●郭維真 孟 鴿

一、引言

從黨的十八屆三中全會(huì)提出 “改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”到黨的十九大報(bào)告中明確要求“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，國(guó)家政策已經(jīng)明確預(yù)算透明度是作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的財(cái)政制度運(yùn)行的核心和關(guān)鍵。作為財(cái)政支出的基本形式之一，制度的規(guī)范透明是轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)在要求。1993年，我國(guó)第一次提出“轉(zhuǎn)移支付”的概念；作為分稅制改革的配套措施，1994年出臺(tái)了 《過(guò)渡時(shí)期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》，并不斷改進(jìn)；2002年開始構(gòu)建規(guī)范化的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。雖然我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度歷經(jīng)多次改進(jìn)、完善，但是現(xiàn)行制度仍然存在諸多缺陷與不足。近年來(lái)，轉(zhuǎn)移支付的透明度問(wèn)題受到越來(lái)越多的重視，提升透明度是轉(zhuǎn)移支付得到有效約束、科學(xué)合理運(yùn)行的前提。本文以轉(zhuǎn)移支付的過(guò)程控制為核心，對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度透明度的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行研究，首先從轉(zhuǎn)移支付透明度的法理基礎(chǔ)入手闡述其意義與價(jià)值，并詳細(xì)分析了轉(zhuǎn)移支付透明度的法律淵源和制度缺陷，同時(shí)以透明度為視角，對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行了詳細(xì)的論述，并針對(duì)其中的問(wèn)題提出了提升與改善的建議，以期對(duì)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的透明度問(wèn)題有所裨益。

二、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付透明度的法理基礎(chǔ)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付透明度的實(shí)現(xiàn)，于人民、政府、社會(huì)、國(guó)家均有重要的意義與價(jià)值。轉(zhuǎn)移支付作為預(yù)算制度的重要內(nèi)容，其透明度的提升有利于促進(jìn)人民的參與，保證人民民主，是人民主權(quán)在預(yù)算領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)。轉(zhuǎn)移支付透明度的實(shí)現(xiàn)是對(duì)政府權(quán)力的約束與限制，是建立責(zé)任型政府的基礎(chǔ)，同時(shí)，更加益于、便于社會(huì)公眾對(duì)于轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行形成有效的監(jiān)督，最終促進(jìn)預(yù)算績(jī)效的增強(qiáng)與國(guó)家治理效率的提升。

（一）人民主權(quán)在預(yù)算領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)

主權(quán)是公共意愿的實(shí)踐，是集體的產(chǎn)物，國(guó)家力量只有在公眾意愿的指引下，才能使其與建立國(guó)家的目的——公共利益——相一致。人民主權(quán)是我國(guó)憲法的基本原則，代表著主權(quán)的主體是人民，人民是權(quán)力的所有者，人民的意志至高無(wú)上，主權(quán)必然是人民公意的體現(xiàn)和運(yùn)用。根據(jù)《預(yù)算法》第14條①對(duì)于預(yù)算透明度的要求，轉(zhuǎn)移支付作為預(yù)算制度的重要內(nèi)容，也應(yīng)充分保證其過(guò)程的透明度，要求與轉(zhuǎn)移支付相關(guān)的事項(xiàng)須經(jīng)過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，并就有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的信息向社會(huì)公開并作出說(shuō)明。我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)是人民代表機(jī)關(guān)，代表著人民的意志，充分保證轉(zhuǎn)移支付的透明度，就是最大限度地讓人民參與轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行過(guò)程，由人民決定轉(zhuǎn)移支付的批準(zhǔn)、調(diào)整、執(zhí)行等事項(xiàng)，由人民監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行過(guò)程，使轉(zhuǎn)移支付能夠真正地反映人民的意志，完全服從人民的利益需求，有利于人民主權(quán)原則在預(yù)算領(lǐng)域得到充分的實(shí)現(xiàn)。

（二）責(zé)任型政府的構(gòu)建和政府間問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)

