郝婷
(作者單位:陜西師范大學(xué))
從黨的十一屆三中全會(huì)開始,我國開始了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的探索,到黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系”,社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制在我國得以確立。經(jīng)過改革開放40年的探索實(shí)踐,除少數(shù)壟斷性行業(yè)和重要領(lǐng)域外,市場機(jī)制在我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)營中已取得主導(dǎo)地位。出版企業(yè)制度改革是伴隨著出版業(yè)改革而進(jìn)行的,改革開放以來我國出版企業(yè)制度的改革大概分為五個(gè)階段。
第一階段:從1987年到2000年,鼓勵(lì)橫向聯(lián)合和推進(jìn)集團(tuán)化建設(shè)。
改革開放初期,隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革拉開序幕,我國政府對(duì)出版業(yè)的改革以流通領(lǐng)域發(fā)行體制改革為發(fā)端,實(shí)行“一主三多一少”(1982)和“三放一聯(lián)”(1988)政策,要求出版企業(yè)要橫向聯(lián)合,發(fā)展出版發(fā)行企業(yè)群體和企業(yè)集團(tuán);20世紀(jì)90年代,根據(jù)國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化大型企業(yè)集團(tuán)試點(diǎn)工作意見的通知》(1997),中宣部、原廣電總局、原新聞出版總署聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》(2001),要求“組建一批主業(yè)突出、品牌名優(yōu)、綜合能力強(qiáng)的大型集團(tuán)”。由此可見,改革開放初期及發(fā)展期的出版企業(yè)改革僅停留在鼓勵(lì)橫向聯(lián)合和推進(jìn)集團(tuán)化建設(shè)兩個(gè)方面,并未涉及出版企業(yè)內(nèi)部制度之改革。
第二階段:從2001年到2004年,開啟文化體制改革試點(diǎn)、文化企業(yè)制度改革。
2001年,我國成為WTO成員國后,出版業(yè)發(fā)展進(jìn)行政策調(diào)整,并且隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制在我國的確立,我國文化產(chǎn)業(yè)逐步走上產(chǎn)業(yè)化、市場化發(fā)展道路。2000年黨的十五屆五中全會(huì)首次提出“文化產(chǎn)業(yè)”概念,2003年文化體制改革試點(diǎn)工作開始,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中共中央宣傳部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署關(guān)于文化體制改革試點(diǎn)工作的意見》,將文化單位改革分為兩大類:公益性文化事業(yè)單位及經(jīng)營性文化企業(yè)單位。要求文化企業(yè)單位建立以“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”為主要內(nèi)容的現(xiàn)代企業(yè)制度。
第三階段:從2005年到2010年,文化體制改革逐步推開,經(jīng)營性出版單位轉(zhuǎn)制任務(wù)全面完成。
伴隨著2005年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》的發(fā)布,2009年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)新聞出版體制改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布,要求“建立現(xiàn)代企業(yè)制度,在企業(yè)內(nèi)形成有效率、有活力、有競爭力的微觀運(yùn)行機(jī)制”。同時(shí),國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過的《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》發(fā)布,要求“進(jìn)一步完善文化市場主體,基本完成經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)企改革”,2010年我國經(jīng)營性出版單位轉(zhuǎn)企改制任務(wù)全面完成。
第四階段:從2011年到2013年,繼續(xù)推動(dòng)國有經(jīng)營性出版單位轉(zhuǎn)企改革。
