何冉冉

【摘 要】精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的首要問題，把握精準(zhǔn)識別的真正內(nèi)涵，是做好精準(zhǔn)扶貧的第一步。文章客觀分析了精準(zhǔn)識別過程中存在識別不清、規(guī)模排斥、人情識別、干群關(guān)系緊張的主要問題及原因，并提出了積極的解決措施：建立科學(xué)識別維度、建立人才引入機(jī)制、擴(kuò)大規(guī)模、完善考核制度等，把握“精準(zhǔn)識別”的精準(zhǔn)性。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)識別；識別機(jī)制；對策研究

自1986年開展扶貧工作至今，國家基本解決了普遍性貧困和區(qū)域性貧困問題。①現(xiàn)階段，隨著扶貧工作的不斷深入，我國已進(jìn)入脫貧攻堅階段，為此，國家進(jìn)一步提出了精準(zhǔn)扶貧的新型戰(zhàn)略舉措。精準(zhǔn)扶貧主要包括精準(zhǔn)識別，精準(zhǔn)幫扶，精準(zhǔn)管理等內(nèi)容，是建成全面小康社會，實現(xiàn)“共同富?！钡恼咧笇?dǎo)，是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的堅實保障。

一、精準(zhǔn)識別的意義

精準(zhǔn)識別作為精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵，是精準(zhǔn)扶貧能否發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。只有把握扶貧對象的精準(zhǔn)性，才能為精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理工作提供準(zhǔn)確的依據(jù)，才能結(jié)合實際，因地制宜，因人制宜地制定脫貧方案。一方面，精準(zhǔn)識別中的多維識別標(biāo)準(zhǔn)有利于政府掌握貧困人口總數(shù)、分析致貧原因，找到貧困的本質(zhì)。在多維的標(biāo)準(zhǔn)下，基層政府通過對調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，能準(zhǔn)確掌握貧困戶的家庭總體情況，全面客觀地分析致貧原因，進(jìn)而提出具有針對性的建議。能從精準(zhǔn)性，科學(xué)性的角度出發(fā)，提出了一套客觀具體，操作性強(qiáng)的識別指標(biāo)體系和研究方法，完善地區(qū)脫貧理論，促進(jìn)貧困區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小區(qū)域差距。②另一方面，有助于為精準(zhǔn)幫扶提供依據(jù)，合理配置扶貧資源，也為政府完善退出機(jī)制，精準(zhǔn)到戶的脫貧政策提供了指導(dǎo)。也有助于推動脫貧機(jī)制由“被動給養(yǎng)式”向“主動造血式”的轉(zhuǎn)變，擺脫區(qū)域貧困過度依賴國家資源扶持的問題。

二、精準(zhǔn)識別的問題分析

2017年年底，據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，全國農(nóng)村貧困人口數(shù)量已經(jīng)減至3046萬人。貧困地區(qū)的居民可支配收入呈快速增長模式，是全國農(nóng)村居民可支配收入的69.8%。③由此可見，精準(zhǔn)扶貧是消滅農(nóng)村貧困的重大戰(zhàn)略手段。黨的十八屆五中全會明確提出：至2020年我國將要建成全面小康社會，保證貧困人口全面脫貧，貧困縣全面脫帽，解決區(qū)域性的整體貧困的問題。④離目標(biāo)年限僅僅剩下3年的時間，緊迫的時間，繁重的任務(wù)使各地基層干部面對著巨大的工作壓力與挑戰(zhàn)，為“有效”完成任務(wù)，部分地區(qū)對精準(zhǔn)扶貧政策的理解出現(xiàn)了片面的理解，出現(xiàn)識別不清、人情識別、干群關(guān)系緊張等方面問題。因此客觀全面地分析精準(zhǔn)識別在執(zhí)行過程中所存在的問題，有利于促進(jìn)扶貧政策不斷優(yōu)化調(diào)整。