責(zé)任型政府的本質(zhì)內(nèi)涵是權(quán)責(zé)一致，構(gòu)建責(zé)任型政府要求政府在行使行政管理職能之時(shí)，積極主動(dòng)地就自己的行為向人民負(fù)責(zé)，在違法或不當(dāng)行使職權(quán)時(shí)，依法承擔(dān)法律責(zé)任。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出 “事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”，這是責(zé)任型政府在財(cái)稅領(lǐng)域的具體要求，被列為深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容。轉(zhuǎn)移支付制度透明度要求實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付責(zé)任的明確性，確定責(zé)任的歸屬主體，使每一個(gè)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目以及轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行過(guò)程的每一環(huán)節(jié)均具有明確的負(fù)責(zé)主體，最大限度地減少國(guó)家有關(guān)部門與地方政府相互推諉、截留轉(zhuǎn)移支付資金、任意改變和擴(kuò)大使用范圍等行為的出現(xiàn)，并保證有明確的責(zé)任機(jī)制對(duì)實(shí)施上述行為的政府進(jìn)行追責(zé)。轉(zhuǎn)移支付制度透明度的實(shí)現(xiàn)有利于責(zé)任型政府的構(gòu)建，保證政府事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，并及時(shí)向違法或不當(dāng)行使職權(quán)的政府問(wèn)責(zé)。

（三）社會(huì)監(jiān)督有效性的前提

社會(huì)監(jiān)督是外部監(jiān)督，是多數(shù)人的監(jiān)督，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性與公開性。轉(zhuǎn)移支付制度透明度的實(shí)現(xiàn)是社會(huì)監(jiān)督有效性的前提，只有轉(zhuǎn)移支付的過(guò)程公開、各項(xiàng)信息為社會(huì)公眾所知悉，才有社會(huì)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的可能性。我國(guó)早期專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)薄弱，嚴(yán)重依賴人治，分配過(guò)程頗顯神秘，某省或某部委到底獲得了多少專項(xiàng)資金，外界往往一概不知，更有甚者，當(dāng)事者以專項(xiàng)補(bǔ)助屬于國(guó)家機(jī)密為由，拒絕透漏半點(diǎn)信息，數(shù)據(jù)收集非常困難。因而早期的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度基本不具有透明性，不具有社會(huì)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的路徑。公開各類轉(zhuǎn)移支付信息，保證人民對(duì)轉(zhuǎn)移支付過(guò)程的參與，提升轉(zhuǎn)移支付制度透明度，有利于為社會(huì)公眾提供監(jiān)督的路徑與平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)監(jiān)督。

（四）國(guó)家治理效率的提升

績(jī)效預(yù)算以結(jié)果為導(dǎo)向，以績(jī)效評(píng)價(jià)為關(guān)鍵，以分權(quán)為激勵(lì)，以監(jiān)督和責(zé)任為約束。轉(zhuǎn)移支付透明度要求更加關(guān)注資金支出與結(jié)果的匹配性，要求政府不僅公開轉(zhuǎn)移支付資金分配的數(shù)額、用途，而且應(yīng)說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施效果是否與支出的資金相適應(yīng)，并對(duì)此進(jìn)行評(píng)價(jià)。轉(zhuǎn)移支付制度透明度的提升，使政府能夠清楚地認(rèn)識(shí)到自身的行政能力與行政效率，大大減少違法或不當(dāng)行使行政權(quán)力的行為，同時(shí)也能成為社會(huì)公眾對(duì)轉(zhuǎn)移支付過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)，對(duì)政府行政權(quán)力的行使形成有效的約束，從而降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，大大提升國(guó)家治理的效率。

因而，衡量轉(zhuǎn)移支付制度的正當(dāng)性與有效性，其關(guān)鍵因素在于：一是人民的意志是否得到表達(dá)；二是人民的權(quán)利是否得到保障；三是人民的利益是否得到實(shí)現(xiàn)；四是財(cái)政權(quán)力是否在法治框架內(nèi)運(yùn)行。而公開透明的制度不僅包括技術(shù)上的信息公開，還包含了目標(biāo)的法定、測(cè)算方式的法定，更蘊(yùn)含了對(duì)運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行法律控制的深層價(jià)值追求，即更強(qiáng)調(diào)決策主體的法定、決策程序的法定以及監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制的法定?？梢哉f(shuō)轉(zhuǎn)移支付能夠?qū)崿F(xiàn)既定的社會(huì)的、政治的目標(biāo)，而透明度是各項(xiàng)制度安排的基礎(chǔ)。

