王東海

（1．西南政法大學法學院，重慶，401120；2．重慶市江北區(qū)人民檢察院，重慶，400025）

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要“推進以審判為中心的訴訟制度改革，……保證庭審在查明事實、認定證據(jù)、保護訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用”?！稕Q定》中關(guān)于訴訟制度改革的論述和規(guī)定，為我國刑事訴訟制度的發(fā)展指明了方向。

隨著審判中心和庭審實質(zhì)化改革方向的確立，理論界和司法實務界對司法工作如何適應這一改革展開了如火如荼的研究，如審判工作如何應對a代表性的文獻如，龍宗智：《庭審實質(zhì)化的路徑與方法》，載《法學研究》2015年第5期，第139-156頁；張建偉：《審判中心主義的實質(zhì)內(nèi)涵與實現(xiàn)途徑》，載《中外法學》2015年第4期，第871-878頁；汪海燕：《論刑事庭審實質(zhì)化》，載《中國社會科學》2015年第2期，第109-122頁；沈德詠：《論以審判為中心的訴訟制度改革》，載《中國法學》2015年第3期，第13-16頁。、公訴工作如何應對b代表性的文獻如，姜濤、蔣國強：《庭審中心視域下的檢察制度改革》，載《河北法學》2016年第1期，第30-40頁；陳敬慧：《新型訴審關(guān)系下如何做好出庭公訴工作》，載《人民檢察》2015年第12期，第69-72頁；周慶平：《公訴部門如何適應以審判為中心的訴訟制度改革》，載《人民檢察》2015年第4期，第19-21頁。、職務犯罪偵查工作如何應對c代表性的文獻如，龔舉文：《審判中心主義與職務犯罪偵查的理論辨析及其制度構(gòu)建》，載《法學評論》2015年第6期，第95-100頁；王向明、張云霄：《審判中心主義視野下職務犯罪偵查模式之轉(zhuǎn)型》，載《法學雜志》2016年第4期，第1-8頁；向澤選：《“以審判為中心”與職務犯罪偵查模式的轉(zhuǎn)型》，載《人民檢察》2015年第16期，第17-22頁。、公安機關(guān)偵查工作如何應對d代表性的文獻如，李娜、徐長亮：《刑事司法新格局下提升公安偵查工作效能的思考》，載《北京警察學院學報》2016年第1期，第64-68頁；薛宏偉：《以審判為中心視域下偵查取證能力提升的路徑和平臺》，載《江蘇警官學院學報》2015年第6期，第53-55頁。等。這些卓有成效的研究為司法機關(guān)如何適應這一訴訟制度改革提供了有益的借鑒，但是，對偵查監(jiān)督工作如何應對這一革命性的變革卻鮮有論及。e目前關(guān)于偵查監(jiān)督工作如何適應庭審實質(zhì)化的研究成果較少，以此為主題的文獻只有高小艷：《偵查監(jiān)督部門如何適應“以審判為中心”》，載《中國檢察官》2015年第9期，第42-44。不得不說，對處于防范刑事冤假錯案第一道關(guān)口的偵查監(jiān)督工作如何應對這一訴訟制度改革缺乏相應的重視和關(guān)注是研究的重大缺陷，因為偵查監(jiān)督工作對保障人權(quán)、規(guī)范偵查行為、防范冤假錯案的發(fā)生具有重大作用。而偵查監(jiān)督工作如何應對庭審實質(zhì)化制度改革的首要問題便是偵查監(jiān)督職權(quán)的配置及其應有效能的發(fā)揮問題，即如何對現(xiàn)有的偵查監(jiān)督職權(quán)進行科學合理的重新配置，以使其能夠有效地規(guī)范制約偵查權(quán)，將偵查權(quán)關(guān)進法治化的籠子里，使偵查權(quán)在規(guī)則的規(guī)制下運行，為庭審提供程序合法、內(nèi)容真實、證明效力高、關(guān)聯(lián)性強的證據(jù)。可以說，庭審實質(zhì)化背景下偵監(jiān)職權(quán)配置的反思與重構(gòu)具有顯著的研究價值，其將有助于彌補相關(guān)理論研究的薄弱環(huán)節(jié)，為庭審實質(zhì)化的實現(xiàn)提供理論支撐和實踐指引。

