羅勝祥

摘 要：隨著我國長江干線國家船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫的陸續(xù)建成，長江干線的溢油應(yīng)急能力得到了極大提高。如何有效發(fā)揮國家設(shè)備庫的效用，設(shè)備庫的運行管理模式十分關(guān)鍵。本文歸納總結(jié)了現(xiàn)行的幾種國家設(shè)備庫管理模式，分析了其優(yōu)缺點，結(jié)合長江干線的具體情況提出了推薦的管理模式，并對于該種模式在具體實施過程中要注意的方面進行了分析。

關(guān)鍵詞：長江干線；船舶溢油；應(yīng)急設(shè)備庫；管理模式

中圖分類號：U698.7 文獻標識碼：A 文章編號：1006—7973（2018）5-0024-03

1 背景

隨著我國內(nèi)河水運的快速發(fā)展，水上運輸日益繁忙，船舶及其相關(guān)作業(yè)活動對水域環(huán)境造成的污染風(fēng)險也隨之增加。我國政府高度重視內(nèi)河溢油應(yīng)急能力的建設(shè)。國務(wù)院于2007年批準了《國家水上交通安全監(jiān)管和救助系統(tǒng)布局規(guī)劃（2005-2020）》，在我國長江沿線建設(shè)13個國家船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫（以下簡稱“國家設(shè)備庫”）。按照此規(guī)劃，近年來，交通運輸部在長江干線（不含江蘇段）建設(shè)了重慶、涪陵、萬州、巫山、巴東、岳陽、武漢、九江、蕪湖9個溢油應(yīng)急設(shè)備庫（點），實現(xiàn)了我國長江干線水域國家級溢油應(yīng)急能力從無到有的轉(zhuǎn)變。

隨著溢油應(yīng)急設(shè)備庫的陸續(xù)建成，如何有效保障國家設(shè)備庫的運行已成為目前的重點工作。2016年交通運輸部海事局專門頒布了《關(guān)于加強國家船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫運行管理的指導(dǎo)意見》（下稱“指導(dǎo)意見”），對國家設(shè)備庫的運行管理提出總體原則。目前我國沿海國家投資建設(shè)的溢油應(yīng)急設(shè)備庫已形成一定的規(guī)模，并初步探索形成了不同的管理模式。但在內(nèi)河水域，由于國家設(shè)備庫建成時間較短，且具體的社會經(jīng)濟條件與沿海有較大的差別，因此還尚未形成成熟、科學(xué)、高效的國家設(shè)備庫管理模式。因此，開展長江干線國家設(shè)備庫的運行管理模式研究已成為保障其發(fā)揮應(yīng)急能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2 國內(nèi)溢油應(yīng)急設(shè)備庫運行情況分析

國家設(shè)備庫庫是指以國家投資為主、由中央財政出資建設(shè)的溢油應(yīng)急設(shè)備庫，主要用于對抗重大和特別重大等級的船舶溢油事故。

2.1 沿海設(shè)備庫維護管理現(xiàn)狀

沿海的國家設(shè)備庫管理模式各不相同。煙臺溢油應(yīng)急設(shè)備庫是我國最早建設(shè)的國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫之一。煙臺溢油應(yīng)急技術(shù)中心負責(zé)煙臺溢油應(yīng)急設(shè)備庫的管理工作，是國家海事局下屬的事業(yè)單位。應(yīng)急中心同時還與清污公司簽訂協(xié)議，由其負責(zé)設(shè)備庫設(shè)備的維護保養(yǎng)工作。秦皇島溢油應(yīng)急設(shè)備庫為中型庫，由秦皇島海上溢油應(yīng)急反應(yīng)中心負責(zé)運行管理，中心下設(shè)綜合科、業(yè)務(wù)科、清污科和檢驗科等個部門，同時，海上溢油應(yīng)急反應(yīng)中心還通過與清污公司合作，委托其開展應(yīng)急工作中的圍油欄鋪設(shè)、溢油防治、溢油回收、岸線清除等業(yè)務(wù)。寧波國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫是大型庫，2012年投入運行，設(shè)備庫由寧波海事局海巡執(zhí)法支隊負責(zé)管理。海巡執(zhí)法支隊主要負責(zé)設(shè)備庫的監(jiān)管和管理工作，管理任務(wù)主要包括資產(chǎn)管理、實物管理、應(yīng)急響應(yīng)管理、對外培訓(xùn)，設(shè)備庫的日常維護保養(yǎng)、使用則通過招標形式委托給一級清污隊伍開展。