黨的十七屆六中全會(huì)審議通過《關(guān)于深化文化體制改革、推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》(2011),明確提出“以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為重點(diǎn),加快公司制股份制改造,完成法人治理結(jié)構(gòu),形成符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求、體現(xiàn)文化企業(yè)特點(diǎn)的資產(chǎn)組織形式和經(jīng)營管理模式”;《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013)也突破性地提出了新的發(fā)展思路,“對(duì)按規(guī)定轉(zhuǎn)制的重要國有傳媒企業(yè)探索實(shí)行特殊管理股制度”,積極推進(jìn)重要國有傳媒企業(yè)股份制改造。
第五階段:從2014年至今,建立有文化特色的現(xiàn)代出版企業(yè)制度。
2014年出版行政管理部門印發(fā)了《深化新聞出版體制改革實(shí)施方案》,明確了中國出版業(yè)深化改革的任務(wù)目標(biāo),強(qiáng)化出版改革頂層設(shè)計(jì);2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)國有文化企業(yè)把社會(huì)效益放在首位、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的指導(dǎo)意見》,強(qiáng)調(diào)“要以建立文化特色的現(xiàn)代企業(yè)制度為重點(diǎn),形成文化企業(yè)特有的經(jīng)營理念和治理結(jié)構(gòu)和股權(quán)激勵(lì)措施”,這就要求必須繼續(xù)深化出版業(yè)改革,進(jìn)一步推動(dòng)出版企業(yè)制度改革。
當(dāng)前我國經(jīng)營性出版單位盡管已全面完成了轉(zhuǎn)企改制的任務(wù),但遠(yuǎn)沒有達(dá)到形成具有文化特色的現(xiàn)代出版企業(yè)制度的要求,國有文化企業(yè)轉(zhuǎn)制之后的發(fā)展問題還沒有解決,建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度工作剛剛起步,整個(gè)出版企業(yè)的發(fā)展任重道遠(yuǎn)。尤其是“十三五”期間,新聞出版基本制度將在此期間形成,中國出版協(xié)會(huì)理事長柳斌杰因此特別指出:“今后五年是非常關(guān)鍵的五年,中國新聞出版基本制度的性質(zhì)、定位、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、收益關(guān)系、政企關(guān)系、政事關(guān)系等必須在這五年得以明確和建立”[1],深化出版體制改革勢(shì)在必行。
出版企業(yè)制度改革與創(chuàng)新的兩大體制掣肘是產(chǎn)權(quán)主體缺位以及經(jīng)營主體權(quán)責(zé)不清。一方面,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代產(chǎn)權(quán)制度實(shí)行的是主管主辦制度,產(chǎn)權(quán)運(yùn)行過程中以政代資,政府不僅行使著行政權(quán)力也行使著資本所有者權(quán)利,行政主體與所有者主體相互替代,行政運(yùn)行方式與市場運(yùn)行機(jī)制相互替代,既不存在明確的產(chǎn)權(quán)主體,也未形成反映所有者要求的產(chǎn)權(quán)制度;另一方面,政府的行政性制度代替了企業(yè)的管理經(jīng)營制度,以行政任命方式代替了經(jīng)理市場聘任制度,政企合一,既不存在明確的享有經(jīng)營權(quán)并承擔(dān)經(jīng)營責(zé)任的主體,也未形成反映企業(yè)自主經(jīng)營的經(jīng)理管理制度[2]。因此,出版企業(yè)制度改革必須在兩權(quán)分離視角下,按照政資分開、政企分開、明確產(chǎn)權(quán)主體、建立激勵(lì)約束機(jī)制的邏輯程序進(jìn)行改革,如圖1所示。
政資分開本質(zhì)上是指將國家的行政職能與國家的所有者職能分開。國家作為所有者是以抽象概念形式存在的,必須采取授權(quán)經(jīng)營的模式,將國有資產(chǎn)委托給能夠代表國家所有者的其他主體(代理人)行使產(chǎn)權(quán)權(quán)利,國家不再作為產(chǎn)權(quán)所有者對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理,從而將所有者職能分離出來。政資分開的原因在于傳統(tǒng)體制下政資合一、以政代資導(dǎo)致國有文化資產(chǎn)或產(chǎn)權(quán)制度不能有效行使,政府基于命令的履行方式代替了以討價(jià)還價(jià)為主的所有者職能,而政府行使所有權(quán)更易行政化,且責(zé)權(quán)不對(duì)稱,導(dǎo)致出現(xiàn)所有者職能缺位、所有者職能履行低效等問題。具體而言,出版企業(yè)制度改革中的政資分開就是要將國家作為行政管理者與所有者(出資者)分別作為兩大不同主體履行不同的職責(zé),重構(gòu)獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)的國有文化產(chǎn)權(quán)主體,政府必須還權(quán)于所有權(quán)主體,形成國家行政管理者與所有權(quán)履行者兩個(gè)對(duì)立的主體。政資分開也為下一步政企分開提供了主體條件。
