邢 健

(武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072)

改革開放四十年來，伴隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國的城鎮(zhèn)化進程取得了顯著成就，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改變二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快生產(chǎn)要素的聚集和流動方面都具有積極意義[1]21。在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的背景下，許多學者認為當下的行政體制難以適應新型城鎮(zhèn)化與社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。有學者建議可以通過開啟撤縣設市，推動一大批符合條件的縣、鎮(zhèn)由農(nóng)村政區(qū)向城市政區(qū)轉(zhuǎn)化。黨的十八屆三中全會提出“完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”，2017年政府工作報告中將“推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設市”列入2017年重點工作任務，也為撤縣設市改革的推進和重啟提供了理論依據(jù)，自此“縣改市”問題再次進入大眾的視野。

一、新型城鎮(zhèn)化背景下的撤縣設市改革

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”的要求，并提出一系列配套措施。黨的十九大肯定了近五年來我國城鎮(zhèn)化的成績，并進一步提出要發(fā)揮好市場和政府的作用，“推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。李克強總理在2018年政府工作報告中指出：“要堅持實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，著力推動平衡發(fā)展?！痹谛滦统擎?zhèn)化作為重要戰(zhàn)略部署的背景下，曾被凍結(jié)十六年的“撤縣設市”改革于2013年重新啟動。按時間脈絡，這項改革大致可分為“開啟”“調(diào)控”“冷凍”和“重啟”四個階段。

(一)開啟階段(1983—1993年)

改革開放以后，國家的工作重心由政治轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設，為了推動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，提高我國的城市化水平，實現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)”的戰(zhàn)略目標，國家決定在全國范圍內(nèi)實行“市管縣”體制，以城市輻射周邊農(nóng)村進而推動區(qū)域整體經(jīng)濟的發(fā)展。1983年，勞動人事部和民政部聯(lián)合向國務院提出《關(guān)于地市機構(gòu)改革中的幾個主要問題的請示報告》，提出了整縣改市的法律問題，自此撤縣設市改革正式開啟，并在全國范圍內(nèi)迅速推進。1986年國務院批準民政部《關(guān)于調(diào)整設市標準和市領導縣條件的報告》，提出了撤縣設市的標準，在指導思想上由控制緊縮轉(zhuǎn)向積極發(fā)展，放寬了對設市條件的管制，推動了撤縣設市改革的發(fā)展[2]。截至1993年新標準出臺，我國的縣級市數(shù)量已由1983年的149個增長為1993年的371個。但在撤縣設市的過程中，也有許多地方政府在對自身發(fā)展情況缺乏合理評價的情況下盲目設市，“揠苗助長”“換湯不換藥”的情況時有發(fā)生[3]，造成了大量占用耕地、“假城市化”等問題。

(二)調(diào)控階段(1993—1997年)

針對前一階段改革中因“設市熱”造成的問題，中央開始對這場熱潮進行反思，并采用提高設市標準的方法來冷卻地方政府的設市“沖動”，為此1993年國務院頒布了《國務院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設市標準報告的通知》，重新劃定了“縣改市”的標準。從改革的目標看，中央與地方都期望通過縣改市，推動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展；但兩者卻存在改革的“動力差”。一方面對地方政府而言，撤縣設市所能帶來的好處不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟的發(fā)展上，城市建設費用、機構(gòu)和人員編制、公職人員的工資補貼和級別等其他因素都促使地方政府撤縣設市的熱情非但不減，許多地方甚至不惜采用跑部門、造指標的方式，也要甩掉“縣”這頂破帽子。另一方面，隨著縣域發(fā)展意識的增強和自身利益的明確化，市縣之間的矛盾逐步突顯出來，政府層級間的財政漏斗、權(quán)利漏斗和效率漏斗效應，使縣在發(fā)展過程中疲憊不堪[4]，這也成了地方政府撤縣設市的重要動力，1993和1994年全國撤縣設市的行政區(qū)劃調(diào)整達到歷史最高峰，分別為52和53次。

(三)冷凍階段(1997—2013年)

