羅海元 程進(jìn)凱

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100081）

一、引言

自黨的十八屆三中全會(huì)將黨風(fēng)廉政建設(shè)提到事關(guān)黨和國(guó)家事業(yè)全局的戰(zhàn)略高度以來,黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得了反腐敗斗爭(zhēng)的巨大成就。廉政建設(shè)要求黨員干部加強(qiáng)黨性修養(yǎng)，立身不忘做人之本，為政不移公仆之心，用權(quán)不謀一己之私。新時(shí)期我國(guó)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作加速推進(jìn)，特別是《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》為全體黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部樹立了一個(gè)看得見、夠得著的高標(biāo)準(zhǔn)。在新形勢(shì)下，加強(qiáng)和改進(jìn)黨政干部廉潔自律考核評(píng)價(jià)是落實(shí)黨章和自律準(zhǔn)則要求的必要舉措。但是，干部廉潔自律情況具有信息不對(duì)稱、高隱蔽性等特征，現(xiàn)有考核指標(biāo)和方法的科學(xué)化、規(guī)范化和常態(tài)化水平還不高，反腐倡廉斗爭(zhēng)更多地依賴于高層強(qiáng)力推動(dòng)，廉潔自律考核評(píng)價(jià)的長(zhǎng)效機(jī)制尚未完全建立起來。因此，必須對(duì)我國(guó)黨政干部廉潔自律考核評(píng)價(jià)的實(shí)踐路徑進(jìn)行探討和總結(jié)，為進(jìn)一步健全完善干部廉潔自律考核評(píng)價(jià)機(jī)制奠定更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、制度演變過程

建黨以來的黨政干部考核制度整體上可分為三種類型：新民主主義時(shí)期是“審查”制度，新中國(guó)成立之后先是“考察”和“鑒定”制度，直到1983年才統(tǒng)一為“考核”制度。具體來說，黨政干部廉潔自律考核評(píng)價(jià)制度經(jīng)歷了以下四個(gè)階段的發(fā)展歷程。

（一）建黨到新中國(guó)成立時(shí)期：以審查為主的干部廉潔自律考核評(píng)價(jià)

中共中央于1926年8月發(fā)布了第一個(gè)反貪污腐化的文件《堅(jiān)決清洗貪污腐化分子》。1927年4月底至5月上旬，在武漢召開的中國(guó)共產(chǎn)黨第五次全國(guó)代表大會(huì)，誕生了中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)——中央監(jiān)察委員會(huì)。這是中國(guó)共產(chǎn)黨最早的、級(jí)別最高的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，健全了黨的紀(jì)律監(jiān)督機(jī)制和組織體系，使中國(guó)共產(chǎn)黨的自身建設(shè)及黨紀(jì)黨法的權(quán)威第一次有了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)作保證。同年，中央政治局發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，明確規(guī)定了中央監(jiān)察委員會(huì)的首要工作就是審查評(píng)價(jià)干部，對(duì)黨員干部在工作中存在的徇私腐敗等行為進(jìn)行審查。這種審查制度構(gòu)成了我黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的基本廉政考核評(píng)價(jià)體系，為以后的抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利提供了重要保障。1931年第一次全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)通過了《中華蘇維埃組織法》《中華蘇維埃共和國(guó)勞動(dòng)法》《中華蘇維埃共和國(guó)土地法》等一系列法律法規(guī)，號(hào)召群眾監(jiān)督政府的經(jīng)濟(jì)開支，動(dòng)員群眾起來同貪污腐敗分子作斗爭(zhēng)，建立群眾性監(jiān)察組織。1939年公布的《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》規(guī)定，其審計(jì)處具有“審核全邊區(qū)行政機(jī)關(guān)之預(yù)算決算事項(xiàng)”以及“關(guān)于貪污、舞弊及浪費(fèi)事件及檢舉事項(xiàng)”等權(quán)力，極大地促進(jìn)了廉潔政府的建立。1942年開始延安整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，嚴(yán)厲反對(duì)腐敗現(xiàn)象，與腐敗行為作堅(jiān)決斗爭(zhēng)，所采取的獎(jiǎng)勵(lì)廉潔、禁止腐敗等舉措，有力地保證了各根據(jù)地干部的廉潔自律。