政企分開本質(zhì)上是指國家的行政職能與企業(yè)的經(jīng)營職能分開,把國家從企業(yè)的經(jīng)營職能中分離出來,使企業(yè)成為獨(dú)立自主的市場主體。我國出版體制改革中政企分開的原因在于:計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,我國文化建設(shè)與發(fā)展實(shí)行事業(yè)體制,各類出版單位均為事業(yè)單位,政府通過行政命令的方式按照國家計(jì)劃指導(dǎo)出版企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),出版單位不具備自主經(jīng)營權(quán)利,不需承擔(dān)經(jīng)濟(jì)盈虧,也不必作為市場主體參與市場競爭。但文化體制改革要求經(jīng)營性出版單位必須轉(zhuǎn)企改制為出版企業(yè),尤其是十八屆三中全會(huì)明確了“讓市場在資源配置中起決定性作用”這一重要導(dǎo)向后,政府職能必須走向宏觀文化市場、轉(zhuǎn)向宏觀經(jīng)濟(jì)管理,對(duì)出版企業(yè)實(shí)行經(jīng)營權(quán)的放權(quán),讓企業(yè)經(jīng)營權(quán)回歸。政企分開的改革目標(biāo)就是要理順政企關(guān)系、明確政企職責(zé)。政企分開也是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的前提,如果政企不分,國有文化產(chǎn)權(quán)所有者將不能按照完整、獨(dú)立的出資權(quán)利對(duì)出版企業(yè)建立激勵(lì)約束機(jī)制。
圖1 出版企業(yè)制度改革的一般邏輯程序圖
政資分開、政企分開的程度應(yīng)該與國有文化產(chǎn)權(quán)主體人格化發(fā)展的成熟程度一致。明確國有文化產(chǎn)權(quán)主體的原因在于:一方面,由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的文化單位管理產(chǎn)權(quán)的主管主辦制度,國家把統(tǒng)一的文化所有權(quán)按照行政分業(yè)、行業(yè)分類的形式從中央到地方層層下放給部門文化行政管理機(jī)構(gòu)以及地方文化行政管理機(jī)構(gòu),文化企業(yè)的產(chǎn)權(quán)主體(出資人)代表實(shí)質(zhì)上被切割到多個(gè)文化行政管理部門,各個(gè)部門之間的多頭管理極易出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)權(quán)利行使所有者虛位的問題;另一方面,產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)權(quán)利必然由其對(duì)文化企業(yè)的出資數(shù)額或凈資產(chǎn)數(shù)額來決定,國家作為唯一產(chǎn)權(quán)主體的問題在于,按照統(tǒng)分統(tǒng)配的原則,國家對(duì)國有文化資產(chǎn)實(shí)行的是無償調(diào)撥與分配,國家作為出資者并不確定其實(shí)際出資數(shù)額,國有文化企業(yè)具有的國有文化資產(chǎn)不得而知。更為重要的是,伴隨著出版企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體多元化,無法通過實(shí)際出資數(shù)額來確定不同產(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)權(quán)權(quán)利的大小,無法形成明確的出資關(guān)系,因此需推動(dòng)國有文化資產(chǎn)監(jiān)管主管主辦制度向出資人制度的有效轉(zhuǎn)變,構(gòu)造國有文化產(chǎn)權(quán)權(quán)利主體來厘清國有文化產(chǎn)權(quán)邊界。2011年是我國國有文化資產(chǎn)管理體制改革取得突破性進(jìn)展的一年,財(cái)政部設(shè)立了中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡稱“文資辦”),承擔(dān)由財(cái)政部履行出資人職責(zé)的中央文化企業(yè)相關(guān)管理工作。
在兩權(quán)分離下,國家不可能直接經(jīng)營管理企業(yè),所有者與經(jīng)營者之間的關(guān)系即股東與經(jīng)理的關(guān)系,這在經(jīng)濟(jì)學(xué)上通常被認(rèn)為是典型的存在道德風(fēng)險(xiǎn)的委托代理關(guān)系。企業(yè)所有者保留剩余索取權(quán),將經(jīng)營權(quán)讓渡的情況下,委托者與代理人之間必然會(huì)因?yàn)槟繕?biāo)函數(shù)不一致、信息不對(duì)稱以及信息不完全等產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇等非效率治理問題。在這種情況下,要保證出版企業(yè)經(jīng)營者按照國家最終所有者的要求進(jìn)行經(jīng)營,就必須在政資分開、政企分開、兩權(quán)分離之后,建立起最終所有者對(duì)企業(yè)經(jīng)營者的激勵(lì)約束機(jī)制,建立企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),強(qiáng)化所有者對(duì)出版企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督。尤其是出版企業(yè)承擔(dān)著鞏固和壯大主流輿論陣地與主流意識(shí)形態(tài)的重要使命,出版企業(yè)在實(shí)際經(jīng)營中也可能會(huì)出現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益不統(tǒng)一的情形,這也必然要求建立激勵(lì)約束機(jī)制,確保國有文化資產(chǎn)的保值增值以及國有文化資產(chǎn)的安全。
