轉移支付和稅收返還的變動具有 “非對稱性”反應。當財力性轉移支付變化量減少時,財政支出變動的幅度較財力性轉移支付增加時的要低,系數(shù)分別為0.048和0.013①轉移支付增量為負數(shù),即D為1時,財政支出的變化量為0.048+(-0.035)=0.013。。稅收返還變化量的增加并不會帶來財政支出的增加,但其減少會引起財政支出較大反應。專項轉移支付的交互項系數(shù)不顯著,說明財政支出對專項轉移支付的變動具有 “對稱性”,存在雙向 “粘蠅紙”效應。財政支出表現(xiàn)出與專項轉移支付同方向、同幅度的變動,其系數(shù)居三類轉移支付之首,接近于1。式 (2)將財力性轉移支付分解為無條件財力性轉移支付和一次性總額撥款后進行回歸。稅收返還和專項轉移支付的系數(shù)與式 (1)基本無異,一次性總額撥款的系數(shù)顯著性較高,系數(shù)值為0.861,接近于1,但其交互項系數(shù)未通過顯著性檢驗,具有 “對稱性”。無條件財力性轉移支付的交互項系數(shù)通過顯著性檢驗,存在“非對稱性”；但是無條件財力性轉移支付及其與交互項系數(shù)之和遠大于式 (1)財力性轉移支付,分別為0.822和0.482②財政支出的變化量為0.822+(-0.340)=0.482。?？刂谱兞恐泄潭ㄙY產占GDP的比重、萬人均醫(yī)院衛(wèi)生院床位數(shù)和財政供養(yǎng)人口比重的系數(shù)較為顯著。其中,固定資產占GDP的比重和萬人均醫(yī)院衛(wèi)生院床位數(shù)的系數(shù)為正,說明社會投資和社會公共服務需求的增加將刺激地方增加財政收入以滿足地方必要的建設和公共服務投入。財政供養(yǎng)人口比重系數(shù)為負,說明財政供養(yǎng)人口的增加或減少,將促使地方財政支出的反方向變動。這可能由于,財政供養(yǎng)人口的增加一方面降低政府職能運轉效率,另一方面由于對增加財政供養(yǎng)負擔的預期,地方政府為保持預算平衡提前壓縮支出規(guī)模；反之,財政供養(yǎng)人口的精簡將促使地方積極履行部門職責,擴大支出規(guī)模。

由式 (1)、式 (2)可以看出,縣級地區(qū)財政支出的變動對轉移支付收入的變動存在 “對稱性”與“非對稱性”兩種反應。無條件財力性轉移支付與稅收返還收入對于縣級財政來說性質相似,可以由地方自由支配；但無條件財力性轉移支付相對本地稅收來說屬于成本較低的一筆收入,它的增加會產生較強的正的 “粘蠅紙”效應③“粘蠅紙”效應的理論解釋包括財政幻覺假說、壟斷性的地方政府假說和有效政府假說。這些解釋認為,一次性總撥款對于地方政府來說相對于本地稅收要更加便宜,因此會追求預算規(guī)模最大化,并且轄區(qū)居民 (選民)對此也給予支持。。相比之下,稅收返還是源于本地稅收的返還收入,所以地方政府使用時會視同本級財政收入一樣節(jié)約謹慎。一次性總額撥款與專項轉移支付均具有專項性質,由上級政府指定了使用領域,兩類轉移支付對財政支出都表現(xiàn)出雙向 “粘蠅紙”效應。上述結果表明,無條件財力性轉移支付會造成財政支出規(guī)模持久性擴張,難以恢復。稅收返還對財政支出擴張沒有貢獻,反而能夠降低財政支出規(guī)模。專項轉移支付和一次性總額撥款雖刺激了地方財政支出規(guī)模,但這種擴張具有一定彈性,一旦相應的轉移支付收入缺位,財政支出規(guī)模即可恢復原有狀態(tài)。總體看來,轉移支付僅稅收返還具有抑制縣級財政支出增長的作用,但由于占轉移支付總收入比重較低,因此財政支出對轉移支付變動的總體表現(xiàn)為擴張趨勢。