一、庭審實質(zhì)化對偵查監(jiān)督工作的影響

審判中心的基本含義是：“刑事審判在整個刑事訴訟中具有核心的地位，只有經(jīng)符合正當程序的審判，才能最終確定被告人的刑事責任問題。”[1]確立以審判為中心的根本目的，“是要使各辦案部門重視庭審的決定性作用?！盵2]可以說，庭審實質(zhì)化是以審判為中心的訴訟制度改革的基礎內(nèi)容。[3]庭審實質(zhì)化的基本要求是：“實現(xiàn)訴訟證據(jù)質(zhì)證在法庭、案件事實查明在法庭、訴辯意見發(fā)表在法庭、裁判理由形成在法庭?！眆參見《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》（法發(fā)〔2015〕3號）?？梢?，庭審實質(zhì)化是對以往的以偵查為中心的刑事訴訟制度的革命性變革，其強調(diào)整個刑事訴訟制度的建構(gòu)和訴訟活動的開展都要圍繞法庭審判工作進行，即“偵查是為審判進行準備的活動，起訴是開啟審判程序的活動，……偵查、起訴和執(zhí)行皆服務于審判”。[4]因此，在以審判為中心的訴訟制度構(gòu)造中，決定被告人命運的定罪量刑均在法庭審判階段。相對應而言，“偵查中心主義”則是指決定被告人定罪量刑的偵查階段，“后續(xù)程序只是對偵查調(diào)查結(jié)果的補充、印證?！盵5]

（一）現(xiàn)行“偵查中心主義”模式下的偵查監(jiān)督工作

在“偵查中心主義”模式下，偵查階段獲取的證據(jù)成為認定被告人是否構(gòu)成犯罪、對被告人處以何種刑罰以及刑罰輕重的關(guān)鍵，后續(xù)的起訴和審判只是對偵查成果的確認。而處于刑事訴訟重要環(huán)節(jié)之一的偵查監(jiān)督履行的主要職能則是形式意義上的審查逮捕，基本上是為偵查工作合法“拖延時間”，即所謂的“以捕代偵”。這不僅表現(xiàn)在理論界對該現(xiàn)象的批判，司法實踐也難言不是如此，從偵查監(jiān)督的前身“批捕科（處、廳）”一詞的命名便可以形象地看出該部門的職能是批捕，而不是監(jiān)督。盡管之后將批捕科（處、廳）改為了偵查監(jiān)督科（處、廳），并明確了偵查監(jiān)督部門的三項職責為審查逮捕、刑事立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督[6]，但是“重審查逮捕、輕兩項監(jiān)督”的理念和工作現(xiàn)狀并沒有得到實質(zhì)性改變，將偵查監(jiān)督工作概括為“一體兩翼”可謂形象佐證。在此情形下，各個訴訟階段或者說不同職能部門的工作對刑事訴訟的決定性作用從大到小依次為：偵查＞偵查監(jiān)督g當然，并不是每一起刑事案件都要經(jīng)過偵查監(jiān)督部門的審查，行文需要，文章中所討論的案件范圍均為經(jīng)過偵查監(jiān)督部門審查的案件。＞公訴＞庭審。在刑事訴訟這一流水線作業(yè)中，偵查監(jiān)督只是一個形式化的流程，對偵查工作起到的更多的是“背書”的作用，難以對偵查工作形成有效的監(jiān)督制約。