（二）新中國(guó)成立到撥亂反正時(shí)期：以鑒定為主的干部廉潔自律考核評(píng)價(jià)

新中國(guó)成立到撥亂反正時(shí)期，社會(huì)風(fēng)氣清新正派，干部廉潔意識(shí)和氛圍非常濃厚。這一時(shí)期主要通過干部鑒定的方式考察干部。干部鑒定是對(duì)干部在一定工作或?qū)W習(xí)期內(nèi)各方面表現(xiàn)的檢查和總結(jié)；鑒定的重點(diǎn)放在干部的立場(chǎng)、觀點(diǎn)、作風(fēng)、掌握政策、遵守紀(jì)律、聯(lián)系群眾、學(xué)習(xí)態(tài)度等方面；對(duì)新干部的鑒定，重點(diǎn)放在劃清敵我界限樹立革命的人生觀方面；鑒定方式是個(gè)人自我檢討、群眾會(huì)議討論、領(lǐng)導(dǎo)審查相結(jié)合；鑒定時(shí)間為一年左右進(jìn)行一次。鑒定的組織保障是黨的紀(jì)律委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)［1］。實(shí)施干部鑒定制度能夠使干部認(rèn)知自我，也能使黨委組織部門更系統(tǒng)地了解和培養(yǎng)干部。同時(shí)，為適應(yīng)反腐倡廉需要，我國(guó)陸續(xù)頒布了《中華人民共和國(guó)懲治貪污條例》《中央關(guān)于處理貪污浪費(fèi)問題的若干規(guī)定》《中央節(jié)約檢查委員會(huì)關(guān)于追繳貪污分子贓款贓物的規(guī)定》等一系列法規(guī)，使反腐倡廉工作逐步制度化和法規(guī)化［2］。黨領(lǐng)導(dǎo)人民先后開展了“三反”“五反”等打擊貪污腐敗和反浪費(fèi)的運(yùn)動(dòng)，懲辦了嚴(yán)重腐化墮落的貪污分子，對(duì)腐敗分子形成了強(qiáng)烈震懾［3］。這一時(shí)期的反腐倡廉建設(shè)取得了明顯成效，為鞏固新生政權(quán)以及恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。

（三）改革開放30多年：以綜合考核為主的干部廉潔自律考核評(píng)價(jià)

黨的十一屆三中全會(huì)后，全黨在廉政建設(shè)方面更加重視制度的作用。監(jiān)察制度發(fā)展為考核制度，考核方法不斷改革完善，考核內(nèi)容逐步明晰。干部廉潔自律考核逐步形成了以《公務(wù)員法》為核心的干部考核的政策性法規(guī)網(wǎng)絡(luò)（參見表1）［4］。這一時(shí)期主要采用綜合考核的方式，對(duì)干部的“德、能、勤、績(jī)、廉”情況進(jìn)行全面考察，在這一基本框架下結(jié)合反腐倡廉工作，針對(duì)干部的廉潔自律情況不斷提出和完善相應(yīng)的考核要求、內(nèi)容和方法，形成了中國(guó)特色社會(huì)主義黨風(fēng)廉政建設(shè)制度體系。

表1 改革開放以來黨員干部廉潔自律考核評(píng)價(jià)制度變遷

（四）自黨的十八大以來：考核與監(jiān)察并舉的干部廉潔自律考核評(píng)價(jià)