2.2 長江干線國家設(shè)備庫維護管理現(xiàn)狀

長江干線各國家設(shè)備庫前期主要由海事部門自行進行相關(guān)的維護管理，目前正在探索委托管理的模式，但其委托內(nèi)容和程度差別較大。例如，岳陽溢油應(yīng)急設(shè)備點的管理采取主管部門與社會企業(yè)合作的模式，由臨湘海事處具體負責(zé)設(shè)備出入庫管理、現(xiàn)場應(yīng)急處置、安全巡視、消防、清潔等事宜，岳陽海事局危防處進行相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，設(shè)備庫設(shè)備的維修保養(yǎng)則采用外包方式。武漢溢油應(yīng)急設(shè)備庫是國家投資的具備100噸溢油應(yīng)急處置能力的小型溢油應(yīng)急設(shè)備庫，目前設(shè)備庫的日常管理委托由長航武漢綠色科技公司管理，該公司全面負責(zé)設(shè)備庫、碼頭、躉船等的設(shè)備維護保養(yǎng)、檢修工作，開展操作人員的培訓(xùn)、訓(xùn)練、演練，實行24h值班制度和安全巡查制度。

3 溢油應(yīng)急設(shè)備庫的幾種管理模式

通過以上分析可見，目前的國家設(shè)備庫沒有統(tǒng)一的管理運營模式，設(shè)備庫的運行管理方式各不相同，其管理效果也不盡相同?？傮w來看，國家設(shè)備庫管理模式可分為兩大類：一類是由國家相關(guān)機構(gòu)進行管理，包括由專門成立的事業(yè)單位管理和由海事部門直接進行管理兩種方式；另一類是將設(shè)備庫委托給專業(yè)社會力量進行管理，包括委托國有企業(yè)和委托私有制企業(yè)管理兩種方式?，F(xiàn)有的管理模式如圖1所示：

3.1 海事部門管理

海事部門管理，即由海事部門直接負責(zé)國家設(shè)備庫的管理工作，將國家設(shè)備庫作為海事部門的平行或下設(shè)機構(gòu)，國家設(shè)備庫的負責(zé)人及工作人員由海事部門的正式職工擔(dān)任，設(shè)備庫的運作、維護和保養(yǎng)經(jīng)費由政府撥款支持。海事部門管理的模式是國內(nèi)較早采用的設(shè)備庫管理模式之一。在海事部門管理的模式下，通常將國家設(shè)備庫放在國家海事局各直屬局或分支局來管理，由當(dāng)?shù)睾Ｊ虏块T負責(zé)設(shè)備庫的日常管理工作和應(yīng)急響應(yīng)工作。

3.2 事業(yè)單位管理

事業(yè)單位管理，即設(shè)立專門的行政事業(yè)單位，負責(zé)國家設(shè)備庫的管理維護工作。該模式下常見的有專門成立的溢油應(yīng)急中心等事業(yè)單位管理、航海保障中心管理、后勤管理中心管理。由專設(shè)的事業(yè)單位管理，并其根據(jù)設(shè)備庫管理需要，下設(shè)若干專門的部門，其管理更為專業(yè)。同時，事業(yè)單位管理由于其為專設(shè)機構(gòu)，所配備的人員和資金都更為充足。

3.3 國有企業(yè)管理

國有企業(yè)管理的模式，即將國家設(shè)備庫的管理工作委托給大型國有企業(yè)，包括大型國有石化企業(yè)和大型國有港口港務(wù)公司等。目前，大型國有企業(yè)，如中石油、中石化、中海油等均建立了自身污染應(yīng)急庫，分布在國內(nèi)主要石油輸入港口和海上油氣田等地，專業(yè)化程度較高。如中海油建立的專業(yè)溢油應(yīng)急響應(yīng)力量，包括沿海7個溢油應(yīng)急響應(yīng)基地和配套專業(yè)人員、設(shè)施、物資。委托國有單位管理，可以由國有企業(yè)在管理自身的設(shè)備庫同時，代為管理國家?guī)臁?/p>