（二）庭審實質(zhì)化對偵查監(jiān)督工作的改革期待

從“偵查中心”到“庭審實質(zhì)化”遠非用語的差異，而是從理念到制度再到實踐操作的革命性變革，兩者對偵查監(jiān)督工作提出了截然不同的要求。

在“庭審實質(zhì)化”模式下，對被告人是否有罪、處以何種刑罰、刑罰輕重的認定與裁量均在法院的庭審過程中解決，法庭審判成為決定被告人命運的關(guān)鍵所在。偵查、偵查監(jiān)督和起訴，都是為法庭審判做準備，都是為法庭審判服務。在此情形下，刑事訴訟中各個職能部門的工作對訴訟的決定性作用從大到小依次為：庭審＞公訴＞偵查監(jiān)督＞偵查。由此便形成了法庭審判對案件的證據(jù)把握、法律適用成為整個刑事訴訟的中心和重心，法庭審判的標準依次傳遞給公訴、偵查監(jiān)督，倒逼公訴和偵查監(jiān)督將證據(jù)把握和法律適用傳遞給偵查機關(guān)（部門），促使偵查機關(guān)（部門）嚴格證據(jù)標準、落實規(guī)則要求、規(guī)范偵查行為、提高偵查質(zhì)量，有效避免冤假錯案的發(fā)生。這就要求偵查監(jiān)督部門從三個方面加強對偵查機關(guān)（部門）的監(jiān)督制約：一是增強審查逮捕的客觀性、中立性，加強對案件質(zhì)量的把控，確保逮捕的案件嚴格達到“有證據(jù)證明有犯罪事實”的標準。加強對證據(jù)合法性、關(guān)聯(lián)性和客觀性的審查力度，特別是對證據(jù)收集合法性的審查，堅決排除非法證據(jù)，高標準、嚴要求的守住刑事案件的第一道關(guān)口，嚴防冤錯案件發(fā)生。二是強化對偵查活動合法性的監(jiān)督，加強程序控制，注重程序合法和程序正當，使得偵查機關(guān)的偵查行為嚴格依法依規(guī)進行。將打擊犯罪和保障人權(quán)并重，在法律規(guī)定的程序框架內(nèi)行使職權(quán)，文明規(guī)范公正執(zhí)法，不枉不縱、不偏不倚。三是加強刑事立案監(jiān)督工作，防止應當立案而不立案、不應當立案而立案情況的發(fā)生，使得有罪的人受到法律追究，無罪的人受到法律保護；同時，加強對行政執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督力度，確保行政執(zhí)法和刑事司法工作有效銜接，杜絕有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）小結(jié)

在庭審實質(zhì)化改革背景下，偵查監(jiān)督工作面臨著全新的機遇和挑戰(zhàn)，其要求偵查監(jiān)督部門轉(zhuǎn)變“一體兩翼”h即審查逮捕是主體，刑事立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督是兩翼，簡稱“一體兩翼”。參見朱孝清：《偵查監(jiān)督的工作格局》，載《人民檢察》2013年第14期，第5頁。的工作方法和工作理念，將審查逮捕、偵查活動監(jiān)督和刑事立案監(jiān)督三項職能并重，把“兩項監(jiān)督”擺到與審查逮捕同等重要的位置，落實曹建明檢察長所指出的“聚焦監(jiān)督主責主業(yè)，努力做好檢察監(jiān)督這篇大文章”[7]，以監(jiān)督促規(guī)范、促進審查逮捕案件質(zhì)量乃至整個案件偵辦質(zhì)量的提升。

當然，庭審實質(zhì)化對偵查監(jiān)督工作的影響，并不單單是上述理論上的闡釋和邏輯上的推演，因為《決定》明確提出，要“完善對限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督，加強對刑訊逼供和非法取證的源頭預防，健全冤假錯案有效防范、及時糾正機制”“健全落實罪刑法定、疑罪從無、非法證據(jù)排除等法律原則的法律制度”“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，……實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接”等。這些具體內(nèi)容，為偵查監(jiān)督工作指明了方向、提出了更高要求，需要偵查監(jiān)督部門凝神聚力抓好審查逮捕、立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督這三項基本任務[8]，切實做大做強監(jiān)督這一主業(yè)，實現(xiàn)對偵查活動的有力有效制約，使得偵查監(jiān)督真正駛?cè)敕纤痉ㄒ?guī)律的正確軌道上來，以適應庭審實質(zhì)化的要求，進而達到有效打擊犯罪和充分保障人權(quán)的目的。

