司文

[摘 要] 為貫徹十九大精神，把握“一帶一路”重大發(fā)展機遇，我國出版業(yè)尋求“走出去”亟待完善相關外資立法。通過考察有關國家出版業(yè)外資立法實踐，從立法模式和具體限制條件兩個角度，總結概括域外先進經驗。我國可以借鑒加拿大、新加坡等國經驗，在立法中明確規(guī)定文化因素考量；轉變觀念，加強外資互惠合作；引入特殊管理股制度，促進制度創(chuàng)新。

[關鍵詞] 出版業(yè) 外資準入 立法模式 啟示

[中圖分類號] G239 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-5853 （2018） 03-0111-05

The Implications of Exterritorial Legislation of Admission of Foreign Investment in Publishing Industry for China

Si Wen

（Center for Rule of Law Strategy Studies， East China University of Political Science and Law， Shanghai， 201620）

[Abstract] To implement the spirit of the 19th CPC National Congress and to hold the opportunity of development within the Belt and Road Initiative framework， the going-out strategy of publishing industry in China requires the improvement of legislation in admission of foreign investment. From the perspective of the mode and criteria of the lawmaking， this article analyzes the practice and legislation of different countries and summarizes some advanced experience for reference to China. It is more appropriate for Chinese legislation to learn from the approach in Canada and Singapore， to explicit the cultural interest factors for further consideration， to pursue mutual benefit and cooperation with a broad view of logic， and to strive for institutional innovation such as golden share.

[Key words] Publishing industry Admission of foreign investment Mode of lawmaking Enlightment

十九大報告指出，要“推動文化事業(yè)和文化產業(yè)的發(fā)展”，“健全現(xiàn)代文化產業(yè)體系和市場體系，創(chuàng)新生產經營機制，完善新型文化業(yè)態(tài)”，“推進國際傳播能力建設，提高國家文化軟實力”。這要求作為文化產業(yè)重要組成部分的出版行業(yè)，對內要滿足“人民日益增長的美好生活需要”，提供更為優(yōu)質的精神文化資源；對外要積極響應“一帶一路”重大倡議，積極“走出去”，參與境外出版力量競爭，增強文化自信。西方國家出版業(yè)經過長期積累，已經形成巨大的“航母”效應，而我國出版企業(yè)欲在國際競爭中取得優(yōu)勢，需要大量融資、拓展域外渠道和影響力、吸收先進管理經驗和制度，而域外資本恰恰能夠提供這些資源。目前外資“主要通過設立獨資企業(yè)、中外合作出版、合資經營、版權貿易、股權交易及曲線進入等方式涉足我國出版?zhèn)髅疆a業(yè)”[1]，在帶來產業(yè)優(yōu)勢效應的同時，也對我國文化資源造成負面沖擊。因此，如何充分利用外資，又能夠減少其帶來的負面影響成為一個十分重要的問題，而采用自上而下地完善出版業(yè)外資立法戰(zhàn)略則是保障和基石。

了解和研究域外立法經驗，對完善我國出版業(yè)外資立法具有重要意義。出版業(yè)在國際投資領域被視為敏感行業(yè)，各國都對外資進入予以一定程度的限制。不同國家對于這一問題的規(guī)制采用不同的立法模式，設置了多樣化的限制條件，其蘊含的價值理念和制度方法值得我國借鑒。當前研究文獻主要是從外資對出版業(yè)的影響、針對具體國家介紹文化產業(yè)政策等角度闡述出版業(yè)外資準入問題，少有專門針對域外立法模式和限制條件的闡述。本文將從立法模式和立法規(guī)定的具體限制條件兩個方面，總結有關國家在出版業(yè)外資準入方面的立法經驗，以求對我國相關外資立法的完善有所助益。

1 域外出版業(yè)外資準入的立法模式

根據不同國家的不同情形，出版業(yè)外資準入的立法模式主要體現(xiàn)為三種類型：沒有專門性規(guī)定而適用一般外資準入規(guī)則；適用有關文化產業(yè)專門的個案審查規(guī)則；通過專門成文立法對具體的限制條件作出規(guī)定。

1.1 適用一般外資準入規(guī)則

一些國家尚沒有專門針對出版業(yè)的外資準入予以特別規(guī)定，適用與其他行業(yè)相同的外資準入標準，如新西蘭。其《2005年海外投資法》（Overseas Investment Act 2005）第13條規(guī)定，外國直接投資需要得到海外投資辦公室（Overseas Investment Office， OIO）的許可[2]。這種將出版業(yè)外資準入與其他領域一視同仁的做法與這些國家所具有的良好自由市場競爭環(huán)境和高度發(fā)達的文化產業(yè)程度有關。

