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完善我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的路徑探討
——基于日本經(jīng)驗(yàn)

2018-07-20 07:04:24景婉博
財(cái)政監(jiān)督 2018年14期

●景婉博

日本政治體制為單一制,財(cái)政體制實(shí)行分稅制,日本的轉(zhuǎn)移支付制度已運(yùn)行六十余年,積累了很多成功的經(jīng)驗(yàn),梳理日本轉(zhuǎn)移支付制度基本情況及特點(diǎn),能為我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的改革完善提供有益參考。

一、日本轉(zhuǎn)移支付制度基本情況

(一)日本政府間財(cái)政關(guān)系

從事權(quán)與支出責(zé)任劃分看,日本是典型的地方大政府。事權(quán)大部分集中在地方,地方支出占政府總支出比重也較大。中央除了負(fù)擔(dān)全部的國(guó)防費(fèi)及大部分公債費(fèi)以外,其余財(cái)政支出項(xiàng)目的大部分都在地方政府。從最終支出規(guī)模來(lái)看,第二次世界大戰(zhàn)后,日本中央財(cái)政支出和地方財(cái)政支出的比例約為1∶2,結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)定。近年來(lái),由于國(guó)債還本付息支出的增加,導(dǎo)致中央支出的比重略微上升。

從收入劃分看,日本政府實(shí)行中央、都道府縣和市町村三級(jí)自治,行政體制屬于“集權(quán)—融合型”,實(shí)行分稅制財(cái)政體制。日本稅收分為國(guó)稅和地方稅,國(guó)稅占主要地位,地方稅進(jìn)一步分為都道府縣稅和市町村稅。日本稅收管理權(quán)也大部分集中于中央,二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)70年代的近三十年間,日本國(guó)稅與地方稅收份額基本上呈7∶3的狀況。20世紀(jì)70年代以后,國(guó)稅份額有所下降,國(guó)稅與地方稅稅收收入分配結(jié)構(gòu)逐步演進(jìn)到6:4的局面。地方政府在《地方稅法》的限制下有一定的獨(dú)立管理地方稅種的權(quán)利,但原則上只能征收《地方稅法》所規(guī)定的地方法定稅種,中央還對(duì)一些地方稅規(guī)定了全國(guó)統(tǒng)一的法定稅率,地方?jīng)]有權(quán)力自行改變。

(二)日本轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)架及結(jié)構(gòu)

1、制度構(gòu)架。日本轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生于20世紀(jì)30年代的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期,當(dāng)時(shí)政府對(duì)農(nóng)民實(shí)施的增稅導(dǎo)致農(nóng)民的不滿(mǎn)和農(nóng)村的動(dòng)蕩。為了穩(wěn)定農(nóng)村的局勢(shì),1936年,日本政府制訂了市町村財(cái)政補(bǔ)助制度。1940年,為解決地方財(cái)政困難,日本政府將地租、房屋稅和營(yíng)業(yè)稅劃給地方,七年后正式成為地方稅。至1954年,日本通過(guò)《地方交付稅法》這一標(biāo)志性法律立法,地方交付稅由此制度化。日本的轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)架包括:“地方交付稅”“國(guó)庫(kù)支出金”和 “地方讓與稅”。