（二）財政收入的 “非對稱性”反應

轉移支付作為縣級財政預算的一部分,它的變動不僅僅引發(fā)財政支出的調整,也將引起財政收入產生聯(lián)動反應。表2的式 (3)給出了轉移支付與財政收入的回歸結果。財政收入對財力性轉移支付和稅收返還的變動具有 “非對稱性”反應,并且均是反向變動。值得注意的是,財力性轉移支付的減少激勵縣級財政增加本級收入,但財力性轉移支付的增加并沒有帶來本級財政收入的減少,即使在式 (4)中分別考察了無條件轉移支付和一次性總額撥款也是相同的結果。這與上文對財政支出的分析一致,縣級地區(qū)認為財力性轉移支付是較為便宜的收入,因此可能誘發(fā)更大規(guī)模的支出。稅收返還收入的增加會帶來本級財政收入的大幅消減,但稅收返還的減少只帶來財政收入的較小增加。這也恰恰再次說明了縣級財政傾向于將稅收返還收入視同自有收入。專項轉移支付及其交互項的系數(shù)均不顯著,說明專項轉移支付是游離于縣級預算收入與支出之外的,其變動對縣級本級財政收入沒有影響。式 (4)中一次性總額撥款的回歸結果與專項轉移支付相似。財政支出模型中的控制變量系數(shù)與財政收入模型基本一致,縣級地區(qū)財政收入與支出的變動是同步的,地方政府會通過調整本級財政收入來應對支出需求的變化。

結合財政支出的分析結果,我們可以看出,縣級地區(qū)支出存在明顯的增量預算性質。當財力性轉移支付特別是無條件財力性轉移支付增量減少時,縣級財政將增加本級財政收入以支持支出擴張計劃,但這類收入減少時,地方政府卻沒有 “對稱”地削減支出。稅收返還則主要用于替代本級財政收入；一次性總額撥款和專項轉移支付由于約束條件較強,因而對財政支出規(guī)模的刺激作用較小。這一結果與方紅生和張軍(2009)[36]的看法較為接近,他們認為中國地方政府擴張偏向的政策是中國式分權的治理模式和缺乏良好的制度約束共同作用的結果。我國縣級財政層級較低,省級以下政府間事權劃分不規(guī)范,地方各級政府事務交叉重疊。例如省市會將本級事務安排給縣級政府,或在安排專項撥款時留有缺口,要求基層財政配套等等?？h級財政由于承擔遠大于其收入能力的支出責任,因此在使用來自上級政府的無條件財力性轉移支付時會 “不遺余力”,逐年擴張支出規(guī)模。

表2 財政收入與支出的 “非對稱性”回歸結果

續(xù)前表

六、財政支出偏向的 “非對稱性”分析

由上文我們可以大致了解縣級地區(qū)轉移支付刺激財政支出規(guī)模擴張的主要渠道。對于縣級地區(qū)來說,在上級政府事先預算約束條件下,要保證地區(qū)各項事務正常運轉必須首先對各類繁雜的支出項目進行排序。排序體現(xiàn)了代表政府行使行政職權的地方官員的偏好——或是注重實現(xiàn)經濟增長政績目標的投資建設性支出,或是代表 “中位選民”的利益而傾向于增加轄區(qū)居民社會公共服務水平的民生支出。本文通過分析縣級財政支出結構的 “非對稱性”反應,可以進一步刻畫轉移支付對地方財政支出規(guī)模的影響。

（一）財政支出分類

由于資料來源的限制,關于縣級地區(qū)財力性轉移支付分項目的數(shù)據(jù)只有2000—2007年是完整的,因此本文著重分析此期間不同轉移支付對不同財政支出類型的影響。這一時間段財政統(tǒng)計資料中關于財政支出的分類并不一致,其中,2001年與2002年財政支出口徑相同,2003—2006年財政支出項目進一步細化,增加了幾個新的科目,2007年我國按照財政支出的功能和經濟性質對政府收支科目又進行了新的分類改革。本文參考付文林和沈坤榮 (2012)[25]、韓冰和黃娜 (2014)[37]的分類方法,將地方財政支出分為行政管理類、科教文衛(wèi)類、經濟服務類、社會保障類支出和其他支出,具體科目如表3所示。