3.4 專業(yè)化私有制企業(yè)管理

由專業(yè)化私有企業(yè)管理的模式，即海事部門將設(shè)備庫的運行管理工作委托給專業(yè)化的船舶清污應(yīng)急企業(yè)。通過政府購買服務(wù)的形式進行招標，設(shè)備庫的管用養(yǎng)修費用根據(jù)合同約定給付中標企業(yè)，這是目前國內(nèi)外最普遍的一種管理方式。私有企業(yè)多為專業(yè)化的社會清污企業(yè)或其他清污力量（如打撈公司）等，依托該類公司擁有大型船舶、專業(yè)打撈清污工具、有管理設(shè)備經(jīng)驗的優(yōu)勢，使國家設(shè)備庫運行管理實現(xiàn)專業(yè)化。該模式以合同的方式把物資交給有規(guī)模、資質(zhì)的專業(yè)清污公司管理，其應(yīng)急物資建設(shè)與管用分離。這種模式按照“所有權(quán)與使用權(quán)分離”和“專業(yè)化管理與有償服務(wù)”的原則，實行“國家政府所有、海事部門監(jiān)管、專業(yè)企業(yè)使用、服務(wù)社會”的管理模式，將設(shè)備庫委托滿足相應(yīng)規(guī)定要求與條件的專業(yè)清污公司進行維護、保養(yǎng)和使用，減輕了海事部門的負擔(dān)，培育了專業(yè)應(yīng)急隊伍，提高了物資的利用率。

但無論哪種模式，其管理均有其優(yōu)點和缺點。各類模式其優(yōu)缺點主要體現(xiàn)如表1所示：

4 長江干線國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫管理模式的建議

比較幾種運行管理模式，結(jié)合長江沿線具體的配套條件，建議國家設(shè)備庫管理模式為：設(shè)備庫運行管理原則上采取政府購買服務(wù)的方式，委托具備相應(yīng)能力的單位進行設(shè)備庫設(shè)備器材的維護保養(yǎng)、演習(xí)訓(xùn)練和應(yīng)急操作。設(shè)備庫委托管理應(yīng)與被委托單位簽訂委托協(xié)議，加強對被委托單位的管理，督促其落實設(shè)備庫的管理規(guī)定、維護保養(yǎng)和設(shè)備使用規(guī)程以及委托協(xié)議要求。

具體委托外包業(yè)務(wù)可包括以下方面：①設(shè)備庫消防、清潔、財產(chǎn)安全等日常管理工作；②設(shè)備維護保養(yǎng)、檢修工作；③應(yīng)急人員培訓(xùn)工作；④溢油應(yīng)急演習(xí)工作；⑤溢油污染應(yīng)急行動。

4.1 國家設(shè)備庫運行管理委托單位要求

國家設(shè)備庫管理運行所委托的單位可分為“維護單位”和“運行單位”，維護單位是指負責(zé)設(shè)備庫日常維護保養(yǎng)的單位，運行單位是指負責(zé)設(shè)備庫演習(xí)訓(xùn)練和污染事故應(yīng)急處置操作的單位，在條件具備的情況下，建議“維護單位”和“運行單位”為同一單位。被委托單位應(yīng)具備以下條件：

（1）在中華人民共和國境內(nèi)注冊的法人或其他組織，具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，具備相應(yīng)的經(jīng)營資質(zhì)；

（2）維護單位應(yīng)具備污染應(yīng)急設(shè)備維護保養(yǎng)經(jīng)驗，建立完善的應(yīng)急設(shè)施設(shè)備維護保養(yǎng)制度，具備設(shè)備庫管理、維護保養(yǎng)的相應(yīng)人員和設(shè)備；

（3）運行單位應(yīng)具備船舶溢油應(yīng)急處置經(jīng)驗，建立設(shè)備庫設(shè)施設(shè)備出入庫、運輸、應(yīng)急操作和應(yīng)急演練等程序，配備設(shè)施設(shè)備相應(yīng)的操作人員。

4.3 設(shè)備庫管理外包模式的責(zé)任界定

設(shè)備庫的委托管理模式屬于公共服務(wù)的外包，實質(zhì)上是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，有助于促進良性競爭，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，降低公共服務(wù)的成本。但公共服務(wù)是政府的職能，政府委托第三方來提供公共服務(wù)只是轉(zhuǎn)移了公共服務(wù)的任務(wù)，并不轉(zhuǎn)移公共服務(wù)的責(zé)任。公共服務(wù)外包后，政府仍然是公共服務(wù)的責(zé)任主體，對公共服務(wù)的結(jié)果負有終極責(zé)任，而且對政府的管理提出了更高的要求。

國家設(shè)備庫維護管理服務(wù)外包后，海事部門必須認清自己的責(zé)任主體地位，并根據(jù)提供方式的變化調(diào)整自己的角色，即從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)管者。政府職能部門要從主要管理下屬事業(yè)單位向管理社會服務(wù)需求轉(zhuǎn)變。政府與外包企業(yè)之間不是一種行政隸屬關(guān)系，而是基于外包合同的市場經(jīng)濟關(guān)系和法律契約關(guān)系。