(1)地方交付稅。為了解決部分地方公共團(tuán)體的財(cái)源不足及各個(gè)地方公共團(tuán)體之間的財(cái)政不均衡,使其能夠順利行使自身事權(quán),設(shè)立地方交付稅制度。根據(jù)《地方交付稅法》,地方交付稅屬于地方的一般財(cái)源,歸地方公共團(tuán)體自主支配,中央不得對(duì)交付稅的交付設(shè)置條件或限制其用途。地方交付稅制度在一定程度上為所有的地方自治體提供標(biāo)準(zhǔn)均一的義務(wù)教育、警察及消防等行政服務(wù)提供了財(cái)源。日本地方交付稅是保障地方行政按計(jì)劃有序運(yùn)轉(zhuǎn)和均衡地方團(tuán)體之間的財(cái)源,其有兩項(xiàng)基本功能:即財(cái)源保障功能與財(cái)源調(diào)整功能。按照法律規(guī)定,財(cái)源保障功能體現(xiàn)在:由國(guó)稅“三稅”(所得稅、法人稅、酒稅)的一定比例加以提取構(gòu)成地方交付稅總額;地方交付稅是通過(guò)彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政收支之間的缺口,平衡地區(qū)間財(cái)力使所有地方政府達(dá)到中央規(guī)定的公共服務(wù)水平。地方交付稅分為普通交付稅和特別交付稅。普通交付稅占地方交付稅總額的94%,以資金短缺的地方政府為轉(zhuǎn)移對(duì)象;特別交付稅占地方交付稅總額的6%,以有特別需求的地方政府為轉(zhuǎn)移對(duì)象,用途在于援助自然災(zāi)害,當(dāng)普通交付稅的金額遠(yuǎn)小于地方財(cái)政需求時(shí)交付給地方,是災(zāi)害等緊急時(shí)刻中央交付給地方的一種地方交付稅。

日本地方交付稅是沒(méi)有指定用途的一般補(bǔ)助金。其資金來(lái)源是中央所得稅、法人稅、酒稅、消費(fèi)稅、煙稅的一定比例。我國(guó)的一般性轉(zhuǎn)移支付與之較為接近,而我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源是從中央財(cái)政一般預(yù)算收入中斟酌確定。

(2)國(guó)庫(kù)支出金。國(guó)庫(kù)支出金規(guī)定了資金用途,并帶有附加條件,接受政府要按規(guī)定和附加條件使用資金,不能挪作他用。國(guó)庫(kù)支出金分為國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)金、國(guó)庫(kù)委托金及國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金三種?!皣?guó)庫(kù)委托金”是指先由地方政府出資,但實(shí)際負(fù)擔(dān)義務(wù)在中央政府的經(jīng)費(fèi),即當(dāng)中央政府將中央事權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)委托給地方承辦時(shí),中央承擔(dān)所需全部經(jīng)費(fèi);“國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)金”根據(jù)法律規(guī)定是對(duì)中央與地方的共同事務(wù)所承擔(dān)的經(jīng)費(fèi),由普通國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)金、建設(shè)事業(yè)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)金及災(zāi)害國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)金構(gòu)成,主要用于地方政府進(jìn)行關(guān)系到整個(gè)國(guó)家利益的項(xiàng)目建設(shè);“國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金”是中央政府為實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控和均衡發(fā)展,從獎(jiǎng)勵(lì)地方政府執(zhí)行國(guó)家政策績(jī)效的出發(fā)點(diǎn)設(shè)立的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目,包括科研費(fèi)補(bǔ)助金、貿(mào)易振興補(bǔ)助金、對(duì)公共事業(yè)的補(bǔ)助金等。

日本國(guó)庫(kù)支出金,類(lèi)似于我國(guó)轉(zhuǎn)移支付中的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,是中央向地方交付的特定補(bǔ)助金的總稱(chēng)。從事權(quán)上劃分,我國(guó)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也分為三類(lèi):一是屬于上級(jí)政府事務(wù),由上級(jí)政府負(fù)擔(dān)全部資金,并由地方具體安排落實(shí),類(lèi)似于日本的“國(guó)庫(kù)委托金”;二是屬于上下級(jí)政府的共擔(dān)事務(wù),兩者之間按照一定比例合理分擔(dān)資金,類(lèi)似于日本的“國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)金”;三是屬于下級(jí)政府獨(dú)立事務(wù),上級(jí)政府根據(jù)項(xiàng)目實(shí)績(jī)和事業(yè)發(fā)展需要等,給予下級(jí)政府適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)性或引導(dǎo)性補(bǔ)助,類(lèi)似于日本的“國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金”。日本國(guó)庫(kù)支出金的金額約占日本地方財(cái)政收入的13%左右,其支出分為直接補(bǔ)助和間接補(bǔ)助兩種,根據(jù)特定事業(yè)實(shí)施主體的不同,可直接撥付給都道府縣、市町村,或經(jīng)由都道府縣撥付給市町村。中央政府對(duì)都道府縣政府補(bǔ)助最多的項(xiàng)目是義務(wù)教育,對(duì)市町村級(jí)政府補(bǔ)助最多的是用于貧困者生活保障。從我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的用途來(lái)看,近年來(lái)用于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付逐步減少,除了國(guó)家要求重點(diǎn)保證的支出項(xiàng)目以外,多用于公共設(shè)施、社會(huì)保障、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境治理、支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)等公共支出方面。