二、現(xiàn)有偵查監(jiān)督職權(quán)配置的運行難題

（一）審查逮捕職權(quán)存在的問題

1．審查逮捕功能異化

審查逮捕作為刑事訴訟強制措施中最為嚴厲的一種，直接關(guān)系到犯罪嫌疑人的憲法性權(quán)利——人身自由，其在本質(zhì)上歸屬于強制措施，而強制措施最重要的功能便是保障訴訟程序的順利進行，其定位是訴訟程序保障性功能。然而，從審查逮捕工作的實際效果來看，逮捕的價值產(chǎn)生了偏離，其功能已經(jīng)異化。實踐中，逮捕的功能有從保障性轉(zhuǎn)化為懲罰性的傾向，很多情況下偵查機關(guān)（部門）對犯罪嫌疑人提請逮捕的主要目的并不是防止犯罪嫌疑人脫逃或?qū)嵤┬碌姆缸铮亲鳛閼土P性、壓迫性的偵查手段來使用，即通過將犯罪嫌疑人關(guān)押進看守所，對其人身自由的限制而導致犯罪嫌疑人產(chǎn)生精神和肉體上痛苦和折磨，從而使其供述自己的罪行。正如有的學者所言：“當前的審查逮捕制度（逮捕權(quán)）處于一種前所未有的‘合法性’危機之中。”[9]同時，某些媒體、網(wǎng)絡對一些刑事案件斷章取義、曲解誤導，使得為數(shù)不少的社會公眾簡單認為不批準逮捕就是“打擊不力”“包庇犯罪”，將逮捕類同于懲罰，將逮捕等同于定罪，把審查逮捕工作特別是是否批準逮捕犯罪嫌疑人推向風口浪尖，用非理性的輿論綁架逮捕。

逮捕功能的異化導致了司法實踐中，偵查監(jiān)督部門的干警對逮捕強制措施的適用如履薄冰。一方面，對于一些不符合逮捕條件的案件，他們在做出不批準逮捕決定時往往需要重點考慮不捕的后果，如偵查機關(guān)的態(tài)度、被害人的態(tài)度、是否存在上訪風險等；另一方面，對于一些本來符合逮捕條件的案件，有時也不敢斷然做出批準逮捕的決定，而是提前聽取公訴部門甚至是法院的意見，考慮逮捕之后案件是否能夠“訴”出去，是否能夠被法院判決有罪?？梢哉f，一個并不具有定罪懲罰功能的強制措施被賦予了太多的使命，承擔了太多的“不能承受之重”。