國有經(jīng)營性出版單位在由事業(yè)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)體制過程中,政府作為主要的企業(yè)制度變革者,導(dǎo)致部分出版企業(yè)原有事業(yè)體制下的經(jīng)營管理模式仍然存在,而且,在轉(zhuǎn)企改制過程中由于部分出版企業(yè)過分注重經(jīng)濟(jì)功能導(dǎo)致出版企業(yè)制度改革出現(xiàn)了雙效矛盾的偏頗之處[3],因此,尚未形成“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的具有文化特色的現(xiàn)代企業(yè)制度。
當(dāng)前,我國文化資產(chǎn)出資人制度建立尚處于起步階段,在出資人制度尚未建立起來的過渡期造成了國有出版企業(yè)發(fā)展“拐點(diǎn)”的提前到來,形成對(duì)出版企業(yè)制度改革的“倒逼機(jī)制”。
一是產(chǎn)權(quán)不清晰。產(chǎn)權(quán)清晰主要涉及兩大方面的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn):產(chǎn)權(quán)具有比較完整的法律地位(法律層面)和產(chǎn)權(quán)在現(xiàn)實(shí)經(jīng)營過程中的清晰(經(jīng)濟(jì)層面)。從法律層面講,我國的出版企業(yè)產(chǎn)權(quán)在法律意義上是清晰的,已全面轉(zhuǎn)企改制完成的出版企業(yè)都已完成法律層面的公司注冊(cè)和稅務(wù)登記,且2011年財(cái)政部設(shè)立中央“文資辦”履行出資人職責(zé);從經(jīng)濟(jì)層面講,產(chǎn)權(quán)的最終所有者要在整個(gè)經(jīng)營過程中對(duì)產(chǎn)權(quán)具有極強(qiáng)的約束力,包括完整而明確的產(chǎn)權(quán)約束依據(jù)(契約或預(yù)算)和良好的產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制。我國國有文化產(chǎn)權(quán)約束依據(jù)相對(duì)較為明確,《關(guān)于做好中央文化企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出管理工作的通知》從資本預(yù)算支出重點(diǎn)、資本預(yù)算編制與審批、資本預(yù)算執(zhí)行與決算、資本預(yù)算項(xiàng)目績效考評(píng)與資金監(jiān)督檢查等四個(gè)方面規(guī)范了中央文化企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算,但是約束機(jī)制不健全。雖然明確了由中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室代理國家來行使產(chǎn)權(quán)權(quán)力,但由于國有文化資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是在眾多文化主管部門之外增設(shè)的機(jī)構(gòu),責(zé)任主體過多導(dǎo)致委托代理鏈條過長,在國有文化產(chǎn)權(quán)授權(quán)制度中,所有者和代表者之間的選拔委派制度、考核監(jiān)督制度、激勵(lì)約束制度建設(shè)滯后,缺乏互為制約的責(zé)權(quán)關(guān)系,造成產(chǎn)權(quán)關(guān)系虛設(shè)、軟化等現(xiàn)象。
二是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理。我國傳統(tǒng)體制下出版企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)主要是單一國有產(chǎn)權(quán)制度,一元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)必然造成政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的行政干預(yù)過多。任何一個(gè)社會(huì)的產(chǎn)權(quán)形式都不可能是絕對(duì)純粹的,都是以一種產(chǎn)權(quán)制度為主,而輔之以其他產(chǎn)權(quán)形式。