全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)是黨的十八大和十八屆三中全會(huì)做出的重要部署，體現(xiàn)了新時(shí)期堅(jiān)持和貫徹黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略要求［5］。2013年，中共中央印發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，提出經(jīng)過今后5年不懈努力，堅(jiān)決遏制腐敗蔓延勢(shì)頭，取得人民群眾比較滿意的進(jìn)展和成效，黨員干部廉潔自律意識(shí)和拒腐防變能力顯著增強(qiáng)。2015年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》是黨執(zhí)政以來第一部堅(jiān)持正面倡導(dǎo)、面向全體黨員的規(guī)范廉潔自律工作的重要基礎(chǔ)性法規(guī)。它為黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部樹立了一個(gè)看得見、夠得著的高標(biāo)準(zhǔn)，展現(xiàn)了共產(chǎn)黨人的高尚道德追求，對(duì)深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，永葆黨的先進(jìn)性和純潔性，具有十分重要的意義［6］。2016年國(guó)家監(jiān)察體制改革已經(jīng)拉開大幕。2018年第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，組建了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，依法建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，標(biāo)志著我國(guó)黨風(fēng)廉政建設(shè)進(jìn)入新的歷史階段，反腐倡廉工作即將掀開新的篇章。

三、制度演變特點(diǎn)

回顧90多年來我國(guó)黨政干部廉潔自律考核制度的歷程，其形成、發(fā)展和完善是一個(gè)不斷繼承和創(chuàng)新的過程，考核的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和方式隨著歷史背景和時(shí)代主題的變化而不斷演變，形成了與中國(guó)革命、建設(shè)和改革實(shí)踐高度契合的制度演變規(guī)律和特征。

（一）考核任務(wù)更加艱巨，考核力度逐漸增大

審查制度的實(shí)施是為了提高黨員干部的素質(zhì)和質(zhì)量，以保障我黨在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期隊(duì)伍的純潔性和穩(wěn)定性。鑒定制度的實(shí)施是為了鑒定干部的立場(chǎng)和作風(fēng)，劃清敵我界限，樹立革命的價(jià)值觀，確保黨組織能更準(zhǔn)確地識(shí)別、選拔和培養(yǎng)干部。自黨的十一屆三中全會(huì)以后，中共中央明確把反腐敗斗爭(zhēng)作為黨的重要任務(wù)，著手從源頭上防治腐敗，將廉政建設(shè)推進(jìn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，為改革開放偉業(yè)立下了保駕護(hù)航之功。干部考核建章立制取得了重要成果，從定期考核發(fā)展到不定期考核，從年度考核拓展到日?？己耍瑥氖潞髥栘?zé)延伸到事前預(yù)防監(jiān)督等，無不表明黨政干部廉潔自律考核評(píng)價(jià)力度逐漸增大的勢(shì)頭。自黨的十八大以后，黨中央將反腐倡廉視為關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的頭等大事，全面從嚴(yán)治黨管黨，堅(jiān)決遏制腐敗蔓延勢(shì)頭，努力增強(qiáng)黨員干部的廉潔自律意識(shí)和拒腐防變能力，促使干部從“不敢腐”到“不想腐”轉(zhuǎn)變。隨著我國(guó)改革開放進(jìn)入攻堅(jiān)克難的新時(shí)期，在黨中央全面從嚴(yán)治黨的堅(jiān)定領(lǐng)導(dǎo)下，干部廉潔自律考核工作將更顯重要，考核任務(wù)將更為艱巨，考核力度必將進(jìn)一步增大。

（二）考核主體范圍趨于擴(kuò)大，評(píng)價(jià)主體結(jié)構(gòu)更加全面

戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期由中央監(jiān)察委員會(huì)來審查評(píng)價(jià)干部。過渡時(shí)期是由本人、群眾和領(lǐng)導(dǎo)共同來對(duì)干部進(jìn)行鑒定。改革開放初期，干部考核采用由領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合的辦法，并且本人需要撰寫工作總結(jié)等作為考核的基礎(chǔ)。之后，黨委和人大也參與到考核中來。目前，隨著民意調(diào)查、民主測(cè)評(píng)等干部考核方式的廣泛應(yīng)用，干部考核主體范圍不斷擴(kuò)大，評(píng)價(jià)主體成員結(jié)構(gòu)也更趨全面，一些地方政府在考核干部的過程中不僅重視考察對(duì)象所在單位內(nèi)部意見、域內(nèi)“兩代表一委員”的意見、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見，更注重聽取本地區(qū)人民群眾、輿論媒介和專家學(xué)者的聲音。有些地方甚至委托專門的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)干部進(jìn)行獨(dú)立客觀的考核評(píng)價(jià)。從以上演變過程可知，干部廉潔自律考核評(píng)價(jià)的主體從部門內(nèi)部延伸到部門外部，由本人、群眾和領(lǐng)導(dǎo)擴(kuò)展為內(nèi)外部利益相關(guān)者共同參與考核，范圍趨于擴(kuò)大，結(jié)構(gòu)更加系統(tǒng)全面。