精準(zhǔn)識別是指按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，采取科學(xué)的方法及流程，確定真正的貧困戶，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步了解致貧原因，摸清發(fā)展需求，為精準(zhǔn)幫扶提供科學(xué)依據(jù)。⑤因此，精準(zhǔn)識別科學(xué)有效的落實是開展扶貧工作首要步驟，也是關(guān)鍵的一步。問題主要包括以下方面：

（一）識別標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置項目多，程序繁瑣，識別貧困戶的難度較大

當(dāng)前精準(zhǔn)識別的標(biāo)準(zhǔn)，主要以該戶年人均可支配收入、義務(wù)教育保障、醫(yī)療衛(wèi)生等為主，即家庭年人均純收入低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)3000元（2016年設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)）的群眾，可以納入貧困系統(tǒng)并給予幫扶，若超過其標(biāo)準(zhǔn)，即認(rèn)定不是貧困戶或者已經(jīng)脫離貧困。也有個別地區(qū)根據(jù)國家基本要求，再結(jié)合地區(qū)實際制定了識別標(biāo)準(zhǔn)，如寧夏省的識別標(biāo)準(zhǔn)：“一看房、二看牲畜、三看是否有勞力，四看子女教育問題”。這些識別標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置項目很多，工作繁瑣，實際操作難度較大?；鶎拥貐^(qū)人力資源和財政扶持匱乏，村干部老齡化，工作能力非常有限且工作壓力大，即使想“圓滿”地完成任務(wù)，也心有余而力不足，所以很多干部為了跟上工作進(jìn)度，僅僅依靠計算群眾的年人均收入等剛性的要求，對其他的標(biāo)準(zhǔn)視而不見。這就造成了部分已滿足國家扶貧要求的貧困群眾卻沒有享受到國家?guī)椭膯栴}。

（二）識別過程中未考慮地區(qū)發(fā)展水平的差異，存在規(guī)模排斥，扶貧對象規(guī)模較小

目前，在明確貧困對象，扶貧規(guī)模時，遵循“自上而下”的模式，但是由于各地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r，生活水平不同，各地區(qū)（縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的實際貧困人口數(shù)量也存在差異，所以分配的建檔立卡戶的人數(shù)與實際貧困群眾的總數(shù)有較大差別，這樣直接導(dǎo)致應(yīng)該部分接受幫扶的貧困人口因為指標(biāo)數(shù)量不夠而沒有獲得幫扶，不應(yīng)獲取幫扶的人卻獲得了幫扶。尤其是比較貧窮的地區(qū)，如貴州赤水鎮(zhèn)等地區(qū)，農(nóng)村貧困人口數(shù)量占多數(shù)，但是分配到的扶貧名額相對較少，所以實際獲得扶貧的貧困戶遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實際貧困人口。⑥事實上，較貧困地區(qū)未獲得幫扶資格的貧困群眾與發(fā)展較好的地區(qū)并獲得扶貧資格的貧困戶相比較，生活條件更加艱苦，更需要獲得國家政策幫扶，卻因為“規(guī)模排斥”，指標(biāo)數(shù)量分配限制，導(dǎo)致部分貧困群眾沒有納入貧困系統(tǒng)之中。