繼黨的十八屆三中全明確了 “積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”“對(duì)按規(guī)定轉(zhuǎn)制的重要國有傳媒企業(yè)探索實(shí)行特殊管理股制度”等重要導(dǎo)向后,當(dāng)前我國國有出版?zhèn)髅狡髽I(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)正在向多元化轉(zhuǎn)變,但由于國有出版?zhèn)髅狡髽I(yè)的特殊屬性決定了其是承擔(dān)公共責(zé)任的特殊文化企業(yè),要求公有制必須占領(lǐng)主渠道發(fā)揮文化引領(lǐng)作用,因此,當(dāng)前我國國有出版?zhèn)髅狡髽I(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化探索可以考慮逐步放開的方式,先允許新聞和出版等領(lǐng)域的國有企業(yè)參股,再允許其他行業(yè)的國有企業(yè)參股,待條件成熟,可以考慮新聞出版領(lǐng)域的其他國有資本控股[4],并積極探索對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)有條件的國有控股上市出版企業(yè)開展股權(quán)激勵(lì)試點(diǎn),探索實(shí)行“黃金股”來保留對(duì)出版企業(yè)的最終控制權(quán)[5]。
所有者對(duì)經(jīng)營者激勵(lì)約束機(jī)制的構(gòu)建關(guān)鍵在于建立科學(xué)有效的公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)是企業(yè)制度改革的內(nèi)部條件。當(dāng)前,我國出版企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范的表現(xiàn)主要有以下三點(diǎn)。
一是未建立起有行權(quán)能力的股東大會(huì)。尤其是在當(dāng)前出版企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度尚未到位的現(xiàn)狀下,產(chǎn)權(quán)單一化或者有的出版企業(yè)雖然進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化改革但國有產(chǎn)權(quán)一股獨(dú)大,雖然這樣能有效實(shí)現(xiàn)股東控制權(quán)的相對(duì)集中,但卻不利于相互控制的股權(quán)結(jié)構(gòu)的建立以及對(duì)中小股東權(quán)益的保證,不利于出版企業(yè)資本運(yùn)作時(shí)的市場融資以及上市出版企業(yè)股票的發(fā)行價(jià)格。雖然部分出版企業(yè)進(jìn)行了股份制改造,但國有控股出版企業(yè)的股東大會(huì)并不具備有效的行權(quán)能力,尤其是在選舉董事會(huì)、董事長等人事任免權(quán)方面,常出現(xiàn)“拉郎配”組建董事會(huì)的方式。
二是部分出版企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)存在重制衡、輕激勵(lì)的傾向。由于受到單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的限制,除少數(shù)上市出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)外,部分出版企業(yè)在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下,長效激勵(lì)機(jī)制弱于短期激勵(lì)機(jī)制,這種激勵(lì)約束機(jī)制的失衡容易助長文化企業(yè)的短期機(jī)會(huì)主義行為,不利于出版企業(yè)長期發(fā)展。造成這種現(xiàn)象的主要原因還在于長期以來事業(yè)單位性質(zhì)使得出版企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營者缺乏市場競爭意識(shí),缺乏在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下發(fā)展創(chuàng)新的動(dòng)力。
三是出版企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)脫離了“文化”性的本質(zhì)屬性。按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立起來的股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及經(jīng)理層相互制約的出版企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)并沒有充分考慮到出版企業(yè)所承擔(dān)的文化導(dǎo)向,原有出版企業(yè)負(fù)責(zé)內(nèi)容導(dǎo)向的“總編輯”一職被邊緣化,成為總經(jīng)理的副職,一定程度上忽視了出版企業(yè)所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)效益[6],不能兼顧社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益,導(dǎo)致不良文化現(xiàn)象泛濫。