1.2 適用數(shù)額或凈收益標準的個案審查

一些國家對出版業(yè)外資準入采取個案審查的方式，如澳大利亞、加拿大。澳大利亞采取逐案審查（case by case approach）的方式，屬于敏感行業(yè)的日報出版，投資比例達到5%及以上就需要獲得事先許可[3]。而注重文化產業(yè)發(fā)展的加拿大，區(qū)分文化產業(yè)類投資與非文化產業(yè)類投資，加拿大遺產部（Department of Canadian Heritage）專門審查文化產業(yè)國際投資，遵循文化產業(yè)一般“凈收益”審查標準，并針對文化產業(yè)內部具體行業(yè)投資采用不同的“凈收益”規(guī)則。具體行業(yè)的“凈收益”規(guī)則是附加的，即在滿足文化產業(yè)領域一般的“凈收益”規(guī)則以外，在特定情形內還需滿足具體領域的“凈收益”規(guī)則，充分考慮行業(yè)特性、本國文化特色和產業(yè)互動。

加拿大遺產部網站上詳細列出了文化類投資需要考慮的“凈收益”規(guī)則，主要有四項：（1）促進加拿大內容的傳播，投資應當促進那些反映加拿大傳統(tǒng)的文化產品的創(chuàng)作、生產、分配、流通和保存。（2）加強文化參與，該投資應當注重培養(yǎng)和雇用本土人才，推動本土公司高管自治的企業(yè)氛圍，為員工提供更多學習機會，密切與本土公司或研究機構的合作，特別是通過技術知識、電子商務、培訓實習等方式加強本土基礎設施建設。（3）活躍公眾參與，為文化培訓機構、研習活動、計劃項目等提供慈善捐助或實物禮品，以優(yōu)化本土市民生活。適當時候，加拿大遺產部會要求投資者提供關于某一項目的報告，投資者應當用文字和統(tǒng)計數(shù)據來說明某本土制造產品相比外國制造產品的不足之處等。（4）加強本土人民之間的聯(lián)系，通過分配與流通反映本土文化的產品、贊助文化活動及項目，充分展現(xiàn)加拿大人民的智慧，加強本土人民之間的聯(lián)系[4]。

在圖書出版與發(fā)行方面，如果非加拿大國籍人最終成功中標，收購現(xiàn)有的加拿大控股企業(yè)，則應當滿足下述的附加“凈收益”規(guī)則：承諾致力于加拿大作者發(fā)展，如與加拿大出版商成立合營企業(yè)，將與出版商有合作的加拿大籍作者推向國際或國內新市場；承諾支持圖書發(fā)行系統(tǒng)的基礎建設，如通過加拿大出版商或代理商分配進口資格、在加拿大為重點圖書和再版書維護完整的倉儲與訂單操作系統(tǒng)、積極參與行業(yè)合作；保證企業(yè)在加拿大營銷設施的可接觸性，使其能夠吸引加拿大出版商并與之兼容；為出版業(yè)的科研機構及研究項目提供財政和技術支持[5]。

在期刊出版方面，許多政策框架圍繞著增強本土期刊實力、保證和促進加拿大本土期刊發(fā)展而開展實施；同時也注重期刊內容本土市場化與廣告收入的關系。投資者不允許收購加拿大所有或控制的期刊出版企業(yè)。對于期刊的發(fā)行，主要有以下幾點政策：首先，要符合對加拿大的凈收益，外國投資者的營業(yè)應當保證每種期刊大部分內容都是針對加拿大本土的原創(chuàng)內容，其數(shù)量要依照各期刊本身的版面而定。原創(chuàng)內容是指不含有廣告的：作者為加拿大籍人，不局限于作家、記者、插畫師、攝影師，或面向加拿大市場，沒有在加拿大以外的地方發(fā)表過的內容。其次，凈收益還包括：有關在加拿大的投資或業(yè)務拓展所雇用的編輯或其他雇員是加拿大居民，或所從事的發(fā)行業(yè)務是在加拿大編輯、排版、印刷的[6]。

1.3 適用出版業(yè)專門立法規(guī)定

除了上述兩種類型的立法例以外，還有一些國家專門規(guī)定出版行業(yè)立法，其中規(guī)定了外資準入的具體條件，如韓國《報紙促進法》《期刊促進法》，新加坡《新聞出版法》等。與個案審查的立法體例不同，這些立法規(guī)定具有明確性和可預見性的特點，賦予行政機構的自由裁量權十分有限，給予投資者以十分明確的投資指引。這些專門立法設置了外資進入出版業(yè)的具體限制條件，外國投資者若想要對有關領域予以投資，應當滿足立法規(guī)定的條件，否則無法獲得相應許可。