(3)地方讓與稅。地方讓與稅是地方政府的財(cái)源,為了征收方便而由中央政府代為征收。中央政府將全部或一定比例的航空燃料稅、地方道路稅、天然氣稅、汽車(chē)重量稅和特別噸位稅補(bǔ)助地方。地方讓與稅不具備平衡地方政府間財(cái)政的功能,或者說(shuō)功能比較小。

日本地方讓與稅和我國(guó)的稅收返還接近,但不同的是我國(guó)的稅收返還是不規(guī)定具體用途的,而日本的地方讓與稅是指定用途的。

2、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與結(jié)構(gòu)。目前,日本地方交付稅規(guī)模約17萬(wàn)億日元,占中央財(cái)政支出總額以及地方財(cái)政收入總額的比重大體相當(dāng),約17%左右(見(jiàn)表1);國(guó)庫(kù)支出金規(guī)模約16萬(wàn)億日元,占中央財(cái)政支出總額以及地方財(cái)政收入的比重亦大體相同,約為15%。從2015年決算數(shù)字看,地方政府財(cái)政收入中的地方交付稅與國(guó)庫(kù)支出金兩項(xiàng)資金合計(jì)約占其財(cái)政收入總額的比重為32.1%,而當(dāng)年地方稅收入占全部財(cái)政收入的比重僅為38.4%,兩者僅相差6個(gè)百分點(diǎn),可見(jiàn)轉(zhuǎn)移支付是日本地方財(cái)政運(yùn)營(yíng)的重要財(cái)源之一。

表1 日本中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付 (單位:億日元)

(三)日本轉(zhuǎn)移支付資金分配

日本對(duì)轉(zhuǎn)移支付分配采用“因素法”。基本財(cái)政需求是指地方政府為了保證其公共服務(wù)達(dá)到中央政府所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)而需要的資金額數(shù)。在日本,如果市政府和地方政府的基本財(cái)政需要大于其基本財(cái)政稅收收入,他們就能夠得到中央政府的轉(zhuǎn)移支付(地方交付稅等)?;矩?cái)政稅收是測(cè)量地方政府征稅能力的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)方法,它可以通過(guò)匯總地方的應(yīng)稅品和中央政府設(shè)定的一系列標(biāo)準(zhǔn)稅率來(lái)計(jì)算。

中央政府規(guī)定了當(dāng)?shù)胤秸鶓?yīng)提供的基本公共服務(wù):警察局、消防局、義務(wù)教育(小學(xué)和中學(xué))、建設(shè)和園林景區(qū)的維修,以及當(dāng)?shù)毓泛蜆蛄?。衡量基本?cái)政需要的出發(fā)點(diǎn)是先衡量 “模范地方政府”的開(kāi)支需要。如1989年,模范城市政府應(yīng)該有10萬(wàn)人口和160平方公里的面積。下一步是計(jì)算模范群體中各種消費(fèi)類(lèi)別的基本政府需求。計(jì)算方法可以用“測(cè)量單元”,例如人口、公共學(xué)校孩子的數(shù)量、公路長(zhǎng)度,乘以一個(gè)恰當(dāng)?shù)膯挝怀杀尽?/p>