伴隨著各地在撤縣設市改革中的“高歌猛進”，縣改市出現(xiàn)的問題進一步突顯出來：不少地方改市后廣大地域仍是農(nóng)村，難以發(fā)揮城市的輻射帶動功能；許多地方缺乏合理規(guī)劃，把工作重心徹底轉(zhuǎn)移到城市建設上去，減少了農(nóng)業(yè)投入，嚴重阻滯了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展；為“整縣改市”而趕浪潮，不顧本縣的實際情況，滋生虛報浮夸之風[5]?；谶@些問題，撤縣設市改革被中央緊急叫停，1997年國務院批準最后一個撤縣設市的行政區(qū)湖北漢川后，正式凍結(jié)縣改市。在1998—2012年間，民政部只批復了云南蒙自、文山兩個縣撤縣設市和江西省德安縣部分區(qū)域設立共青團市的申請[1]100。從1983年整縣改市問題被提出，到1997年縣改市被凍結(jié)，撤縣設市改革歷時十多年，超過400個縣(接近全國15%的縣)升級為縣級市。

四是重啟階段(2013年至今)。2013年中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”，同年，吉林省扶余縣、青海省玉樹縣和云南省彌勒縣獲民政部批準成為縣級市，此后每年均有縣獲批升格為市，這標志著撤縣設市改革在經(jīng)歷了十六年的冷凍期后，迎來了“重啟”的新階段。自此以后，全國上下又掀起了一股撤縣設市的熱潮，各省紛紛摩拳擦掌，準備各項上報審批工作，許多地方都組成了撤縣設市工作小組。截至2015年，全國已有165個縣向民政部提出“縣改市”的申請，這場新一輪的縣改市熱潮被媒體形容為“不斷升溫的高壓鍋”，洶涌而來。

那么，面對新型城鎮(zhèn)化背景下新一輪撤縣設市的熱潮，我們需要思考以下問題：第一，撤縣設市改革的效果如何？是否達到改革的預期效果，又存在哪些問題？第二，是什么因素造成了撤縣設市改革中出現(xiàn)的這些問題？第三，基于以上兩點，國家在縣改市的熱潮中應該把握怎樣的方向以保障撤縣設市改革能夠平安著陸、取得成效？

二、湖北省撤縣設市改革的績效分析

本文以湖北省66個縣級行政單位(包含24個縣級市和42個縣級行政單位)為研究對象，選取了1998年(反映“縣改市”被叫停時的縣域發(fā)展情況)和2016年的統(tǒng)計資料，對縣與縣級市之間的財政、城鄉(xiāng)人口、產(chǎn)業(yè)比例、公共服務等多項指標進行區(qū)劃比較和歷史比較，以期對湖北省撤縣設市改革的績效進行總體評估。

(一)指標體系的建立

國務院在1986年和1993年分別發(fā)布了兩個通知，即《國務院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設市標準和市領導縣條件報告的通知》和《國務院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設市標準報告的通知》，這兩個通知被看作是撤縣設市調(diào)整的權(quán)威依據(jù)。通過整理兩個通知的內(nèi)容可以得到以下指標：人口總量、非農(nóng)業(yè)人口、年國民生產(chǎn)總值(1986)/年國內(nèi)生產(chǎn)總值(1993)、人口密度、預算內(nèi)財政收入、城區(qū)公共基礎設施6個指標。

此外，已有研究也為我們提供了參考指標及體系，比如2007年浙江省統(tǒng)計局對全省61個縣(包括縣級市)進行評估時所設置的二級指標體系：一級指標為發(fā)展水平、發(fā)展速度、發(fā)展效率，二級指標則選擇了包括GDP、人均GDP在內(nèi)的16個重要指數(shù)。李和中等(2012)[6]在測算縣級行政區(qū)政府規(guī)模時提出了政府財政規(guī)模、人力規(guī)模、測量指標的一級指標，以及財政收入、財政自給率、人均財政支出、公共管理和社會組織人數(shù)、再分配型公共品支出占比等二級指標。石超藝[7]在對現(xiàn)有縣級市的發(fā)展狀況進行評估時設置的兩級指標體系：一級指標四個，即經(jīng)濟、人口、社會發(fā)展和縣城公共基礎設施，二級指標包括全市GDP總量及人均GDP、地方財政收入及人均地方財政收入、人口城市化率、三次產(chǎn)業(yè)比重、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)單位從業(yè)人員占比、每萬人醫(yī)(衛(wèi)生)院床位數(shù)等。