2 域外限制出版業(yè)外資準入的具體條件

出版業(yè)外資準入限制的具體條件多源于第三種立法模式中的專門立法規(guī)定。不同國家設置的限制有別，主要體現(xiàn)為四種限制條件：限定外資比例、限定高管國籍、限定企業(yè)組織形式、設定特殊管理股制度。

2.1 設定外資比例限制

一些國家對投資比例設置了具體的數(shù)額限制。如菲律賓憲法第16章一般條款第11條規(guī)定，外資不能進入大眾媒體[7]。法國對于非歐盟成員國的投資，日報不超過20%的資本份額。韓國《報紙促進法》第13條第4款規(guī)定外國個人、實體和組織不能擁有報紙出版商50%及以上的股權份額，而日報出版商不超過30%[8]；《期刊促進法》第20條第3款規(guī)定，其他的出版行業(yè)，外國個人、實體和組織不能擁有出版商50%及以上份額[9]。

2.2 設定高管國籍限制

一些國家對外商投資企業(yè)中的高管的國籍有限制，保證本國人或本國居民在企業(yè)的董事會中占有多數(shù)地位，或者董事會主席、首席執(zhí)行官等重要職位由本國人、本國居民擔任，繼而能夠在企業(yè)的各種決定事項中處于主導地位，維護本國文化利益。新加坡《新聞出版法》第10條第1款a項明確規(guī)定，出版企業(yè)所有高管必須為新加坡公民[10]。韓國《報紙促進法》第13條第1款規(guī)定，從事發(fā)行網絡報刊、紙質報刊或者其他出版物的外資企業(yè)其法人代表應當為韓國國籍[11]。

2.3 設定企業(yè)組織形式限制

一些國家還對外資企業(yè)類型予以限定。不少國家都樂于對外資企業(yè)組織形式予以限制，大部分采取“合營”方式。對東道國來說，可以在獲取外國強大資本與技術支持的前提下保有對敏感行業(yè)的控制，同時還可以利用外國投資來擴展國際市場，促進本國產品出口，擴大外匯收入來源，加快本國企業(yè)“走出去”進程。加拿大圖書出版的“凈收益”政策表明，加拿大本土控制的出版業(yè)在技術、資本、渠道、經營管理等方面都較弱，有的內容還局限于地方特有題材，國際化水平低，而具有雄厚資本能力和強大域外市場開拓能力的外資跨國出版企業(yè)，不僅能為本國作者提供與國際社會接觸的渠道，還能推動本國作品在全球銷售[12]。

2.4 設定特殊管理股權限制

新加坡在新聞報紙和其他出版物領域規(guī)定了管理股制度，外國人不能持有管理股，以保證國家對于新聞輿論的有效管理。其《新聞出版法》第10條第1款明確規(guī)定，報紙企業(yè)設立雙重股權——管理股（management shares）和普通股（ordinary shares）。無論是發(fā)行還是轉讓，管理股只能由新加坡居民或者特許的公司持有。企業(yè)發(fā)行管理股應占其所有發(fā)行股份或資本的1%及以上。管理股每股代表200個投票權，用于企業(yè)人事任免事項[13]。目前主要涉及管理股的企業(yè)是新加坡報業(yè)控股有限公司，管理股的持有者都是新加坡政府批準的公民或法人，以保證新加坡政府和新加坡主流價值觀對媒體的控制和影響。

3 域外出版業(yè)外資準入立法經驗對我國的啟示

從限制模式上看，我國采取的是專門立法的模式，以《外商投資指導目錄》為導向，以具體行業(yè)立法如2016年新《出版管理條例》、2016年新《音像制品管理條例》、2016年新《出版物市場管理規(guī)定》等為依據。從限制的具體條件來看，我國主要采用限制投資比例和企業(yè)組織形式的方式。2017年的《外商投資指導目錄》與2015年版本相比沒有太大變化，出版業(yè)務依舊禁止外資進入，發(fā)行與印刷屬于對外資開放的領域。