要計(jì)算單個(gè)行政區(qū)的基本財(cái)政需要,可以用每個(gè)支出類(lèi)別的單位成本乘以恰當(dāng)?shù)臏y(cè)量單位,用產(chǎn)品總量乘以一組“修正系數(shù)”。修正系數(shù)可以根據(jù)每個(gè)模范城市制度、物質(zhì)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)特征來(lái)調(diào)整該市的基本財(cái)政需求。修正系數(shù)可以用來(lái)調(diào)整經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口密度、不同生存成本,以及其他原因造成的額外成本,這些原因包括特別寒冷的氣候、人口的迅速增加或減少、較高的債務(wù)服務(wù)率,以及各地學(xué)生團(tuán)體構(gòu)成的不同(如在高校和職業(yè)學(xué)校的學(xué)生比例)。對(duì)各地方團(tuán)體交付額的計(jì)算如下。各地方政府的普通交付稅額=(標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需要額-標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入額)=財(cái)源不足額標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需要額=單位費(fèi)用 (法定)×測(cè)算單位 (普查人口等50種)×修正系數(shù)(寒冷修正、數(shù)值激增修正等)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入額=標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入預(yù)計(jì)額×標(biāo)準(zhǔn)稅率(75%)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需要額是根據(jù)各個(gè)支出項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)需求計(jì)算得出的,日本中央政府通過(guò)對(duì)計(jì)入財(cái)政需要的具體項(xiàng)目進(jìn)行必要調(diào)整,來(lái)引導(dǎo)地方政府的財(cái)政行為。

標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入分別以各地方稅稅基乘以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)稅率計(jì)算得出,但其中的25%作為機(jī)動(dòng)財(cái)源留給地方政府,地方政府通過(guò)自身努力增加的稅收越多,自有財(cái)力就越大。

圖1 A市普通交付稅體系

二、日本轉(zhuǎn)移支付制度的特點(diǎn)

通過(guò)梳理日本轉(zhuǎn)移支付制度的各個(gè)方面,可將日本轉(zhuǎn)移支付制度的特點(diǎn)總結(jié)如下。

(一)事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化程度高

日本政府間事權(quán)劃分的主要特點(diǎn)包括:一是市場(chǎng)能夠做的交給市場(chǎng)去做,市場(chǎng)做不了的交給政府。一些公共事務(wù)甚至可以交給第三部門(mén)、中介組織去做,政府只負(fù)責(zé)監(jiān)管,保證質(zhì)量。二是地方公共團(tuán)體能做的交給地方公共團(tuán)體去做,地方公共團(tuán)體做不了的才交給上一級(jí)政府或中央政府來(lái)做。三是對(duì)投資者遵循“非禁即入”原則;而對(duì)于政府部門(mén),只有法律授權(quán)的事情政府才能夠去做。四是各級(jí)政府都有各自的主要事權(quán)和支出責(zé)任。為了保證中央和地方政府之間職能的協(xié)調(diào)性,由憲法或?qū)m?xiàng)法律劃分政府間事權(quán)。日本政府對(duì)于在憲法中不能完全涵蓋的基本公共服務(wù)事權(quán)、支出等具體劃分,又通過(guò)《財(cái)政法》《教育法》等專(zhuān)項(xiàng)法案進(jìn)行明確。盡管具體劃分方式和我國(guó)不相同,但作為法治建設(shè)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家,其政府間所有事權(quán)及支出責(zé)任劃分都是通過(guò)憲法或財(cái)政基本法等立法形式來(lái)規(guī)范的。

(二)轉(zhuǎn)移支付立法位階較高

日本轉(zhuǎn)移支付制度最大的特點(diǎn)就是制定了位階較高的法律來(lái)保障轉(zhuǎn)移支付制度的有效運(yùn)行。日本轉(zhuǎn)移支付立法位階、層次高,法律全面、細(xì)致,相關(guān)法律法規(guī)主要包括:《地方自治法》《地方財(cái)政法》《地方交付稅法》《義務(wù)教育法》《農(nóng)業(yè)基本建設(shè)法》《土地改良法》《生活保障法》等。由于日本中央和地方政府之間存在事權(quán)和支出責(zé)任不匹配問(wèn)題,當(dāng)?shù)胤截?cái)政支出存在缺口只能由中央對(duì)地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。