三、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付透明度的法律淵源和制度缺陷

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在我國(guó)建立已有二十余年，透明度問(wèn)題日益受到重視。在我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范中，雖然以公開透明作為原則性的立法導(dǎo)向，多次強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移支付制度的公開透明原則；但是在一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的具體技術(shù)性規(guī)范中仍然存在不透明的問(wèn)題，凸顯了過(guò)程管理制度的缺失。

（一）原則性的立法導(dǎo)向

2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議通過(guò)的新《預(yù)算法》，第一次將“預(yù)算公開”寫入法律，明確了預(yù)算公開的主體、內(nèi)容及時(shí)限，要求對(duì)政府間轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等社會(huì)高度關(guān)注的事項(xiàng)公開作出說(shuō)明，并規(guī)定了違反預(yù)算公開原則的法律責(zé)任。②

按照黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào)），中央財(cái)政堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，注重頂層設(shè)計(jì)，分步推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革。該《意見》從轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)行問(wèn)題、基本原則、具體措施三個(gè)方面規(guī)定了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的透明度問(wèn)題。③立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到當(dāng)前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中信息不透明的弊端以及提升轉(zhuǎn)移支付透明度的必要性與重要性，并將不斷推進(jìn)與落實(shí)轉(zhuǎn)移支付制度改革，提升轉(zhuǎn)移支付透明度。

2016年第十二屆全國(guó)人大第四次會(huì)議批準(zhǔn)了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，明確提出完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付制度，完善資金分配辦法，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付透明度，建立全面規(guī)范公開透明的預(yù)算制度。2018年國(guó)務(wù)院發(fā)布《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)），該文件代表了黨的十九大以來(lái)在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任分配的最新內(nèi)容與要求。該《方案》將轉(zhuǎn)移支付分類分檔，明確劃分中央與地方的支出責(zé)任，做到權(quán)責(zé)清晰，與此同時(shí)推進(jìn)基本公共服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息的共享，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付透明度的提升。

（二）技術(shù)性規(guī)范中的過(guò)程管理制度缺失

《預(yù)算法》第16條將轉(zhuǎn)移支付劃分為一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。為充分保證轉(zhuǎn)移支付制度的透明度，程序性規(guī)范應(yīng)該覆蓋轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立、執(zhí)行與監(jiān)督的全過(guò)程。只有當(dāng)轉(zhuǎn)移支付的每一環(huán)節(jié)均受到程序的控制，才能將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，最大限度地減少暗箱操作的空間。而我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度透明度低的原因之一即在于過(guò)程管理制度缺失，缺乏程序保障。財(cái)政部雖然制定了專門的辦法對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行規(guī)范，但是上述技術(shù)性規(guī)范中也凸顯了有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的程序性規(guī)范的缺位以及過(guò)程管理制度的缺失。

1、一般性轉(zhuǎn)移支付?！吨醒雽?duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》（財(cái)預(yù)〔2008〕90號(hào)）第1條明確規(guī)定了一般性轉(zhuǎn)移支付資金的分配應(yīng)遵循公開透明原則，堅(jiān)持民主理財(cái)?shù)睦砟?，測(cè)算辦法和過(guò)程公開透明。第2、3、4、5條明確了轉(zhuǎn)移支付數(shù)額確定的方法，提出了具體的計(jì)算公式，要求選取客觀因素?fù)?jù)實(shí)測(cè)算相關(guān)支出。但該辦法主要規(guī)定了一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的測(cè)算方法等實(shí)體內(nèi)容，對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行程序并未涉及。

根據(jù)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付管理平臺(tái)公開的信息顯示 （見表1），一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下包含11個(gè)子項(xiàng)目，僅有“縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金”“老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”“城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付”三項(xiàng)規(guī)定了較為詳細(xì)的程序性規(guī)范。大部分項(xiàng)目不包含程序性規(guī)范或者雖有程序性規(guī)范但過(guò)于粗糙簡(jiǎn)略，更有甚者，“產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金”項(xiàng)目并未制定任何的管理辦法。因而，就總體而言，一般性轉(zhuǎn)移支付的技術(shù)性規(guī)范中的程序性規(guī)范過(guò)少、內(nèi)容較粗糙，缺乏應(yīng)有的過(guò)程管理制度對(duì)轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行過(guò)程予以控制。