5 實施長江干線國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫委托管理應(yīng)注意的問題

在國家設(shè)備庫委托管理的過程中，海事部門要注意以下幾個方面：

5.1 要完善政府監(jiān)管體系

在外包過程中，雙方必須明確國家設(shè)備庫管理服務(wù)的內(nèi)容和標準，并將其明確納入委托管理合同。在監(jiān)管體系建設(shè)上，要建立以海事例行監(jiān)督為主，公眾監(jiān)督和社會監(jiān)督為輔的一體多元化監(jiān)管體系。

5.2 要建立以服務(wù)質(zhì)量為主導(dǎo)的合同履行機制

在國家設(shè)備庫管理委托服務(wù)中，如果出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量不合格等情況，政府應(yīng)嚴格按照合同規(guī)定對委托企業(yè)采取措施；對于的確沒有能力繼續(xù)履行公共服務(wù)職責(zé)的，應(yīng)該及時中止合同。

5.3 委托服務(wù)過程必須合理合法

確定委托單位對象必須嚴格遵循有關(guān)政府采購方面的法律法規(guī)，例如采用招投標的方式等。在確定委托企業(yè)時，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)提供的質(zhì)量、效率、經(jīng)驗、成本、持續(xù)性等情況綜合考慮、評估和選擇外包企業(yè)，不應(yīng)單純考慮出資額度、選擇出資低者中標，應(yīng)將綜合服務(wù)提供的質(zhì)量、效率、持續(xù)性等方面作為首要考慮因素。

5.4 委托合同應(yīng)對服務(wù)外包的終止和賠償問題提出要求

海事部門與被委托單位的委托合同中應(yīng)包含何時、何種情況下終止合同，在何種情況發(fā)生時應(yīng)進行賠償，明確賠償金額、保證金等問題。根據(jù)雙方的協(xié)定將以上內(nèi)容落實到條款中。

5.5 嚴格提出被委托單位的資質(zhì)和能力要求

（1）被委托單位必須具備相應(yīng)的資質(zhì)。中標企業(yè)或公司應(yīng)具有船舶清污單位的合法資質(zhì)，需滿足中華人民共和國交通運輸部《船舶污染清除單位應(yīng)急清污能力要求》規(guī)定的行業(yè)標準；也可以根據(jù)實際情況，將注冊資本和培訓(xùn)資質(zhì)作為招標條款中的項目來考察外包企業(yè)或公司的運行狀況，為設(shè)備庫選擇有實力的管理單位。

（2）被委托單位應(yīng)具備支持設(shè)備庫運行的專業(yè)軟硬件條件。對于離岸較遠的固定式設(shè)備庫，要求被委托公司具備運輸車輛、吊裝和起重設(shè)備、動力船等硬件條件將設(shè)備庫的設(shè)備運送到碼頭，裝卸到駁船上將設(shè)備和物資運送到溢油事故場地；同時要求被委托單位擁有完整應(yīng)急體系制度的支撐、與其他社會清污力量的合作等軟件條件，做到與海事部門相銜接，共同完成應(yīng)急行動。

（3）嚴格被委托單位專業(yè)人士要求，選擇其指揮人員和操作人員獲得相應(yīng)合格證書的單位。設(shè)備庫設(shè)備的操作需要操作人員獲得相應(yīng)證書，如起重吊裝設(shè)備操作人員需要有起重吊裝證書；應(yīng)急船舶操縱人員需要有船員適任證書；污油儲運船舶作業(yè)人員需要有油船和化學(xué)品船貨物操作基本培訓(xùn)合格證、油船貨物操作高級培訓(xùn)合格證和化學(xué)品船貨物操作高級培訓(xùn)合格證；應(yīng)急運輸車的駕駛?cè)藛T需要有相應(yīng)車型的駕駛證等。其設(shè)備的指揮人員也需要具備相應(yīng)證書。

5.6 國家設(shè)備庫運行管理的考核

設(shè)備庫采用委托管理的一個重要風(fēng)險就是管理效果的不確定性。如被委托單位過分重視經(jīng)濟收益，則可能會影響國家設(shè)備庫運行管理的效果。因此，除了在委托前在委托合同中對被委托單位的提出明確要求外，加強過程中的考核也是十分重要的?？己藘?nèi)容按照設(shè)備庫運行所涉及的方面一般應(yīng)包括設(shè)備庫日常管理考核、裝備維護保養(yǎng)考核和演練演習(xí)實施考核三個部分。設(shè)備庫日常管理考核、裝備維護保養(yǎng)考核應(yīng)每季度開展一次，在每季度最后一個月的中旬實施。演練演習(xí)實施一般在設(shè)備庫演練演習(xí)后盡快開展。