綜合以上指標，本文構(gòu)建了“維度—目標—結(jié)果”的邏輯體系，目標及對應的結(jié)果為：維度有發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量兩項，發(fā)展水平對應的目標有二經(jīng)濟發(fā)展和城市化率，發(fā)展質(zhì)量對應的目標為生活質(zhì)量。目標(結(jié)果)的對應如下：經(jīng)濟發(fā)展(地區(qū)生產(chǎn)總值、人均地區(qū)生產(chǎn)總值、財政總收入)，城市化率(非農(nóng)人口比例、三次產(chǎn)業(yè)人員占比、三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比)，生活質(zhì)量(城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均可支配收入)。

(二)湖北省縣級行政單位發(fā)展情況比較

根據(jù)上述指標體系，湖北省的縣級行政區(qū)劃在2015年和1997年的發(fā)展情況展示如下②。

表1 2015年湖北省主要縣級行政單位的績效指標比較

資料來源：《2016年湖北年鑒》《中國縣域統(tǒng)計年鑒2016》。

通過對湖北省2015年24個縣級市及42個縣的指標情況進行比較，我們可以發(fā)現(xiàn)：

(1)從全省范圍看，各地在經(jīng)濟發(fā)展差距較大，地區(qū)生產(chǎn)總值、人均地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收入、財政支出的最高值和最低值的差距分別是6.05、8.60、6.76、3.23倍。由此可推測，湖北省不同縣級市之間的發(fā)展差距還是很大的，尤其能夠反映在人均值上。從全國范圍看，2015年湖北省大部分縣級市財政收入都超過了全國縣財政收入的平均水平12.83億元(根據(jù)2016年《中國縣域統(tǒng)計年鑒》測算)，縣級市中石首、洪湖兩市財政收入低于全國平均水平，安陸、麻城、武穴、利川接近全國平均水平。

(2)在城市化率上，各縣級市之間也有差距，但相對于其他兩個指標而言差距較小。城市化率從戶籍上來說表現(xiàn)在非農(nóng)人口比例上，除了應城市(0.58)和利川市(0.39)之外，其他市差別幅度不大；利川市(0.39)、洪湖市(0.43)皆低于全省平均非農(nóng)人口比率0.44。

(3)把湖北省24個縣級市與其他42個縣發(fā)展情況進行排序會發(fā)現(xiàn)，地區(qū)生產(chǎn)總值、財政總收入、非農(nóng)人口比例三項指標縣級市都明顯優(yōu)于縣，并且在中上游密集分布。在地區(qū)生產(chǎn)總值指標上，利川市明顯排在后段；財政總收入指標洪湖市明顯排在后半段；另有石首市、安陸市、利川市排在中游落后于多經(jīng)濟強縣，其他20個縣級市都位于排名的前25位。

(4)代表居民生活質(zhì)量的兩個指標，其中城鎮(zhèn)居民人均可支配收入全省平均值為23 296元，有麻城市、丹江口市、天門市、黃石市、利川市幾個市達不到全省縣級行政單位平均水平，但排名上都位于前2/3。

綜上，以上四個指標反映出縣級市在全省縣級行政單位的排名中，并不都集中在前1/3，個別縣級市相對落后，但總體排在前2/3。但是，以下兩個指標更多地暴露出某些縣級市在發(fā)展中的不平衡。

(5)在人均地區(qū)生產(chǎn)總值方面，普通縣打亂了縣級市在其他指標排名中多集中在前1/3的態(tài)勢。有9個縣級市達不到全省平均水平，尤其是利川市，排在全省第65位(共計66個)；另有恩施和洪湖明顯排在后1/3。

(6)農(nóng)村居民人均可支配收入指標排序中，一批普通縣仍然超過了部分縣級市的發(fā)展，其中利川市、恩施市、丹江口市、麻城市達不到全省平均水平(11 497元)并排在后半段。