(三)制度框架是以一般性轉(zhuǎn)移支付為主

發(fā)達(dá)國(guó)家在轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)上,一般將橫向財(cái)政均衡作為制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。日本僅有縱向轉(zhuǎn)移支付,不存在橫向轉(zhuǎn)移支付。日本轉(zhuǎn)移支付很注意交叉運(yùn)用多項(xiàng)補(bǔ)助方式,實(shí)施對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付根據(jù)具體情況不同而種類(lèi)不同,可交叉靈活使用,包括不規(guī)定用途并無(wú)附加條件的一般性補(bǔ)助即地方交付稅和規(guī)定用途有附加條件的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金即國(guó)庫(kù)支出金。兩者要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)各有不同,地方交付稅主要用于促進(jìn)公平,而國(guó)庫(kù)支出金的目標(biāo)是提高效率。從結(jié)構(gòu)而言,以地方交付稅為主。地方交付稅多用于中央補(bǔ)充地方公共團(tuán)體的可用財(cái)力。另外,由于日本各地方政府間不存在行政隸屬關(guān)系,因此在撥款形式上,不存在省對(duì)下的轉(zhuǎn)移支付,由中央直接對(duì)地方兩級(jí)支付,沒(méi)有中間環(huán)節(jié),避免政策變形。中央對(duì)市級(jí)政府補(bǔ)助主要用于貧困者生活保障,對(duì)道府縣政府補(bǔ)助主要是公共產(chǎn)品及服務(wù)。

(四)轉(zhuǎn)移支付資金分配透明公正,嚴(yán)格按照“因素法”

日本的無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付制度,設(shè)計(jì)科學(xué)合理,透明度和公正性強(qiáng),規(guī)范化程度較高。如地方交付稅,財(cái)務(wù)省撥付給總務(wù)省后,由總務(wù)省負(fù)責(zé)分配。就轉(zhuǎn)移支付的分配看,綜合各種因素,在按照“因素法”“成本效益法”等方法進(jìn)行定量、定性分析基礎(chǔ)上計(jì)算,再經(jīng)嚴(yán)格審批確定。如,日本地方交付稅額度的確定建立在完整、準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上,按照因素法科學(xué)合理確定,隨意性較小。如在計(jì)算地方交付稅額度時(shí),日本采用成本補(bǔ)償方式(cost reimbursement),在交付稅總額計(jì)算上采用法定比率,一方面遵守法定總額,同時(shí)也會(huì)靈活考慮地方財(cái)政總體的財(cái)源不足的狀況,還可通過(guò)地方財(cái)政對(duì)策從特別會(huì)計(jì)借錢(qián)或發(fā)行地方債等追加財(cái)源,以有利于中央政府控制轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和方向。

但日本在管理有條件的轉(zhuǎn)移支付時(shí),也存在尋租現(xiàn)象。由于主管?chē)?guó)庫(kù)支出金的各個(gè)部門(mén)各自為政催生了浪費(fèi)及低效。另外,由于國(guó)庫(kù)支出金的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)都是和生活基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的項(xiàng)目,計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)不是特別充分,容易給地方自治體造成過(guò)重的負(fù)擔(dān)。日本的國(guó)庫(kù)支出金的分配和中國(guó)一樣采用項(xiàng)目法,但也存在地方政府向中央掌管各個(gè)預(yù)算的部門(mén)去“跑部向錢(qián)”的問(wèn)題。

三、完善我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)建議

雖然日本的轉(zhuǎn)移支付制度也存在缺陷,但也有不少好的經(jīng)驗(yàn)做法。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度,并明確了深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)要求和主要任務(wù),其中完善轉(zhuǎn)移支付是深化財(cái)稅體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在汲取日本轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上,探討完善我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)建議。