（三）識別過程中的“人情識別”比較嚴(yán)重，群眾參與性低，對干部的工作沒有起到監(jiān)督作用

目前精準(zhǔn)識別的程序主要包括：政策宣傳、走家訪戶、控制規(guī)模、主動申請、民主評議、初步公示、聽取意見、深度核查、公示公告等環(huán)節(jié)。⑦但是在實際操作的過程中，存在以下幾種情況使部分的貧困群眾未享受到國家政策，一方面，制度規(guī)定：建檔立卡的首要前提是貧困群眾主動提出申請，但是很多貧困群眾可能因為外出打工、地方政府宣傳力度不夠、貧困戶自身原因（如智力因素，身體因素等）不能及時獲得相關(guān)的信息，錯過了申請時間，從而失去了幫扶的機(jī)會；另一方面，目前農(nóng)村的老齡化問題嚴(yán)重，大部分青壯年外出謀生，對家鄉(xiāng)的具體情況不了解。即使有“民主評議”這一環(huán)節(jié)，也是形同虛設(shè)，沒有人參加，所以各環(huán)節(jié)的具體操作步驟和程序是村干部等公職人員制定的，尤其是在深度核查的環(huán)節(jié)，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村干部利用職務(wù)之便指定本村貧困戶的現(xiàn)象是比較普遍的。⑧面對這樣不公正的現(xiàn)象，留在農(nóng)村的老年沒有合理的解決措施，這無形中放任村干部的不作為和亂作為。

（四）識別不清導(dǎo)致農(nóng)村各村民之間出現(xiàn)矛盾，群眾對政府的不信任程度加深，干群關(guān)系緊張

首先，國家會為貧困戶提供了大量的財政支持和資源扶持，為了獲得這稀缺的扶貧名額，群眾劍拔弩張，針鋒相對的現(xiàn)象屢見不鮮。若是兩個家庭情況差不多，一個被評上了“貧困戶”，一個“落榜”了，這會讓兩家人的矛盾升級，甚至?xí)l(fā)生沖突。其次，在村干部主導(dǎo)的識別中，若評選出來的結(jié)果不符合群眾的意愿，出現(xiàn)“錯評”“漏評”等問題，這些都會使本應(yīng)該享受扶持的貧困群眾卻因為錯評，漏評等問題而無法享受，將矛頭指向村干部，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，對政府的不信任程度進(jìn)一步升級。

三、精準(zhǔn)識別的對策研究

針對上述的精準(zhǔn)識別中所面臨的，亟待解決的問題，需要采取對應(yīng)的解決措施，糾正錯誤的政策理解，強(qiáng)有力地落實精準(zhǔn)扶貧：

（一）建立系統(tǒng)的、客觀的、準(zhǔn)確的識別標(biāo)準(zhǔn)，識別真正的貧困戶

隨著精準(zhǔn)扶貧的不斷深入，由于技術(shù)不完善，工作成本過高等限制，基層在調(diào)查的過程中，對農(nóng)民的年收入與支出，以及家庭總體情況，突發(fā)性危機(jī)是比較難掌握的，所以建立科學(xué)，準(zhǔn)確的識別標(biāo)準(zhǔn)顯得尤為重要的。邀請專業(yè)人士建立科學(xué)的貧困系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)平臺，依靠大數(shù)據(jù)，掌握更多信息來源的渠道，準(zhǔn)確分析數(shù)據(jù)（農(nóng)戶的收入，生活必要支出，其他消費，致貧原因，家庭教育情況等）的可信度，結(jié)合國家發(fā)布的貧困戶標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，多維度地評定貧困戶，多標(biāo)準(zhǔn)地建立建檔立卡戶，真實地反應(yīng)農(nóng)戶的真實情況，評定出真實的貧困戶，同時建立實時更新的自助訪問平臺，讓群眾能及時了解最新的扶貧政策與相關(guān)信息。

（二）鼓勵大學(xué)生積極走向基層，避免農(nóng)村干部老齡化問題

在精準(zhǔn)扶貧的過程中，基層干部工作程序復(fù)雜，內(nèi)容繁多，任務(wù)艱巨，所以急需優(yōu)秀的青壯年下基層，增加基層干部力量，提高工作精準(zhǔn)度。⑨各地政府建立相應(yīng)的人才激勵機(jī)制，完善保障制度，讓干部更有活力地從事工作。新到來的工作人員在基層工作，切忌急于求成，把群眾的利益放在首位，配合農(nóng)村老干部，積極走家串戶，了解村里每一位家庭的基本情況，實事求是，不偏不倚。在走訪過程中，多向有經(jīng)驗的干部學(xué)習(xí)，多與群眾交流，建立良好的合作協(xié)調(diào)關(guān)系。