值得注意的是，2017年四大自貿區(qū)負面清單與2015年版本相比，在出版領域有明顯變化：首先，中外合作的范圍不再限于境內科技類期刊，且合作形式不限于版權合作，允許在確保合作中方的經營主導權和內容終審權并遵守中國政府批復的條件下，中外出版單位可進行新聞出版中外合作項目。其次，合作的期限上，不再限于5年一審批，也取消了外方人員不能參與中方期刊的編輯出版活動的規(guī)定。第三，取消了禁止從事電影、廣播電視節(jié)目、美術品和數(shù)字文獻數(shù)據庫及其出版物等文化產品進口業(yè)務的規(guī)定。不過對于負面清單沒有明確規(guī)定的類型，依舊要受到自貿區(qū)外資安全審查的限制，《自由貿易試驗區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》明確規(guī)定審查外商投資對國家文化安全、公共道德的影響。

總體上看，四大自貿區(qū)范圍內，我國對于外資進入出版業(yè)的限制有了松動，自貿區(qū)的先行做法極有可能成為未來全國范圍內出版業(yè)外資準入發(fā)展方向。然而，在全國范圍內松動立法態(tài)度之前，結合前述域外經驗，我國還應當重點著手考慮以下幾個問題。

首先，注入積極引導外資的立法理念，明確文化利益的考量因素。外資進入出版業(yè)，立法既要“防患”負面影響，更要主動“引導”發(fā)揮積極作用。加拿大立法經驗說明，外資進入出版業(yè)并非“洪水猛獸”，關鍵在于“凈收益”的引導。一方面要預防外資帶來的負面影響，有限制地給予準入，同時也要主動對利用外資，引導外資促進本國內容的傳播、解決本國就業(yè)、擴大公民文化參與。我國目前的《外商投資指導目錄》、自貿區(qū)負面清單，以及自貿區(qū)國家安全審查制度和2015年《國家安全法》規(guī)定的“維護國家文化安全”都是消極預防的立法規(guī)制理念，且對于何為“國家文化安全”尚無進一步解釋，欠缺主動利用和引導外資的立法理念。無論是出臺外資管理負面清單，還是《文化產業(yè)促進法》，都應當明確具體行業(yè)需要維護和促進的考量因素，如拓寬本國出版業(yè)的國際銷售渠道、擴大本國公民參與、傳承本國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等，并通過定期報告等制度設計，給予外資企業(yè)以明確指引。因此，我國正在推進的《文化產業(yè)促進法（草案）》中有必要增設外資準入對于促進文化產業(yè)發(fā)展積極因素的考慮。只有明確考量因素，對內才能更好地利用外資，對外也能夠符合我國簽訂的國際投資協(xié)議中的透明度要求。

其次，經歷思維轉變，加強互惠合作，引領中國出版走向世界。目前我國對外簽訂的十余個自貿協(xié)議中，對出版業(yè)的承諾并沒有突破GATS 的承諾范圍，依舊屬于嚴格限制的領域，承諾形式也以正面清單為主。而同樣與我國締結自貿協(xié)定的澳大利亞、韓國等國，在與其他國家締結自貿協(xié)定時，采用了更加開放和透明的負面清單形式，在出版領域對他國開放程度比對我國開放的程度要高。例如澳大利亞與我國的自貿協(xié)定中，出版業(yè)被規(guī)定在可變措施負面清單中，意味著未來出于國家基本安全和利益考慮，可能會出具更加嚴格的限制措施；而澳大利亞與美國的自貿協(xié)定，將報紙出版服務規(guī)定在不變措施負面清單中，僅限定了外商投資比例，將來不會出具更加嚴格的限制措施。又如韓國與我國的自貿協(xié)定，對報紙期刊出版未作承諾，而韓國與美國簽訂自貿協(xié)定中僅排除了期刊出版。由此可見，在出版領域，由于不同的服務貿易承諾和條件，一國出版業(yè)對別國開放的程度也大不相同。而我國當前已經從單純的資本輸入國轉變?yōu)榧婢哔Y本輸入和輸出的“雙料大國”，在對外簽訂自貿協(xié)議時，也往往要求對方國家開發(fā)市場，給予我國企業(yè)更多優(yōu)惠。協(xié)議中開放程度低的負面清單不僅僅是防范的大門，也可能成為束縛本國企業(yè)“走出去”、降低對外競爭水平的鐐銬。因此，站在“資本輸出國”的角度，放寬我國外資準入程度，是為了我國企業(yè)能夠在海外獲得更大的發(fā)展空間。立法在預防外資對我國出版業(yè)的不利影響時，更要考慮“一帶一路”重大倡議的深遠影響，考慮我國出版業(yè)走出去、參與全球競爭的緊迫需要，促進國際資本互惠合作，為中國出版走向世界創(chuàng)造便利條件。