(一)進(jìn)一步理順事權(quán)與支出責(zé)任劃分

理順事權(quán)與支出責(zé)任劃分是完善轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)。我國(guó)憲法中關(guān)于政府間事權(quán)劃分的表述十分籠統(tǒng)和原則性,目前沒(méi)有財(cái)政基本法,新《預(yù)算法》也缺乏對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。如教育方面,許多具體教育經(jīng)費(fèi)落實(shí)的法律依據(jù)都是以通知或者意見(jiàn)的形式存在。這種僅屬于國(guó)務(wù)院某一特定的職能部門(mén)制定的行政規(guī)章,因立法位階不高,其規(guī)制的效果及自身的權(quán)威性常受到質(zhì)疑。各級(jí)政府間具體的職能權(quán)限、政府各部門(mén)的責(zé)任權(quán)力、事權(quán)義務(wù)、財(cái)政程序和支出責(zé)任等均處于一定程度的法律真空狀態(tài)。因此,也應(yīng)完善轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)立法,避免政策的隨意性。為全面落實(shí)新《預(yù)算法》及“依法治國(guó)”的內(nèi)在要求,應(yīng)根據(jù)公平效率兼顧的原則,積極推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化,在明確政府間事權(quán)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。加快中央轉(zhuǎn)移支付的立法進(jìn)程,依法管理中央轉(zhuǎn)移支付,以減少或杜絕中央轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行中的主觀性以及各種人為因素的干擾,確保中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行的規(guī)范性與制度化。在轉(zhuǎn)移支付立法權(quán)歸屬上,決策權(quán)應(yīng)在中央,轉(zhuǎn)移支付的資金比例以及對(duì)資金管理和使用的監(jiān)管由法律確定。其次,法律規(guī)定的轉(zhuǎn)移支付主體的權(quán)利和義務(wù)必須明晰,中央政府有義務(wù)給地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,用以促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展。地方政府有權(quán)利通過(guò)合理、規(guī)范使用轉(zhuǎn)移支付資金而提供本轄區(qū)內(nèi)的基本公共服務(wù)。權(quán)利和義務(wù)都是法定的,中央政府和地方政府之間只需要按照各自的職責(zé)去行使權(quán)利和履行義務(wù)。

(二)加快轉(zhuǎn)移支付法治建設(shè)

從日本的實(shí)踐看,轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化、法治化是大趨勢(shì)。我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章,無(wú)專(zhuān)門(mén)法律,也有觀點(diǎn)認(rèn)為《預(yù)算法》和《所得稅收入分享改革方案》是我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的法律基礎(chǔ),但究其根本,它們并非針對(duì)轉(zhuǎn)移支付的專(zhuān)門(mén)立法,只不過(guò)內(nèi)容中可能粗略涉及轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)內(nèi)容。轉(zhuǎn)移支付在實(shí)踐運(yùn)行中最主要的依據(jù)則是國(guó)務(wù)院及部委的規(guī)范性文件,如決定、通知、辦法等,不是法律,位階層次低,影響了轉(zhuǎn)移支付制度的法治性和權(quán)威性。為增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性和權(quán)威性,為改革提供法律保障,我國(guó)也需要盡快研究制定轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律法規(guī)。2012年底,國(guó)務(wù)院曾將《轉(zhuǎn)移支付管理暫行條例》列入立法工作計(jì)劃。但該條例一直未出臺(tái),離條件成熟時(shí)上升為 《轉(zhuǎn)移支付法》更是需要一段漫長(zhǎng)的過(guò)程。在黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績(jī)效管理”的背景下,規(guī)范轉(zhuǎn)移支付是加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容,通過(guò)相關(guān)配套制度改革,修改完善現(xiàn)行法律法規(guī)中不適宜的內(nèi)容,其必要性迫在眉睫。

(三)重點(diǎn)完善專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

目前,我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模難以進(jìn)一步下降,支出固化,是我國(guó)轉(zhuǎn)移支付存在的主要問(wèn)題之一。日本國(guó)庫(kù)支出金這一專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也經(jīng)歷了種類(lèi)由多到少,規(guī)模由大到小的過(guò)程,我國(guó)可以借鑒其經(jīng)驗(yàn)。

1、區(qū)分不同情況取消、壓縮、整合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。首先,建立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目審查批準(zhǔn)機(jī)制,嚴(yán)格控制新增專(zhuān)項(xiàng)資金,新增專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目必須經(jīng)充分論證,綜合考慮其引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高資金使用效益等因素,集體決策;其次,亟需將政策到期、不適應(yīng)新形勢(shì)需要、預(yù)定目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的專(zhuān)項(xiàng)退出,形成標(biāo)準(zhǔn)化、制度化。