（三）考核內(nèi)容因時(shí)而變、逐步飽滿，核心思想始終一致

黨政干部廉潔自律考核評(píng)價(jià)內(nèi)容隨著不同時(shí)期考核的任務(wù)不同而有所差異，但核心思想始終保持一致，即懲前毖后、治病救人，永葆干部隊(duì)伍的純潔性和先進(jìn)性。1943年陜甘寧邊區(qū)向各廳、處、院，各專員公署，各縣（市）政府頒布了《陜甘寧邊區(qū)政務(wù)人員公約》，要求各級(jí)公務(wù)員自覺踐行“不濫用職權(quán)，不假公濟(jì)私，不要私情，不貪污，不受賄，不賭博，不腐化，不墮落”的“八不”準(zhǔn)則。這“八不”準(zhǔn)則為以后的考核內(nèi)容奠定了基調(diào)。1949年開始，中共中央要求對(duì)干部的立場(chǎng)、觀點(diǎn)、作風(fēng)以及是否劃清敵我界限等內(nèi)容進(jìn)行鑒定。1951年開展了“反貪污、反浪費(fèi)、反官僚主義”的“三反”運(yùn)動(dòng)，要求黨政干部應(yīng)秉承不貪污、不浪費(fèi)、不官僚主義的工作態(tài)度，保持黨的先進(jìn)性和純潔性，鞏固黨的執(zhí)政地位。1978年實(shí)行的干部考核制度將干部廉潔自律作為“德”的一項(xiàng)內(nèi)容來考核［7］，直到2002年才把“廉”從“德”中分離出來，單獨(dú)考核。1998年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》提出了考核廉潔自律的具體內(nèi)容。2010年，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》在禁止“利用職權(quán)和職務(wù)上的影響謀取不正當(dāng)利益”等8個(gè)方面對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出了52個(gè)“不準(zhǔn)”，規(guī)范了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔從政行為。2012年的“八項(xiàng)規(guī)定”明確了公務(wù)員要厲行勤儉節(jié)約，嚴(yán)格遵守廉潔從政有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行住房、車輛配備等有關(guān)工作和生活待遇的規(guī)定。2015年《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部要做到“廉潔從政、廉潔修身、廉潔用權(quán)、廉潔齊家”。該準(zhǔn)則言簡(jiǎn)意賅，是目前干部廉潔自律考核評(píng)價(jià)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的基本依據(jù)。