2、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付?！吨醒雽?duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕230號(hào)）要求專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金管理辦法、申報(bào)指南、分地區(qū)分項(xiàng)目等情況均應(yīng)向社會(huì)公開，保證專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理的透明度。④財(cái)政部也出臺(tái)了大量的資金管理辦法，雖然數(shù)量較多，但是根據(jù)平臺(tái)公開的信息顯示，目前101個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中仍然有49個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并未制定具體的資金管理辦法，其實(shí)施程序處于空白狀態(tài)。此外，財(cái)政部規(guī)范性文件設(shè)立的出發(fā)點(diǎn)多為行政管理的效率、便利，因而其內(nèi)容較為粗糙和草率。程序性規(guī)范的缺失以及法律規(guī)范質(zhì)量較低，為行政權(quán)力的濫用帶來(lái)了更多空間，加劇了轉(zhuǎn)移支付制度的不透明性。

四、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行：以透明度為視角

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付透明度的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)著眼于制度運(yùn)行的全過(guò)程，以過(guò)程控制為核心。從靜態(tài)角度而言，實(shí)現(xiàn)過(guò)程控制的最基本要求為信息公開，使公開的信息覆蓋全部轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目以及轉(zhuǎn)移支付的全過(guò)程；從動(dòng)態(tài)角度而言，轉(zhuǎn)移支付透明度的實(shí)現(xiàn)要求一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的決策程序、執(zhí)行程序、監(jiān)督程序等運(yùn)行過(guò)程由法律加以控制。

（一）公開平臺(tái)的建立

2016年，財(cái)政部專門建立“中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付管理平臺(tái)”，集中公開除涉密信息外的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付信息。在平臺(tái)上，共分為兩類信息進(jìn)行公開：一是一般性轉(zhuǎn)移支付；二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在上述兩類信息之下又分為多個(gè)子項(xiàng)目，如均衡性轉(zhuǎn)移支付、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、國(guó)家重點(diǎn)檔案專項(xiàng)資金、支持學(xué)前教育發(fā)展資金等，具體包括轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目基本情況、資金管理辦法、申報(bào)指南、分配結(jié)果等內(nèi)容，便于社會(huì)公眾查詢監(jiān)督。

該平臺(tái)的建立使中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付信息得到集中公開，而非散見于各個(gè)不同的網(wǎng)站、不同的平臺(tái)、不同的文件，不僅有利于社會(huì)公眾監(jiān)督政府及時(shí)公開各類中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的信息，而且便于社會(huì)公眾了解轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目資金管理的全過(guò)程，是我國(guó)在提升轉(zhuǎn)移支付透明度上邁出的重要一步。但是，當(dāng)前平臺(tái)的轉(zhuǎn)移支付信息公開仍有不足。

就橫向而言，平臺(tái)公開的信息并未覆蓋全部轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。平臺(tái)僅公開了主要的中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，包含一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。雖然稅收返還從廣義上而言也屬于轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容之一，但是中央對(duì)地方的稅收返還、其他有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的情況說(shuō)明仍然未集中公開，而是散見于不同部門的不同文件之中，公開方式不完善，公開的透明度較低。

就縱向而言，平臺(tái)公開的信息并未覆蓋轉(zhuǎn)移支付的全過(guò)程。平臺(tái)上每一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所公開的信息主要包含資金管理辦法、資金分配結(jié)果兩項(xiàng)內(nèi)容，而對(duì)于轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)立、申請(qǐng)、批準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督等過(guò)程并未涉及，而且在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目中，諸如監(jiān)獄和強(qiáng)制隔離戒毒補(bǔ)助資金等項(xiàng)目之下無(wú)任何公開的信息，表明我國(guó)轉(zhuǎn)移支付信息的公開程度仍然較低，公開平臺(tái)仍然不完善，轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目運(yùn)行的大部分過(guò)程仍然處于不透明狀態(tài)，使社會(huì)公眾無(wú)從知曉、無(wú)從監(jiān)督。