2、積極推進(jìn)“分類(lèi)轉(zhuǎn)移支付”試點(diǎn)。“分類(lèi)轉(zhuǎn)移支付”即西方國(guó)家所稱(chēng)的分類(lèi)撥款(block grants)模式,是一種相對(duì)較為寬泛的補(bǔ)助形式,具體到接受撥款的地方政府,在資金的使用方向和具體項(xiàng)目安排上有一定的自主權(quán),這符合地方政府最了解當(dāng)?shù)鼐用裥枨蟮目陀^實(shí)際。典型的如對(duì)教育領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付,中央政府只需規(guī)定用于支持地方政府發(fā)展義務(wù)教育資金額度、基本用途及考核標(biāo)準(zhǔn),但不必規(guī)定具體項(xiàng)目,可由省級(jí)政府負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目遴選、制定和管理,亦可將項(xiàng)目選擇權(quán)授權(quán)給市縣級(jí)政府,但要對(duì)中央政府報(bào)告。市縣級(jí)地方政府擁有資金使用權(quán)和項(xiàng)目具體運(yùn)作權(quán),但項(xiàng)目設(shè)計(jì)應(yīng)有完善的科學(xué)機(jī)制,既要符合實(shí)際,又要符合中央的政策目標(biāo)要求,以求實(shí)現(xiàn)中央和地方目標(biāo)的最大程度切合。

(四)科學(xué)選擇轉(zhuǎn)移支付模式

轉(zhuǎn)移支付的基本模式有橫向轉(zhuǎn)移支付、縱向轉(zhuǎn)移支付以及二者結(jié)合三種。不同的客觀情況需要不同的轉(zhuǎn)移支付形式,轉(zhuǎn)移支付要適應(yīng)不同的需要,就應(yīng)該是多種形式而不是一種形式,不同形式的轉(zhuǎn)移支付有著不同的定位,互相有機(jī)配合,可發(fā)揮不同的效應(yīng),大大增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的政策效果,滿(mǎn)足不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是單一的縱向轉(zhuǎn)移支付模式,雖然一定程度上直接增加了地方政府統(tǒng)籌可支配財(cái)力,但不利于協(xié)調(diào)地區(qū)間均衡發(fā)展。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及公共財(cái)政改革趨勢(shì)看,我國(guó)不僅應(yīng)增強(qiáng)縱向轉(zhuǎn)移支付,而且應(yīng)在此基礎(chǔ)上探索建立橫向轉(zhuǎn)移支付模式,最終形成縱橫交叉的轉(zhuǎn)移支付框架體系。橫向一般性轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施符合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情,但關(guān)鍵是需要建立一種激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)支持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的體制機(jī)制。除了專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式以外,還應(yīng)有一般性撥款、均等性撥款、補(bǔ)償性撥款、集中性撥款、特殊性撥款以及其他形式的撥款。這樣既符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律,也是國(guó)際上轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展的趨勢(shì),我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付體系也應(yīng)該是復(fù)合型的,專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是其中不可缺少的一種類(lèi)別。