第三，引入特殊管理股制度，積極促進制度創(chuàng)新。2013年第十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要建立健全現(xiàn)代文化市場體系，“對按規(guī)定轉制的重要國有傳媒企業(yè)探索實行特殊管理股制度”。由于我國出版業(yè)尚沒有充分實行特殊管理股制度的經驗，域外經驗的本土化還有待論證，因此應當“兩步走”——在試點的基礎上層層推進，探究公司章程層面的股權合理配置，最后將成功經驗通過行政立法形式予以確認和推廣。2014年國務院《進一步支持文化企業(yè)發(fā)展的規(guī)定》第19條提出，“對按規(guī)定轉制的重要國有傳媒企業(yè)探索實行特殊管理股制度，經批準可開展試點?！?015年已經在北京開始試點，國有出版單位北京聯(lián)合出版有限公司與民營企業(yè)北京華語圖書股份有限公司共同出資組建北京華語聯(lián)合出版有限責任公司，其中北京聯(lián)合出版有限公司為管理股股東。未來試點工作可以不限于國有企業(yè)與國內民間資本合作，而應當充分發(fā)揮我國自貿區(qū)優(yōu)勢，利用“一帶一路”重大倡議的契機，進一步發(fā)展國有資本與外資合作。在立法方面，由于我國文化類立法主要在行政法規(guī)和規(guī)章層面，《公司法》也規(guī)定國務院可以對其他類型的股份作出規(guī)定，因此未來我國可以在《出版管理條例》中對出版企業(yè)的組織形式采用特殊管理股制度作出原則性規(guī)定，具體包括：明確管理股的持有主體，應為中國國籍法人代表或高管，特定企業(yè)可以限定管理股持有人的選任條件與資格；明確管理股的權利內容和管理事項，如在公司重大事項上持有較大比重的表決權，尤其是人事任免權、內容審查權等；至于其他事項可以由公司章程自由規(guī)定。這可以保證黨和國家對出版業(yè)正確引導的同時，解放國內資金，擴大對整個社會資本的支配程度，充分活躍企業(yè)融入市場競爭，降低企業(yè)受股價波動和收購的影響，保證國家的控制權。

注 釋

[1]孫宇，李孟剛. 新常態(tài)下FDI對我國出版?zhèn)髅疆a業(yè)安全的影響[J]. 出版科學， 2016（5） ： 23-27

[2]New Zealand Parliamentary Counsel Office. Overseas Investment Act 2005. [EB/OL]. [2017-11-14]. http：//www.legislation.govt.nz/act/public/2005/0082/latest/DLM356881.html

[3]Australian Treasurer. Australias Foreign Investment Policy. [EB/OL]. [2017-11-14]. http：//www.firb.gov.au/content/_downloads/Australias_Foreign_Investment_Policy_June_2015.pdf

[4]Canadian Heritage. Net Benefit Undertakings and Canadian Cultural Policy. [EB/OL]. [2017-11-14]. http：//www.pch.gc.ca/eng/1360158482694/1360158670409

[5]Canadian Heritage. Investment Canada Act： Revised Foreign Investment Policy in Book Publishing and Distribution. [EB/OL]. [2017-11-14]. http：//www.pch.gc.ca/eng/1359570626539

[6]Canadian Heritage. Canadian Content in Magazines， A Policy on Investment in the Periodical Publishing Sector. [EB/OL]. [2017-11-14]. http：//www.pch.gc.ca/eng/1359658949974/1359659050050

[7]陳云東.菲律賓共和國經濟貿易法律選編[M]. 北京：中國法制出版社， 2006： 34

[8][11]Korea Legislation Research Institute. Republic of Korea Act on the Promotion of Newspapers [EB/OL]. [2017-11-14]. http：//elaw.klri.re.kr/eng_service/lawView.do？lang=ENG&hseq;=34967

[9]Korea Legislation Research Institute. Republic of Korea Act on the Promotion of Periodicals Including Magazines. [EB/OL]. [2017-11-14]. http：//elaw.klri.re.kr/kor_service/lawView.do？lang=ENG&hseq;=16722

[10][13]Singapore Statutes online. Singapore Newspaper and Printing Presses Act. [EB/OL]. [2017-11-14]. http：//statutes.agc.gov.sg/aol/search/display/view.w3p；page=0；query=DocId%3A%224a71c728-6dbf-4de2-a730-a121b679ffac%22%20Status%3Ainforce%20Depth%3A0；rec=0；whole=yes

[12]王清， 唐伶俐. 加拿大圖書出版政策的新變化[J]. 出版科學， 2015（5）： 14-19

（收稿日期：2018-01-08）