表2 1997年湖北省主要縣級行政單位的績效指標比較

注：數(shù)據(jù)來源于《湖北省統(tǒng)計年鑒1998》。GDP數(shù)據(jù)來源于各縣“財政收入”及其“占GDP百分比”的估算值，恩施、隨州、仙桃、潛江、天門的農(nóng)民收入根據(jù)農(nóng)業(yè)“農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值”和“農(nóng)業(yè)人口數(shù)”估算。1998年蒲圻市更名為赤壁市，枝江市更名為宜都市，咸寧市升級地級市，2000年隨州市升級為地級市。

本文以地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)指標為依據(jù)，把湖北省66個縣級行政單位在2015年、1997年(反映撤縣設市被緊急叫停時各縣級市的狀況)以及1983年(反映撤縣設市改革之前各縣狀況)的經(jīng)濟發(fā)展情況進行橫向比較可以發(fā)現(xiàn)：

(7)從宏觀上看，各縣級市在財政收入、人均區(qū)域生產(chǎn)總值上都有了很大的增長(表3)。其中1983—1997年各縣級市GDP年均增速較快，高于同期省內(nèi)其他縣GDP的年均增速，這說明撤縣設市改革本身在推動縣域經(jīng)濟發(fā)展方面，起到了積極的作用。但另一方面，1997—2015年一些縣級市GDP年均增速開始被省內(nèi)其他縣趕超，呈現(xiàn)出邊際效益遞減的發(fā)展趨勢。

表3 1983-1997、1997-2015年湖北省主要縣級行政單位的GDP年均增速

(8)從縣域發(fā)展經(jīng)濟排序上看，各縣級市發(fā)展很不均衡，且前后變化不一致(表4)。大致可分為三類情況：一是改革前后縣域發(fā)展排序一直比較靠前，例如棗陽、天門、仙桃、潛江等；二是改革之前排名靠后，經(jīng)歷了改革和發(fā)展，排名迅速提升，例如宜城、枝江。三是原來在縣域經(jīng)濟發(fā)展中排名相對靠前，但經(jīng)歷改革和發(fā)展之后，排名反而下降，如洪湖、安陸、石首、利川等。第一、二種情況縣改市后，地方經(jīng)濟能夠平穩(wěn)、快速地發(fā)展，表明這些地區(qū)的撤縣設市改革符合地方經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，而第三種情況則從某個側(cè)面反映了地方政府在撤縣設市改革的過程中可能存在盲目冒進的現(xiàn)象。

(三)績效評估

通過對湖北省24個縣級市、42個縣以及全國縣域經(jīng)濟發(fā)展的橫向與縱向比較，我們以此為據(jù)對撤縣設市改革的制度績效作出以下幾個方面的評價：第一，從宏觀上看，撤縣設市改革推動了縣域經(jīng)濟的發(fā)展，增加了地方政府的財政收入，達到了改革的預期效果。第二，縣級市之間發(fā)展不平衡，一部分縣級市在全省經(jīng)濟發(fā)展中名列前茅，但有些縣級市經(jīng)濟發(fā)展些低于全國縣域發(fā)展平均水平，甚至淪為貧困縣；很多縣級市的各項發(fā)展指標較其他縣都仍有很大差距，這從一個側(cè)面說明了撤縣設市改革中，地方政府在對自身發(fā)展情況缺乏合理評估的情況下，盲目追求行政升格的現(xiàn)象普遍存在。第三，個別縣級市城市化水平仍然較低，并沒有達到設立縣級市的平均標準，這是在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施進程中需要關(guān)注的問題。

從根本上說，撤縣設市改革是中國社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，也是改革開放以來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在需要。而在實踐中，改革往往因為地方政府自身利益的驅(qū)動而發(fā)生扭曲，產(chǎn)生了各種制度意外效果，出現(xiàn)了“好經(jīng)念歪”的結(jié)果。從撤縣設市改革績效評估的結(jié)果中，我們也可以看到兩種截然相反的狀況：順應經(jīng)濟發(fā)展要求和市場發(fā)展規(guī)律的行政升格，在改革之后經(jīng)濟社會發(fā)展顯著，人民生活質(zhì)量也隨之提升；而脫離地方發(fā)展實際，通過行政力量盲目推進的改革，其效果不彰，這種人為制造的“空城計”反而會遏制地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。