（四）考核方法更加多樣，尚未形成常態(tài)機(jī)制

建黨初期，我黨干部廉政考核評(píng)價(jià)的方法主要由一些制度體現(xiàn)出來，包括中央巡視員制度、自我檢查制度和分類評(píng)價(jià)制度。新中國(guó)成立后，考核評(píng)價(jià)方法主要是上級(jí)對(duì)下級(jí)的考察評(píng)價(jià)和黨員干部的自我評(píng)價(jià)反思［1］。改革開放初期，考核評(píng)價(jià)方法體系逐步完善，包括民主評(píng)議法、個(gè)人述職法、個(gè)別談話法、舉報(bào)反饋法等。黨的十六大以后，廉政評(píng)價(jià)方法主要有民主評(píng)議法、質(zhì)詢法和巡視法。目前，領(lǐng)導(dǎo)干部的考核制度分為四種：年度考核、換屆（任期）考察、任職考察和平時(shí)考核。年度考核方法主要采用要素考核法，要素考核法以360°評(píng)估法和量表評(píng)估法作為技術(shù)支持。換屆（任期）考察采用綜合考核評(píng)價(jià)辦法，包括民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民意調(diào)查、個(gè)別談話、實(shí)績(jī)分析、綜合評(píng)價(jià)。任職考察主要采取個(gè)別談話、發(fā)放征求意見表、民主測(cè)評(píng)、實(shí)地考察、查閱資料、專項(xiàng)調(diào)查、與考察對(duì)象面談等方法，廣泛深入地了解情況。平時(shí)考核的方法可以概括為“崗位對(duì)職，績(jī)效對(duì)賬”，采用周記錄、月對(duì)賬、半年考評(píng)、年度測(cè)評(píng)的方法來評(píng)價(jià)干部。專門針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律考核評(píng)價(jià)的方法體系，一般來說，對(duì)事不對(duì)人，是黨政干部考核評(píng)價(jià)制度的技術(shù)支撐，目前尚未形成成型的常態(tài)機(jī)制。

四、結(jié)語

在中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)人民進(jìn)行中國(guó)革命、建設(shè)和改革的偉大進(jìn)程中，黨政干部始終是最為寶貴的財(cái)富，以保證黨的先進(jìn)性和純潔性為宗旨的反腐倡廉工作一直是黨的工作重點(diǎn)。站在新的歷史起點(diǎn)，面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，我們要更加重視干部隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)干部廉潔自律考核評(píng)價(jià)工作。這就要求務(wù)必繼續(xù)深入研究干部廉潔自律考核評(píng)價(jià)的科學(xué)理論和方法。為此，有必要重點(diǎn)關(guān)注以下五個(gè)方面的研究：（1）在歷史分析和國(guó)際比較研究中更加突出新時(shí)代廉政文化的內(nèi)涵、特色及其測(cè)量方法，準(zhǔn)確定位干部廉潔自律評(píng)價(jià)思想理論在中國(guó)特色社會(huì)主義廉政文化中的地位和作用。（2）從多學(xué)科交叉研究的視角考察干部廉潔自律素養(yǎng)養(yǎng)成機(jī)理和監(jiān)督控制方法，從廉政視角探索好干部的培養(yǎng)和管理機(jī)制。（3）采用實(shí)證研究和規(guī)范分析相結(jié)合的方法建構(gòu)并論證科學(xué)的干部廉潔自律考核評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，建立可供操作的廉潔自律準(zhǔn)則實(shí)施手冊(cè)。（4）對(duì)干部的“德、能、勤、績(jī)、廉”進(jìn)行分門別類的專門研究，同時(shí)要深度剖析五者的有機(jī)關(guān)系及其整合方式，建立全面考察干部的綜合考核評(píng)價(jià)機(jī)制。（5）對(duì)干部考核和干部監(jiān)察進(jìn)行比較研究，從管理主體、職責(zé)權(quán)限、對(duì)象范圍、程序方法和結(jié)果應(yīng)用等多方面清晰界定兩者的政策邊界，有效建立考核與監(jiān)察的鏈接機(jī)制，形成一體化的干部監(jiān)督管理體系。

立足當(dāng)下、著眼未來，腐敗問題依然存在，反腐工作任重道遠(yuǎn)，這需要我們居安思危，集聚進(jìn)一步探索的勇氣和智慧［3］。在國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程中，集中不是腐敗的根源，民主也不是實(shí)現(xiàn)清廉的“萬能鑰匙”，唯有正確的制度是治理貪腐痼疾的良方。雖然我們很難找到一種絕對(duì)正確或具有普適性的干部廉潔自律考核評(píng)價(jià)制度，但通過廉政制度創(chuàng)新，建立一套科學(xué)完備的、適合中國(guó)國(guó)情的、行之有效的廉政自律考核評(píng)價(jià)機(jī)制確實(shí)是眼下需要大家著力關(guān)注和共同承擔(dān)的要?jiǎng)?wù)。