表3 各類財政支出所含支出科目對照表

（二）財政支出偏向 “非對稱性”的實證分析

表4給出了無條件財力性轉移支付、一次性總額撥款、稅收返還和專項轉移支付對各財政支出項目的回歸結果。與表2的回歸結果不太相同,各類縣級財政支出增量對轉移支付的變動均表現(xiàn)出 “非對稱性”。這說明,縣級地區(qū)在面臨上級轉移支付數(shù)量變動時,會通過調整支出結構的方式平衡預算。

除 “其他支出”模型以外,行政管理性支出等四項支出模型的無條件財力性轉移支付與稅收返還系數(shù)符號均為正,這兩類轉移支付減少時,其與交互項的系數(shù)之和一致為負。這說明,無條件財力性轉移支付與稅收返還對行政管理性支出、科教文衛(wèi)支出、經濟建設支出和社會保障支出將產生擴張效應,無論這兩類轉移支付變動量增加或減少,縣級地區(qū)都將持續(xù)增加這些支出。其中,當無條件財力性轉移支付與稅收返還減少時,經濟服務類支出增加幅度最大,說明縣級地區(qū)在財力緊縮的情況下發(fā)展地方經濟的意愿較為強烈?！捌渌С觥蹦Ｐ椭袩o條件財力性轉移支付與稅收返還交互項系數(shù)為正,并且系數(shù)相對較大。統(tǒng)計資料中沒有對 “其他支出”的內容做詳細說明,參考 《中國財政年鑒》中地方政府財政支出預算表,“其他支出”中主要包括資源勘探電力信息等事務、地震災后恢復重建支出、援助其他地區(qū)支出、國土資源氣象等事務、住房保障支出、糧油物資管理事務等政府事務性支出?？h級地區(qū)在無條件財力性轉移支付與稅收返還減少時主要通過大幅消減 “其他支出”項目來滿足其他四類支出的剛性增長。

專項轉移支付在科教文衛(wèi)支出模型中的系數(shù)顯著為負,并且較小,其余支出模型中專項轉移支付的系數(shù)均不顯著。除 “其他支出”模型,專轉移支付的交互項系數(shù)全部顯著為正,存在 “非對稱性”,說明伴隨專項轉移支付的變動,縣級地區(qū)將同方向調整各項支出。與前文的分析一致,專項轉移支付對縣級財政支出規(guī)模擴張不具有刺激作用。類似地,除 “其他支出”模型,一次性總額撥款及其交互項系數(shù)均為正,并且交互項的系數(shù)相對較高。這說明,一次性總額撥款的負 “粘蠅紙”效應大于正的 “粘蠅紙”效應,有助于縮減縣級財政支出規(guī)模。其中,經濟服務類支出的正負 “粘蠅紙”效應差異較大,行政管理類支出次之。這說明,縣級地區(qū)在一次性總額撥款資金充裕時期,可能會將資金的支出重點放在科教文衛(wèi)支出和經濟建設方面；一旦撥款增量減少,縣級地區(qū)將大幅削減行政管理性支出和經濟建設支出,盡可能保障社會保障支出和 “其他支出”不會過分 “缺位”?？傮w來看,縣級地區(qū)在財政資金充盈時期傾向于增加經濟服務類支出和科教文衛(wèi)支出。

表4 各類財政支出的 “非對稱性”回歸結果

續(xù)前表

七、結論

長期以來,為了保證各級政府能夠履行其職能,地方政府的本級財政收入無法滿足其合理支出需要時,中央政府會對各級政府財力進行再分配,即通過轉移支付來補充地方的財力,保證各級政府有能力提供基本公共服務。由于地方政府公共支出快速增長和轉移支付規(guī)模的擴大,國內研究主要聚焦于轉移支付總體對地方政府支出的影響程度,并沒有明確不同轉移支付類型是如何引發(fā)地方財政支出規(guī)模膨脹的。

本文通過對縣級財政支出、財政收入和不同支出項目對轉移支付的變動是否存在 “非對稱性”反應進行分析,得出以下簡要結論:第一,財力性轉移支付中的無條件轉移支付對縣級財政支出具有擴張作用,而稅收返還減少時對支出規(guī)模具有負向作用,不足部分支出主要通過增加本級財政收入如稅收來滿足。第二,財力性轉移支付中的一次性總額撥款和專項轉移支付不會增加地方財政支出規(guī)模,縣級地區(qū)在面臨這兩類轉移支付收入減少時會相應削減財政支出。第三,無條件財力性轉移支付與稅收返還對行政管理性支出、科教文衛(wèi)支出、經濟建設支出和社會保障支出均具有擴張效應,特別是經濟服務類支出較為突出。無論這兩類轉移支付收入增加或減少,縣級地區(qū)都將增加這些支出,實現(xiàn)途徑是減少 “其他支出”項目開支。第四,專項轉移支付對縣級財政支出規(guī)模擴張不具有刺激作用,一次性總額撥款減少時有助于縮減縣級財政支出規(guī)模。