（二）轉(zhuǎn)移支付的決策程序

1、轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)立。轉(zhuǎn)移支付從本質(zhì)上而言，是中央政府無(wú)償彌補(bǔ)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)差距的一種方式。因而，轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)立應(yīng)當(dāng)以地方政府的財(cái)政支出需求為本位。我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付劃分為一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，兩者具有不同的目標(biāo)與功能，轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)立也應(yīng)服務(wù)于各自的目標(biāo)與功能。但我國(guó)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)立仍然存在下列問(wèn)題：

第一，一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立混亂，存在交叉重疊。一般性轉(zhuǎn)移支付旨在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，不規(guī)定資金的用途。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付旨在實(shí)現(xiàn)中央政府特定政策目標(biāo)，規(guī)定資金的用途。但在實(shí)踐中，部分一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目卻規(guī)定了資金的具體用途，發(fā)揮了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的功能。譬如，“成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付”屬于一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，但是該項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付辦法卻明確要求各地嚴(yán)格實(shí)行?？顚Ｓ?，按照交通資金屬性不變、資金用途不變等原則安排支出。同時(shí)，部分一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的用途存在交叉重疊，設(shè)立混亂，與轉(zhuǎn)移支付本來(lái)的目標(biāo)與功能不相適應(yīng)。以“城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”（以下簡(jiǎn)稱“補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”）和“農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造補(bǔ)助資金”（以下簡(jiǎn)稱 “薄改補(bǔ)助資金”）為例，“補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”屬于一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，該項(xiàng)目設(shè)立的目標(biāo)在于支持城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展，具體包含以下四個(gè)方面的用途：免除學(xué)雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書、補(bǔ)助生活費(fèi)；補(bǔ)助公用經(jīng)費(fèi)；支持公辦學(xué)校維修改造、抗震加固、改擴(kuò)建校舍及其附屬設(shè)施；對(duì)地方落實(shí)集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助。而“薄改補(bǔ)助資金”屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，該項(xiàng)目設(shè)立的目標(biāo)在于支持全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件工作，具體用途為支持貧困地區(qū)薄弱學(xué)校的“校舍及設(shè)施建設(shè)類”和“設(shè)備及圖書購(gòu)置類”兩類項(xiàng)目建設(shè)。通過(guò)對(duì)上述兩個(gè)項(xiàng)目用途的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，“補(bǔ)助項(xiàng)目”事實(shí)上已經(jīng)涵蓋了“薄改補(bǔ)助資金”的用途，兩者均用于支持義務(wù)教育階段學(xué)校的發(fā)展，“補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”針對(duì)的是城市與農(nóng)村地區(qū)，“薄改補(bǔ)助資金”針對(duì)的是農(nóng)村地區(qū)，兩者均可具體用于學(xué)校的校舍建設(shè)與圖書購(gòu)置。除此之外，“補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下的“學(xué)生資助補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”項(xiàng)目，“成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付”與“成品油價(jià)格改革對(duì)特殊行業(yè)的補(bǔ)助”等也存在一定程度的交叉。

表1 一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)范性文件比較

第二，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的門檻低。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立需滿足四個(gè)條件，分別為：明確的依據(jù)；明確的績(jī)效目標(biāo)、資金需求、資金用途、主管部門和職責(zé)分工；明確的實(shí)施期限；不屬于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)。其中，有明確的資金需求，即可滿足設(shè)立條件，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的門檻過(guò)低，導(dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立的隨意與泛濫。與此同時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立的過(guò)程中，受到行政權(quán)力較多的干預(yù)，造成項(xiàng)目的設(shè)立并非基于地方政府支出需求，而是各部門間利益的競(jìng)爭(zhēng)，違背了轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)差距、滿足支出需求的初衷。