三、制度意外：撤縣設市改革的困境與動力

通過對湖北省24個縣級市之間及其與42個主要縣的對比分析，我們不僅發(fā)現(xiàn)了撤縣設市之后縣級市在發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、提供公共服務、提高人民生活質(zhì)量等方面確實發(fā)揮了積極的作用，同時也檢視了它們近二十年來的發(fā)展存在不平衡、不充分的態(tài)勢，撤縣設市改革仍然存在諸多問題。那么，改革過程中出現(xiàn)的問題具體有哪些？是什么原因造成了這些問題？有必要對其背后的制度原因和政治動力作進一步分析。

表4 1997、2015年湖北省縣級市績效指標排名比較

注：數(shù)據(jù)根據(jù)《1998年湖北年鑒》《2016年湖北年鑒》《中國縣域統(tǒng)計年鑒2016》整理；由于區(qū)劃變動，1997年為67個縣級單位排名，2015年為66個縣級單位排名。

(一)撤縣設市改革中的預期目標與“制度意外”

從改革的預期目標看，國家希望通過制度革新，充分發(fā)揮城市在經(jīng)濟發(fā)展中的輻射帶動作用，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)和發(fā)展經(jīng)濟的目標。從湖北省縣級市發(fā)展情況的分析來看，總體而言，國家基本上實現(xiàn)了宏觀的戰(zhàn)略目標，縣級市實現(xiàn)了經(jīng)濟的發(fā)展，城市化水平也有所提高。但從發(fā)展歷程來看，還是產(chǎn)生了中央政府難以預期的諸多“制度意外”，導致這項改革被緊急叫停。具體而言，這種“制度意外”表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，撤縣設市改革中地方政府發(fā)展理念的異化導致經(jīng)濟不協(xié)調(diào)。首先，改革過程中許多地方政府把國家的“城市化”戰(zhàn)略理解為“城市優(yōu)先”戰(zhàn)略[8]37-40，在缺乏合理規(guī)劃的情況下，采用“攤大餅”的方式，盲目擴大城區(qū)面積，占用耕地，重城市輕農(nóng)村，導致了城鄉(xiāng)失衡、環(huán)境惡化、鄉(xiāng)村衰敗等諸多問題。其次，在升格為“市”之后，地方政府官員為了實現(xiàn)增加財政收入、政治晉升等諸多目標，盲目追求GDP增長，招商引資，出讓土地，對財政支出重視不足，最終不但達不到發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的目標，反而使得地方政府債臺高筑[9-10]。再次，缺乏合理的發(fā)展規(guī)劃，盲目追求第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入減少，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡。由于申報標準、程序從一定程度上缺乏嚴格性，許多縣在戴上“市”的帽子時，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟仍然在全市經(jīng)濟中占有重要比重，有很多市的農(nóng)業(yè)人口比重仍在70%以上，在條件不具備的情況下，盲目的發(fā)展最終導致的是農(nóng)村經(jīng)濟的凋敝和農(nóng)民利益受損。

第二，撤縣設市改革中地方政府發(fā)展方式的異化導致政治不穩(wěn)定?！翱h改市”對地方政府而言，意味著財權(quán)、事權(quán)、城市形象等諸多方面的提升，在可見利益面前，不少縣級政府在申報撤縣改市的過程中，各出奇招、“迎難而上”，通過跑部門、造指標的方式力圖甩掉“縣這頂破帽子”，而這種失范行為往往與出賣城鎮(zhèn)戶口、占用耕地聯(lián)系在一起，對失地農(nóng)民而言，每畝地幾萬塊錢的征收款，就把他們的未來和子孫的生計都買斷了[11]。這損害了農(nóng)民利益，造成了社會抗爭事件，影響了社會的穩(wěn)定與發(fā)展。彭真懷在對山東、河北、廣西等地的實地調(diào)研后說道：“農(nóng)村安全是社會安全的基礎。一窩蜂撤縣設市、設區(qū)，把城鎮(zhèn)化指標逐級分解到下級政府，弄得官不聊生，民不聊生，怨聲四起，這種做法實際上是在挑戰(zhàn)最為敏感的社會安定底線。”[12]