據(jù)此,本文認為,首先應當建立可預見的轉移支付制度。設定轉移支付金額的上限和下限,以保證轉移支付的穩(wěn)定性和地方政府獲得資金份額的可預見性。對固定轉移支付項目期限進行定期評估、復議,以便了解轉移支付項目的實施效果,并根據(jù)當時經濟發(fā)展狀況對轉移支付制度進行更新、修正,但在期限內不做變動,以保證轉移支付計劃確定性和可持續(xù)性。這種轉移支付制度有助于地方政府安排長遠的財政收支預算計劃,更容易實現(xiàn)國家整體目標,避免轉移支付收入波動引發(fā)地方政府的財政危機。

其次,建立鼓勵負責、公平的財政治理文化。盡可能聽取轉移支付利益相關者的看法和意見,并且達成一個有關公平的政治協(xié)定,督促地方政府有效利用轉移支付來平衡地方財政。我國縣級政府由于受到預算約束影響,并不會在收入有限的情況下隨意擴大支出規(guī)模,而是盡可能通過在各項支出或收入內部進行調整,避免引發(fā)赤字。但是,由于代表中央政府行使分配權力的省市執(zhí)政者受到政治晉升的激勵,可能違背地方整體利益而追求個人政績。轉移支付作為地方政府 “分肥”的目標,應當建立一個與之相匹配的鼓勵負責、公平的政府治理文化來引導地方政府的財政行為。

最后,通過本文對轉移支付對縣級財政收支的影響分析可知,一次性總額撥款的資金性質介于無條件轉移支付與專項轉移支付之間,不僅不會刺激縣級財政支出擴張,反而有助于縮小財政支出規(guī)模。因此,我國省以下轉移支付制度改革應當優(yōu)化一般性轉移支付和專項轉移支付的比重,特別要注重規(guī)范和整合一般性轉移支付中屬于一次性總額撥款的項目與專項轉移支付項目,提高資金使用效率,降低縣級財政支出風險。

[1]范子英,張軍.粘紙效應:對地方政府規(guī)模膨脹的一種解釋 [J].中國工業(yè)經濟,2010(12):5-15.

[2]李婉,江南.中國式財政分權與地方政府財政支出規(guī)模的膨脹——實證檢驗“利維坦”模型在中國的有效性 [J].當代財經,2010(6):26-31.

[3]徐小平.欠發(fā)達地區(qū)縣級財政運行狀況研究 [J].南京社會科學,2013(7):64-70.

[4]毛捷,呂冰洋,馬光榮.轉移支付與政府擴張:基于 “價格效應”的研究 [J].管理世界,2015(7):29-41.

[5]Hamilton J H.The Flypaper Effect and the Deadweight Loss from Taxation[J].Journal of Urban Economics,1986,19(2):148-155.

[6]Bradford D F,Oates W E.Towards a Predictive Theory of Intergovernmental Grants[J].The American Economic Review,1971,61(2):440-448.

[7]Gramlich E M.A Review of the Theory of Intergovernmental Grants[J].The Political Economy of Fiscal Federalism.Lexington,MA:Heath,1977.

[8]Hines J R,Thaler R H.Anomalies:The Flypaper Effect[J].The Journal of Economic Perspectives,1995,9(4):217-226.

[9]Bailey S J,Connolly S.The flypaper Effect:Identifying Areas for Further Research[J].Public Choice,1998,95(3/4).

[10]Borcherding T E,Deacon R T.The Demand for the Services of Non-federal Governments[J].The American Economic Review,1972,62(5):891-901.

[11]Boadway R,Tremblay J F.A Theory of Fiscal Imbalance[J].FinanzArchiv/Public Finance Analysis,2006,62(1):1-27.

[12]Inman R P.Transfers and Bailouts:Institutions for Enforcing Local Fiscal Discipline[J].Constitutional Political Economy,2001,12(2):141-160.