2、轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定。一般性轉(zhuǎn)移支付的大部分項(xiàng)目均采用“因素分配法”，以地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入、財(cái)政支出以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等客觀因素為依據(jù)，按照一般公式計(jì)算資金分配數(shù)額，具有相對(duì)的規(guī)范性、透明性和客觀性。相較于一般性轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范和透明，自產(chǎn)生之日即受到行政權(quán)力的過(guò)度干預(yù)，政府擁有過(guò)大的自由裁量權(quán)決定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，存在大量暗箱操作的不透明現(xiàn)象。雖然2015年的《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行專門的規(guī)定，但是內(nèi)容仍然較為籠統(tǒng)，如第25條規(guī)定“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配可以采取因素法、項(xiàng)目法、因素法與項(xiàng)目法相結(jié)合等方法”。因素法主要選取自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等客觀因素，“自然”“經(jīng)濟(jì)”“社會(huì)”等本身就是一個(gè)較為抽象的概念，既無(wú)明確的標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)具體的公式。而項(xiàng)目法主要采用第三方評(píng)審、集體決策等程序，添加了更多的主觀因素，具有極強(qiáng)的人為性和可操作性。與此同時(shí)，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付計(jì)算辦法仍存在因素選取不合理、參數(shù)設(shè)置不科學(xué)的缺陷，而且還有大量的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目未采用因素法進(jìn)行計(jì)算，不能準(zhǔn)確、客觀反映地方政府的支出需求，有悖于中性原則。

（三）轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行程序

轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行過(guò)程是在轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立、數(shù)額確定之后的資金下達(dá)分配過(guò)程，是轉(zhuǎn)移支付從中央到地方的具體實(shí)施過(guò)程。我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行過(guò)程不規(guī)范且缺乏規(guī)則約束。雖然《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》第10條⑤要求每一個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)均有資金管理辦法予以約束，但是目前我國(guó)仍然有49個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并未制定具體的資金管理辦法，近一半的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程處于不受約束的狀態(tài)，具有很大的隨意性、混亂性。同時(shí)，在轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行過(guò)程中存在截留、挪用轉(zhuǎn)移支付資金，超出規(guī)定的資金使用范圍擠占、挪用，?？畹轿徊患皶r(shí)，任意改變和擴(kuò)大使用范圍，變更預(yù)算支出科目等現(xiàn)象?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中也明確指出，在94個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，有27個(gè)專項(xiàng)年初預(yù)算2023.11億元全部未細(xì)化到地區(qū)，有29個(gè)專項(xiàng)預(yù)算全部未提前下達(dá)地方，有37個(gè)提前下達(dá)的比例也未達(dá)70%。有的專項(xiàng)分配不夠規(guī)范，財(cái)政部分配就業(yè)補(bǔ)助等3個(gè)專項(xiàng)的674.29億元預(yù)算時(shí)，未嚴(yán)格執(zhí)行因素法等要求。

（四）轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督過(guò)程

黨的十八屆三中全會(huì)提出 “建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，所謂“支出責(zé)任”是指政府承擔(dān)履行事權(quán)的支出責(zé)任和義務(wù)。橫向上，應(yīng)明確同級(jí)政府內(nèi)部各部門之間的責(zé)任；縱向上，應(yīng)明確上下級(jí)政府之間的責(zé)任。轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督過(guò)程就是確立責(zé)任主體的過(guò)程，透明度的實(shí)現(xiàn)要求轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中的每一環(huán)節(jié)處于監(jiān)督之下，并且均有明確的主體負(fù)責(zé)。

首先，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度缺乏有效的責(zé)任分配機(jī)制。責(zé)任主體的不確定性意味著監(jiān)督無(wú)法實(shí)現(xiàn)。雖然我國(guó)《預(yù)算法》確立了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，但作為預(yù)算領(lǐng)域的基本法，不可能對(duì)轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行全方位、詳細(xì)的規(guī)定，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)責(zé)配置也遠(yuǎn)非《預(yù)算法》的數(shù)個(gè)條文所能承載。《中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》更多側(cè)重規(guī)定一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定方法，對(duì)于責(zé)任監(jiān)督機(jī)制的規(guī)定微乎其微?！吨醒雽?duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》雖然在第七章專章規(guī)定了 “監(jiān)督檢查和責(zé)任追究”，但是規(guī)定的內(nèi)容多為違法行為以及違法后果的列舉，并未提及轉(zhuǎn)移支付責(zé)任的分配機(jī)制，轉(zhuǎn)移支付責(zé)任主體的確定仍然無(wú)法可依。