第三，撤縣設市改革中地方政府發(fā)展目標的錯位導致社會不信任。在縣改市過程中，許多地方政府只關(guān)注城市經(jīng)濟的發(fā)展，對城市職能分工和配套和公共服務供給則很少注意。首先，城市職能分工不協(xié)調(diào)，城市的職能主要決定于城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。由于受過去自成體系思想的影響，城市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，缺乏合理的職能分工。其次，城市基礎設施建設與公共服務供給不協(xié)調(diào)，地方政府普遍重經(jīng)濟發(fā)展而輕公共服務，許多地方設市以后仍是“路不平，燈不亮，設不設市一個樣”。這種行為傾向必然產(chǎn)生兩種后果：一是政府職能錯位，即本來應該由市場解決的問題，政府卻積極介入和干預，而需要政府解決的公共教育、公共衛(wèi)生保健等投入?yún)s嚴重不足。二是一旦其他公共服務職能與經(jīng)濟增長發(fā)生沖突時，地方政府往往做出一些為經(jīng)濟增長讓路的選擇。這就形成了中央與地方及上下級政府在許多公共政策方面的非合作博弈，并直接影響了公共政策的有效執(zhí)行[13]。

(二)撤縣設市改革中的地方政府的動力機制

地方政府“越位”與“缺位”的失范行為導致撤縣設市改革產(chǎn)生了諸多意外性后果并使得這一行政區(qū)域體制改革最終停止。那么，是何種因素導致地方政府在這項改革中有著“遏制不住”的沖動？這就涉及到改革中地方政府的動力機制問題。

從微觀層面討論撤縣設市改革中地方政府的行為動機涉及財政稅收、行政層級、人員編制、績效考核等諸多方面，多項可見的具體利益是地方政府發(fā)揮能動性，一路高歌猛進的直接原因，主要表現(xiàn)在四個方面。一是市比縣有更優(yōu)惠的待遇和更高的標準，比如縣改市后可以實行省級計劃單列，繞過地區(qū)這一中間環(huán)節(jié)，直接面對省有關(guān)部門，容易爭取到更多的項目、資金、政策；縣的城市總體規(guī)劃只需上級地級市、地區(qū)或自治州人民政府審批即可實施，而設市城市的總體規(guī)劃必須經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審批方可實施，在要求和檔次上比縣要高一個級別等。二是市的名頭更好聽，對于地方招商引資和擴大地方知名度有直接好處。三是市的主要領導往往會高配或得到更多的提拔機會。四是地方可以得到更多上級分配的土地指標、工業(yè)項目、水資源占用量等[14-15]。

從宏觀制度結(jié)構(gòu)層面來看，這些意外性后果與改革開放以來國家行政放權(quán)帶來的地方政府自主性提升密切相關(guān)。所謂“地方政府自主性”，指的是擁有相對獨立的利益結(jié)構(gòu)的地方政府，超越上級政府，按照自己的意志實現(xiàn)其行政目標的可能性，以及由此表現(xiàn)出來的區(qū)別于上級政府意圖的行為邏輯[16]。改革開放以來，中央政府通過分權(quán)和放權(quán)調(diào)動地方政府的積極性是中國體制轉(zhuǎn)型的一大特點，而權(quán)力下放勢必對改革的進程和社會利益結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大的影響。在市場化改革的歷史進程中，地方政府“由中央集權(quán)體制下單純的中央政府派出機構(gòu)和代理機構(gòu)，轉(zhuǎn)而成了相對獨立的行為主體”，“以向地方人民提供廣泛的物質(zhì)利益和社會福利，來交換地方精英和普通公民對地方官員權(quán)威和權(quán)位的認同，對地方現(xiàn)行制度和政策的支持”[17]。就縣級政府而言，1978年以來的經(jīng)濟性和行政性分權(quán)化改革，不但重構(gòu)了政府間關(guān)系以及政府行為的動力機制，而且“極大地提升了地方政府的自主性，為地方政府行為的選擇提供了一個充滿彈性的自主性空間”[18]。如果說在撤縣設市改革之初，地方政府在中央政府強力主導下，還是改革政策的被動執(zhí)行人，那么在看到和認清行政區(qū)劃改革帶來的實際好處后，地方政府則成了這項改革政策的主動迎合者。面對行政升格帶來的可見利益，在實際操作層面，無論是符合標準的，還是條件不足的縣，誰也不愿意輸在“設市”這條起跑線上。