[13]Rodden J.The Dilemma of Fiscal Federalism:Grants and Fiscal Performance around the World[J].American Journal of Political Science,2002:670-687.

[14]Alderete J C.Asymmetric Responses of Local Expenditures to Changes in Intergovernmental Grants[J].Stanford Institute for Economic Policy Research Discussion Paper,2004:3-15.

[15]Gramlich E M,Galper H,Goldfeld S,et al.State and Local Fiscal Behavior and Federal Grant Policy[J].Brookings Papers on Economic Activity,1973(1):15-65.

[16]Gamkhar S,Oates W.Asymmetries in the Response to Increases and Decreases in Intergovernmental Grants:Some Empirical Findings[J].National Tax Journal,1996:501-512.

[17]Gamkhar S,Olson J A.Asymmetric Responses in Economic Models[J].Journal of Policy Modeling,2001,23(5):553-568.

[18]Mehiriz K,Marceau R.The Flypaper and Asymmetric Effects of Intergovernmental Grants to Quebec Municipalities[J].Public Budgeting＆Finance,2014,34(1):85-102.

[19]Deller S C,Maher C S.A Model of Asymmetries in the Flypaper Effect[J].Publius:the Journal of Federalism,2005,36(2):213-229.

[20]劉俊英.公共支出轉型及其對經濟發(fā)展影響的協(xié)整分析 [J].經濟問題,2009(3):18-22.

[21]李丹,張俠.財政轉移支付對國定扶貧縣財政支出行為影響的實證研究——基于592個國定扶貧縣的考察 [J].經濟理論與經濟管理,2015(3):74-84.

[22]喬寶云,范劍勇,馮興元.中國的財政分權與小學義務教育[J].中國社會科學,2005(6):37-46.

[23]傅勇,張晏.中國式分權與財政支出結構偏向——為增長而競爭的代價 [J].管理世界,2007(3):4-12.

[24]尹恒,朱虹.中國縣級地區(qū)財力缺口與轉移支付的均等性 [J].管理世界,2009(4):37-46.

[25]付文林,沈坤榮.均等化轉移支付與地方財政支出結構 [J].經濟研究,2012(5):45-57.

[26]郭婧,賈俊雪.地方政府預算是以收定支嗎?——一個結構性因果關系理論假說 [J].經濟研究,2017(10):128-143.

[27]Wright D S.Assessing the Impacts of General Revenue Sharing in the Fifty States:A Survey of State Administrators[M].Institute for Research in Social Science,University of North Carolina at Chapel Hill,1975:65-71.

[28]Anton T J.The Economic and Political Impact of General Revenue Sharing[M].National Science Foundation.Research Applied to National Needs:for Sale by the Supt.of Docs.,US Govt.Print.Off.,1976:151-154.

[29]Wallin B A.From Revenue Sharing to Deficit Sharing:General Revenue Sharing and Cities[M].Georgetown University Press,1998:295-298.

[30]Stine W F.Is Local Government Revenue Response to Federal Aid Symmetrical?Evidence from Pennsylvania County Governments in an Era of Retrenchment[J].National Tax Journal,1994:799-816.

[31]Gamkhar S.Is the Response of State and Local Highway Spending Symmetric to Increases and Decreases in Federal Highway Grants?[J].Public Finance Review,2000,28(1):3-25.

[32]Heyndels B.Asymmetries in the Flypaper Effect:Empirical Evidence for the Flemish Municipalities[J].Applied Economics,2001,33(10):1329-1334.

[33]Lago-Penas S.Local Governments'Asymmetric Reactions to Grants Causes and Consequences[J].Public Finance Review,2008,36(2):219-242.

[34]呂冰洋,毛捷.高投資、低消費的財政基礎 [J].經濟研究,2014(5):4-18.

[35]賈俊雪,張永杰,郭婧.省直管縣財政體制改革、縣域經濟增長與財政解困 [J].中國軟科學,2013(6):22-29,52.

[36]方紅生,張軍.中國地方政府競爭、預算軟約束與擴張偏向的財政行為 [J].經濟研究,2009(12):4-16.

[37]韓冰,黃娜.中央轉移支付對地方財政支出結構的影響 [J].當代經濟研究,2014(11):78-85.