其次，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度缺乏有力的監(jiān)督主體。審計(jì)機(jī)關(guān)每年都會(huì)通過(guò)審計(jì)報(bào)告的形式對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行監(jiān)督，但是，審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督具有短暫性和臨時(shí)性的特點(diǎn)，對(duì)于轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中所暴露的問(wèn)題只能治標(biāo)不治本，問(wèn)題無(wú)法得到徹底性、有效性的解決。與此同時(shí)，社會(huì)公眾對(duì)于轉(zhuǎn)移支付過(guò)程的參與度低，加之政府公開的轉(zhuǎn)移支付信息有限，社會(huì)公眾更加難以對(duì)轉(zhuǎn)移支付過(guò)程形成有效的監(jiān)督。

五、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付透明度的提升與完善

我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度透明度低的原因表現(xiàn)在多個(gè)方面：就靜態(tài)角度而言，轉(zhuǎn)移支付管理平臺(tái)建設(shè)不夠完善，信息公開程度低；就動(dòng)態(tài)角度而言，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的決策程序、執(zhí)行程序和監(jiān)督程序缺乏有效的法律控制。轉(zhuǎn)移支付的透明度不僅是學(xué)界熱議的話題，更是黨中央、政府愈加重視的問(wèn)題。因而，我國(guó)應(yīng)當(dāng)以過(guò)程控制為核心，不斷提升轉(zhuǎn)移支付制度的透明度，使轉(zhuǎn)移支付在陽(yáng)光下運(yùn)行，最大限度減少暗箱操作的空間。

（一）完善轉(zhuǎn)移支付管理平臺(tái)建設(shè)

我國(guó)應(yīng)繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付平臺(tái)建設(shè)，從橫向、縱向兩個(gè)角度，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付信息的公開度。首先，從橫向上應(yīng)擴(kuò)大覆蓋的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，將稅收返還、情況說(shuō)明等內(nèi)容也納入平臺(tái)之中，使平臺(tái)上的轉(zhuǎn)移支付信息更加全面、集中，便于公眾查詢、監(jiān)督。其次，從縱向上應(yīng)該覆蓋轉(zhuǎn)移支付的全過(guò)程，包括轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立、申請(qǐng)、批準(zhǔn)、分配方法、分配結(jié)果、績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督等程序，使轉(zhuǎn)移支付每一環(huán)節(jié)的信息均向社會(huì)公開，接受社會(huì)的監(jiān)督。與此同時(shí)，繼續(xù)完善現(xiàn)有的平臺(tái)建設(shè)，將平臺(tái)上處于信息空白狀態(tài)的項(xiàng)目盡快進(jìn)行信息的補(bǔ)充與公開。

（二）加強(qiáng)決策過(guò)程的法律控制

轉(zhuǎn)移支付的決策過(guò)程決定了轉(zhuǎn)移支付從無(wú)到有，是轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的開始。我國(guó)應(yīng)著力加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付決策過(guò)程的法律控制，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立、數(shù)額確定的法定化。

首先，應(yīng)明確一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的界限，確立轉(zhuǎn)移支付的分類標(biāo)準(zhǔn)，使其在各自的目標(biāo)與功能下發(fā)揮作用。一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則應(yīng)當(dāng)為特定的政策目標(biāo)服務(wù)，不能將兩者的功能定位相混淆。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)立應(yīng)當(dāng)具備全局化、整體化的意識(shí)，各部委間應(yīng)加強(qiáng)交流與溝通，避免轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的交叉與重疊。

其次，應(yīng)提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立的門檻，有“明確”的資金需求是不足夠的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)資金需求的具體條件予以規(guī)定，如資金需求的數(shù)額、資金需求的程度等。

最后，應(yīng)擴(kuò)大因素法的適用范圍，使盡可能多的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目適用因素法，選取客觀因素，利用公式計(jì)算轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，最大限度地降低轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的人為性、主觀性，使轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額能真實(shí)反映地方政府的支出需求。只有當(dāng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立和數(shù)額均正確反映地方政府的支出需求時(shí)，才會(huì)有效彌補(bǔ)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的差距，符合中性原則的要求，避免對(duì)市場(chǎng)資源配置產(chǎn)生非中性的影響。