四、反思與出路：撤縣設市改革的未來方向

前文指出，中央政府與地方政府在改革目標上的一致性使縣改市能夠在全國范圍內(nèi)迅速推進，而二者在改革動機上的差異性又使得許多地方政府基于自主利益盲目跟進，最終扭曲了改革的目標，弱化了改革的績效。因此，在新時期“縣改市”的熱潮中需要進行“冷”思考，國家需要建立更加科學合理的撤縣設市評價體系、完善審核流程，注重改革過程中參與主體的多元互動，以確保制度改革能夠平安著陸，滿足國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)完善撤縣設市的標準和程序

首先，保證撤縣設市改革有效地推進，需要在標準上對“縣改市”的主體嚴格把關(guān)，確保其行政升格符合經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律。目前而言，我國撤縣設市標準的政策文本還停留在1993年，已經(jīng)難以適應新時期經(jīng)濟社會發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的需要。由于整縣改市的標準偏低，造成部分縣改成市以后，轄區(qū)的城市特征不明顯，行政管理上要花很多的精力統(tǒng)籌兼顧城區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，影響了整縣改市的政策聲譽，因此，建立一套科學完備的撤縣設市標準非常必要[19]。作者認為，許多學者從不同角度設計的新標準都具備參考價值，如馬祖琦[20]從縣制保護的角度設計了“總量控制”與“存量標桿”兩種撤縣設市的標準，馮俏彬、安森東提出以人口規(guī)模、經(jīng)濟實力、地理交通、政治軍事等因素為指標構(gòu)建縣級行政區(qū)等次體系，作為縣級行政區(qū)動態(tài)調(diào)整的重要參考標準[1]146-150。

其次，要保證撤縣設市改革有序地運行，需要將撤縣設市的程序制度化，防止盲目申報和“一哄而上”的情況發(fā)生。目前的撤縣設市的程序只是大致分為了提出、上報、批復、掛牌幾個階段，其制度化程度較低，在改革過程中，主體權(quán)限配置問題、審查批準程序問題和監(jiān)督問責問題都不明晰，這是撤縣設市改革中出現(xiàn)弄虛作假、權(quán)力尋租等現(xiàn)象的重要原因?；诖?，一方面需要加強對撤縣設市的法律規(guī)制，完善審批程序，將其制度化、法律化；另一方面，面對新一輪“縣改市”的熱潮，需要根據(jù)中國經(jīng)濟發(fā)展的實際，堅持適度規(guī)模原則，對申報主體的數(shù)量進行宏觀控制。

(二)轉(zhuǎn)變撤縣設市改革的方式

從方式和路徑上看，我國行政區(qū)域體制改革往往是以行政力量為主導，通過較多的政策、規(guī)范性文件進行指導和規(guī)范，自上而下地推行。改革“中央指導”色彩濃厚，并與國家經(jīng)濟建設戰(zhàn)略緊密掛鉤，有著明顯的“強經(jīng)濟”導向[21]，中央政府是改革議程制定和推進的主角，地方政府和社會公眾往往并未參與到議程的討論中，僅僅是扮演了執(zhí)行人的角色。這種情況造成了地方政府在改革熱潮中盲目、失范地競爭，有條件要上，沒有條件創(chuàng)造條件也要上，最終引發(fā)了撤縣設市改革的失序與混亂。因此，新一輪的撤縣設市改革恰恰需要改變這種議程制定模式，在改革主體上由“一元主導”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣印?，在政策過程中由“自上而下”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧舷侣?lián)動”。

首先，在撤縣設市改革議程的創(chuàng)設中，需要吸納利益相關(guān)主體的意見，把中央政府、地方政府、社會大眾等主體聯(lián)系起來，實現(xiàn)不同利益主體間的多元互動。在這個過程中，中央政府立足宏觀改革目標、地方政府立足地方發(fā)展實際、社會大眾立足居民生活需要，多方主體合理協(xié)商、有效溝通，確保改革的目標既符合國家戰(zhàn)略目標，又立足地方經(jīng)濟社會實際，更滿足人民生活需要。