（三）合理增加財政扶持力度，擴(kuò)大扶貧對象的規(guī)模合理配置資源

西部貧困山區(qū)的地理環(huán)境復(fù)雜多變，土地貧瘠，種植是其唯一的謀生手段，基本是靠天吃飯，生活條件極其艱苦。尤其是四川的甘孜阿壩涼山州地區(qū)，甘肅省會寧縣等地，農(nóng)村貧困群眾占大多數(shù)，所以合理增加扶貧對象的指標(biāo)，為眾多貧困群眾帶來國家福利，享受國家發(fā)展成果。中央與地方政府積極配合，增加西部特別貧困區(qū)的財政投入，建立完善財政制度，厘清財政的去向與用度。同時展開實際調(diào)研，深入了解各貧困區(qū)的資源優(yōu)勢與劣勢，針對不同地區(qū)的實地發(fā)展水平和發(fā)展方向，合理配置資源，實現(xiàn)資源利用的最優(yōu)化。各地區(qū)建立積極有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實時相互反饋各貧困區(qū)幫扶效果，并根據(jù)反饋信息，高效地調(diào)整幫扶資源的分配比例，使扶貧開發(fā)工作得以順利開展。

（四）完善對干部的監(jiān)管，實行內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)督相結(jié)合

首先，在精準(zhǔn)識別中，基層村干部起主導(dǎo)作用，對其實際操作有較大的話語權(quán)與操作權(quán)。因此，建立與完善的貧困戶識別與退出機(jī)制與技術(shù)，通過強(qiáng)化上級對下級的內(nèi)部監(jiān)督與控制和建立外部群眾監(jiān)督體系以限制保證基層干部權(quán)力的正確使用是及其重要的。設(shè)立專項督查機(jī)制，上級領(lǐng)導(dǎo)不定時地對精準(zhǔn)識別的數(shù)據(jù)做調(diào)查，回訪群眾，調(diào)查群眾滿意度，并將其作為干部年度考核的標(biāo)準(zhǔn)之一。建立嚴(yán)格的，透明的政績考核制度，落實個體責(zé)任制度，客觀評價基層干部的工作績效，并作為獎懲的依據(jù)。對精準(zhǔn)識別過程中，恣意妄為的村干部給與嚴(yán)厲的打擊，撤銷其職務(wù)；對表現(xiàn)突出的干部，給予物質(zhì)與精神獎勵。同時，基層村干部必須加強(qiáng)自身建設(shè)，樹立為人民服務(wù)的精神與意志，樹立群眾的主體意識，切實為群眾謀利益。

（五）創(chuàng)新政策宣傳模式，提高村民的參與意識，主動參與識別過程

農(nóng)村的大部分群眾都是老年人，或者留守兒童，他們知識水平和政治素養(yǎng)低下，無法有效地關(guān)注國家大事。即使國家有很多利民政策，卻因為認(rèn)識不清，無法享受。在此基礎(chǔ)上，一方面，基層干部積極創(chuàng)新宣傳模式，首先，廣泛張貼，懸掛橫幅，讓群眾對政策有初步的了解；其次，走訪干部必須不辭辛苦地拜訪家家戶戶，用簡單易懂的語言向群眾宣講精準(zhǔn)識別等相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，使群眾對精準(zhǔn)識別有了更深的認(rèn)識；然后，召開全體村民的會議，邀請每家每戶都要參加，在會議上，設(shè)計一些小游戲，增加小禮品，提高群眾的參與積極性，對群眾提出的疑惑，給與及時有效的答復(fù)。另一方面，群眾自身也要不斷學(xué)習(xí)，提高參與行政的意識和能力，積極主動向干部反映情況，學(xué)會利用自身權(quán)利監(jiān)督干部的行政行為，保障自己的合法權(quán)益。

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⑨陳彤.淺談新時期提高基層干部做好群眾工作能力的有效路徑[J].市場論壇.2013.