（三）加強(qiáng)執(zhí)行過(guò)程的法律控制

轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行過(guò)程的規(guī)范與否事關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金的實(shí)際落實(shí)問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》第10條的規(guī)定，做到每一個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均有資金管理辦法予以約束，尤其是目前仍未制定資金管理辦法的49個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，應(yīng)盡快制定資金管理辦法，使決定轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行程序由明確的法律加以控制，最大限度地減少轉(zhuǎn)移支付資金分配下達(dá)的隨意性和混亂性，將行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)限制在合理的范圍之內(nèi)，各個(gè)主管部門也應(yīng)嚴(yán)格遵循法律的規(guī)定，嚴(yán)禁為了自身利益實(shí)施截留、挪用轉(zhuǎn)移支付資金等違法行為。同時(shí)也應(yīng)將轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目細(xì)化到地區(qū)，并提前下達(dá)地方，嚴(yán)格執(zhí)行因素法進(jìn)行資金的計(jì)算與分配。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督過(guò)程的法律控制

監(jiān)督過(guò)程是轉(zhuǎn)移支付實(shí)施的最后一環(huán)，有效的監(jiān)督以轉(zhuǎn)移支付信息的公開為前提，也與轉(zhuǎn)移支付的決策過(guò)程、執(zhí)行過(guò)程息息相關(guān)。加強(qiáng)監(jiān)督過(guò)程的法律控制，應(yīng)明晰轉(zhuǎn)移支付責(zé)任的分配。在轉(zhuǎn)移支付的約束規(guī)則中明確責(zé)任的歸屬主體，使轉(zhuǎn)移支付的每一環(huán)節(jié)均有明確的負(fù)責(zé)主體。責(zé)任制度是最好的約束方式，當(dāng)責(zé)任落實(shí)到具體的主體之上，便能最大限度地減少各部門互相推諉行為的發(fā)生，更能防止權(quán)力的濫用和暗箱操作行為。同時(shí)，應(yīng)著力提升監(jiān)督主體的多樣性，增強(qiáng)不同主體的監(jiān)督力度，充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，提升審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督的持久性與有效性，加強(qiáng)社會(huì)公眾的參與度，形成對(duì)轉(zhuǎn)移支付過(guò)程的有效監(jiān)督。

六、結(jié)語(yǔ)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在我國(guó)建立二十多年來(lái)，取得了跨越式的發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付透明度的實(shí)現(xiàn)有利于人民主權(quán)原則的落實(shí)、責(zé)任型政府的構(gòu)建、社會(huì)監(jiān)督作用的發(fā)揮、國(guó)家治理效率的提升。我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度仍然存在一定的缺陷，透明度問(wèn)題依然嚴(yán)峻，任務(wù)依然艱巨，應(yīng)以過(guò)程控制為核心不斷加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的透明度建設(shè)，從靜態(tài)、動(dòng)態(tài)兩個(gè)角度實(shí)現(xiàn)對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的法律控制，使轉(zhuǎn)移支付制度在公開透明的程序中依法運(yùn)行。■

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）

注釋：

①《預(yù)算法》第14條：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明”。

②《預(yù)算法》的第14、89和92條對(duì)預(yù)算公開的具體內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，而第16條作為轉(zhuǎn)移支付的專門性條款，明確了轉(zhuǎn)移支付的“規(guī)范、公平、公開”原則。

③ 《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》第1條，指出現(xiàn)行中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度存在問(wèn)題與不足，具有改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的必要性。第2條，明確規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付應(yīng)遵循的“公平、公開、公正”原則。第8條，提出提升財(cái)政轉(zhuǎn)移透明度的具體措施。

④《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》第5條規(guī)定在總則中突出強(qiáng)調(diào)公開是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理的基本原則。第10條、第20條規(guī)定了公開的具體要求。

⑤《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》第10條：“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立后，財(cái)政部應(yīng)當(dāng)制定或者會(huì)同中央主管部門制定資金管理辦法，做到每一個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)應(yīng)一個(gè)資金管理辦法。”