其次，在撤縣設市改革推進過程中，可以充分發(fā)揮我國協(xié)商民主的制度優(yōu)勢，建立一套“中央—地方—社會”三位一體的溝通協(xié)商機制，改變以往政策運行中“中央—地方”的二元模式，把中央主導和評估、地方執(zhí)行和反饋、社會監(jiān)督和建議三者有機結(jié)合起來。這樣既可以使改革中出現(xiàn)的問題得到及時的反饋，便于中央加以調(diào)控，又可以從一定程度上避免改革過程中政府間的盲目競爭，保障改革的有效性和有序性。

(三)明確撤縣設市改革的定位與出路

撤縣設市改革的實質(zhì)是解決城鎮(zhèn)化進程中縣的出路問題，通過行政升格，把縣從既往的體制束縛中解放出來，激發(fā)縣在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的活力，推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。那么，充分發(fā)揮“縣改市”的作用，把改革后的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砜冃?，就需要從兩個方面著手。

第一，要明確撤縣設市改革的目標與定位，避免行政升格本身對改革造成阻礙。在改革過程中，許多地方政府基于行政升格而帶來的權(quán)力增加、編制增多、待遇增高等一系列可見的利益而急于甩掉“縣”這頂破帽子。地方官員不僅在經(jīng)濟上為財稅和利益而競爭，也處在政治晉升錦標賽的狀態(tài)中[22]，撤縣設市后縣雖然在行政級別上沒有實質(zhì)性的變化，但相對于其他縣就會產(chǎn)生比較優(yōu)勢，對于政府官員的晉升無疑是有某種隱性的幫助。新時期撤縣設市改革的目標是為了充分發(fā)揮縣在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的功能，推動新型城鎮(zhèn)化進程，地方政府由“縣”變“市”其主要功能定位也在于經(jīng)濟發(fā)展，而非其他因素。因此，在改革過程中，弱化“縣改市”與官員行政級別、人員編制、職稱待遇等非關(guān)鍵因素的聯(lián)系，有利于避免地方政府的盲目競爭與過熱申報，保證改革的穩(wěn)步推進。

第二，要推動地方政府縱向?qū)蛹夐g的改革，理順和優(yōu)化省、市、縣三級政府間的財政、行政和事務關(guān)系，賦予縣級政府在發(fā)展經(jīng)濟中更多的自主權(quán)。首先，在財政方面，實行省直接管理縣的財政體制。在現(xiàn)行財政體制下，縣改為縣級市后，其財政收入、支出計劃仍由上級地級市管理，而往往市又會基于其自身發(fā)展的目標對縣級財政進行盤剝，出現(xiàn)“市壓縣”“市刮縣”“市卡縣”的現(xiàn)象，長此以往，不利于縣域經(jīng)濟的整體發(fā)展，而財政上的省直管則可以把縣從既有體制束縛中解放出來，增強其發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性；其次，適當推進行政放權(quán)，賦予地方政府更多的發(fā)展權(quán)。在政治實踐中，縣級政府距離基層社會最近，一方面履行著諸多社會管理職能，另一方面其行政權(quán)力往往受到上級政府的制約，這種權(quán)責的不匹配往往使基層政府在社會治理中面臨困境；再次，完善政府間績效考核制度，確?？h域經(jīng)濟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展?！耙訥DP論英雄”的發(fā)展理念和考核機制是造成許多縣改為縣級市后不顧當?shù)氐膶嶋H情況盲目發(fā)展的重要原因。基于此，建立經(jīng)濟、政治、社會、生態(tài)等各項指標有機結(jié)合的績效考核體制，能夠為地方政府的發(fā)展指明正確的方向，使“縣改市”的制度功能能夠充分發(fā)揮。

注釋：

① 據(jù)作者統(tǒng)計，截至2017年4月，共有17個縣獲批升格為縣級市，分別是：扶余、玉樹、彌勒、香格里拉、康定、靖西、騰沖、馬爾康、東寧、撫遠、瀘水、寧鄉(xiāng)、平泉、玉環(huán)、神木、隆昌、盤州。

②表3及表4中，縣級市都加粗標出，并按“財政收入”指標降序排列。