(五)改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付資金分配方式

目前我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付中,均衡性轉(zhuǎn)移支付在資金分配中運(yùn)用“多因素法”計(jì)算公式,應(yīng)該建立中央主導(dǎo)的人均財(cái)力單因素公式法,由中央確定有關(guān)規(guī)定,按地區(qū)人口和財(cái)力狀況,以全國(guó)平均線為基準(zhǔn)。均等化轉(zhuǎn)移支付在測(cè)算各地的標(biāo)準(zhǔn)支出時(shí),部分地采用了基于歷史數(shù)據(jù)的回歸分析法。這種方法從技術(shù)上講雖然沒(méi)有問(wèn)題,但其經(jīng)濟(jì)合理性受到質(zhì)疑。首先,回歸法隱含了“過(guò)去的是合理的”這一假設(shè)前提,承認(rèn)了既得利益,過(guò)去在轉(zhuǎn)移支付資金的地區(qū)分配中形成的不合理格局,可能得到進(jìn)一步復(fù)制和放大;其次,回歸法中所選擇的相關(guān)因素,過(guò)于依賴(lài)人們的主觀判斷,而主觀判斷是有缺陷的。當(dāng)選擇不同的相關(guān)因素時(shí)得到的結(jié)果可能產(chǎn)生大的差別。鑒于此,在測(cè)算時(shí),原則上應(yīng)該拋棄回歸法。其中,標(biāo)準(zhǔn)收入的測(cè)算應(yīng)該以“經(jīng)濟(jì)稅基×標(biāo)準(zhǔn)稅率”為基礎(chǔ);標(biāo)準(zhǔn)支出的測(cè)算應(yīng)該以“服務(wù)單位數(shù)×單位成本”為基礎(chǔ),以差異系數(shù)加以修正。具體測(cè)算口徑可存在差異。就目前我國(guó)的情況看,標(biāo)準(zhǔn)收入的測(cè)算公式有兩大類(lèi):一是以 “有效稅基”(或稱(chēng)有效代理稅基)作為經(jīng)濟(jì)稅基;二是以“實(shí)際稅基”作為經(jīng)濟(jì)稅基。一般觀點(diǎn)認(rèn)為:通過(guò)努力可以找到實(shí)際稅基的稅種,原則上都要采用實(shí)際稅基作為經(jīng)濟(jì)稅基;無(wú)法找到實(shí)際稅基的稅種可以用代理稅基測(cè)算。另一方面,標(biāo)準(zhǔn)支出的測(cè)算公式也有兩大類(lèi):一類(lèi)是 “實(shí)際服務(wù)單位×全國(guó)實(shí)際平均單位成本×成本差異系數(shù)”;另一類(lèi)是 “標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)單位×標(biāo)準(zhǔn)單位成本×修正系數(shù)”。兩者的差別是:前者采用的是按實(shí)際數(shù)據(jù);后者采用的是虛擬數(shù),即各類(lèi)服務(wù)單位和相應(yīng)的單位成本都以虛擬的“標(biāo)準(zhǔn)地方政府”為依據(jù),根據(jù)國(guó)家制度或政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)確定。這些不同的具體測(cè)算方法,在均衡的標(biāo)準(zhǔn)與重點(diǎn)以及工作難度上存在較大的差異,但都符合均等化轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)在要求,測(cè)算結(jié)果也可能不會(huì)有太大的差異。因此,都是可以考慮的,也可以同時(shí)進(jìn)行測(cè)算,最后選擇與比較確定一個(gè)最合適的辦法。對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配,我國(guó)也可以汲取日本的經(jīng)驗(yàn),通過(guò)由“項(xiàng)目法”向“因素法”過(guò)渡,規(guī)范資金分配辦法,通過(guò)公開(kāi)減少隨意性,增加規(guī)范性、透明度。

(六)加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效評(píng)價(jià)

黨的十九大報(bào)告提出全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。由于中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金種類(lèi)多、規(guī)模大,范圍廣、分配渠道長(zhǎng)、使用環(huán)節(jié)多,在定期評(píng)估和退出機(jī)制尚不完善的情況下,本身管理使用中就容易出現(xiàn)績(jī)效監(jiān)管弱等問(wèn)題。隨著公眾對(duì)預(yù)算公開(kāi)透明要求的提高,以及中央對(duì)建設(shè)公開(kāi)、透明預(yù)算制度的要求,有必要不斷強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效管理,將績(jī)效管理貫穿于轉(zhuǎn)移支付資金分配、使用、監(jiān)督全過(guò)程,尤其是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在預(yù)算體制改革大背景下,為完成轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo),很重要的一環(huán)是根據(jù)轉(zhuǎn)移支付類(lèi)型和用途,加快設(shè)計(jì)一套完善科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)其政策目標(biāo)進(jìn)行分別考評(píng),據(jù)考評(píng)結(jié)果獎(jiǎng)勵(lì)資金到位率高、項(xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)程度較好的地區(qū),調(diào)減不按要求使用補(bǔ)助資金或資金使用效率低下的地區(qū)。■

(作者單位:中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院)

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