2．逮捕率居高不下

審查逮捕的批捕率是評價偵查監(jiān)督部門工作的重要依據(jù)，也是衡量輕刑化刑事政策執(zhí)行效果的一項重要指標。2012年新修訂的刑事訴訟法對我國逮捕措施的適用條件進行了修訂，明確了具有社會危險性逮捕的五種具體情形、徑行逮捕的條件和違規(guī)轉(zhuǎn)捕的情形。繼而，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》對五種社會危險性進行了進一步明確。但是，從2013年新刑事訴訟法實施以來至2016年我國審查批捕的數(shù)據(jù)來看，逮捕率高這一備受詬病的司法頑疾并未得到有效改善（如圖1、2所示）。i圖示1數(shù)據(jù)來源于最高人民檢察院2013-2015年工作報告；圖示2數(shù)據(jù)來源于C市偵監(jiān)處年度工作情況。在此需要說明的是，因最高人民檢察院2017年工作報告沒有2016年的無社會危險性不捕的數(shù)據(jù)，因此，對2016年的逮捕率無法計算；但是，自2013年1月至2016年9月，全國的逮捕率為79．86%。[10]造成這一怪像的原因主要是不合理的理念和考核制度所致。不合理的理念除了前已述及的將逮捕作為懲罰性、壓迫性的偵查手段外，還有司法機關(guān)本身，表現(xiàn)為司法實踐中公訴部門和法院都希望偵查監(jiān)督部門將犯罪嫌疑人逮捕，以減少他們通知犯罪嫌疑人到案的工作量，個別法院甚至以犯罪嫌疑人沒有逮捕便不受理公訴移交的案件為由，倒逼公訴部門將案件移交偵查監(jiān)督部門以逮捕犯罪嫌疑人。j經(jīng)對C市J區(qū)2013至2016年度的相關(guān)案件進行統(tǒng)計，公訴部門以訴訟便利商討移交偵查監(jiān)督部門逮捕的案件有15件18人，法院以不受理案件倒逼公訴部門移交偵監(jiān)部門逮捕的案件有9件10人。法院分管刑庭的副院長在公開和非公開場合多次向檢察院分管偵查監(jiān)督部門的副檢察長表示，“只要構(gòu)罪你就逮捕了吧，省的我們開庭通知起來麻煩?！贝送?，在發(fā)現(xiàn)服刑犯的漏罪后，監(jiān)獄部門常常以起訴訊問可能導致服刑犯心理波動進而引發(fā)不當行為為由，不準公訴部門到監(jiān)獄進行訊問，“逼迫”偵查機關(guān)（部門）將服刑犯刑拘關(guān)押至看守所，而在最長刑拘30日的期限內(nèi)，公訴部門顯然難以起訴至法院的情況下，只有間接傳導給偵查監(jiān)督部門對服刑犯批準逮捕，造成關(guān)押的罪犯雖然不會影響訴訟正常進行的情況下也要求進行逮捕，類似的還有犯罪嫌疑人被強制戒毒的情況等。k經(jīng)對C市J區(qū)檢察院偵查監(jiān)督部門2013至2017年度相關(guān)案件進行統(tǒng)計，共逮捕服刑犯47人，逮捕強制戒毒人員34人。針對上述兩種情況，C市J區(qū)檢察院偵查監(jiān)督部門請示了C市檢察院偵監(jiān)處后，作出了不成文的規(guī)定：犯罪嫌疑人被關(guān)押的監(jiān)獄或戒毒場所在本省市以外的原則上批準逮捕，其余情況原則上不逮捕；對于在本區(qū)內(nèi)的，一律不批準逮捕。不合理的考核制度主要是指偵查機關(guān)（部門）對逮捕數(shù)、逮捕率的考核，以偵查監(jiān)督部門逮捕犯罪嫌疑人的數(shù)量或比率“論功行賞”，導致偵查機關(guān)（部門）想法設法勸誘甚至“逼迫”偵查監(jiān)督部門逮捕犯罪嫌疑人。l司法實踐中，考核指揮棒作用異常強大。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)（如圖2所示），C市公安系統(tǒng)在2013年考核逮捕率，導致該年度C市的逮捕率高達96．27%。在2014-2017年取消了逮捕率的考核后，逮捕率直線下降。

圖1 全國范圍內(nèi)2013-2015年審查逮捕工作情況

圖2 C市2013-2017年審查逮捕工作情況

（二）立案監(jiān)督職權(quán)存在的問題

1．線索來源渠道單一

當前，立案監(jiān)督的線索來源主要有三種途徑：一是訊問，即偵監(jiān)部門在行使逮捕職權(quán)時對犯罪嫌疑人的訊問。雖然較多的檢察機關(guān)在審查逮捕時做到了每案必問、每人必問，但是，并不是任何一個被偵查機關(guān)（部門）立案偵查的案件都能進入逮捕或公訴的程序視野，以刑事立案的手段插手經(jīng)濟等各種糾紛的事件并不鮮見?？梢?，檢察機關(guān)偵監(jiān)部門對“不應立案而立案”的監(jiān)督是存在觸角難以到達之地的。對于“應立不立”案件的監(jiān)督相對于“不應立案而立案”的監(jiān)督來說，更是有過之而無不及，特別是對于沒有具體被害人的案件來說，這里的盲區(qū)更大。m如安徽亳州市公安局巡警（特警）支隊隊長白玉玲，辦理的賭博、賣淫、打假等案件卷宗6000多件，涉及近萬人，但無一件轉(zhuǎn)為刑事案件，涉案人員家屬只要送錢，涉案人員就會被釋放。鮑小東：《貪淫特警隊長的“權(quán)色”江湖》，載《新聞天地》2009年第9期，第55-56頁。二是申訴和控告，即案件被害人及其近親屬等人員向檢察機關(guān)的申訴和控告。這僅僅是針對有被害人的案件才可以通過該種方式進入監(jiān)督的視野，但是并不是所有這種類型案件的被害人都會針對偵查機關(guān)的違法立案或違法不立案進行申訴和控告，況且大量案件并沒有明確的被害人，而沒有明確的被害人的案件更是無法通過該種程序進入監(jiān)督視野。三是公民舉報，即社會公眾針對偵查機關(guān)違法立案或違法不立案的情況向檢察機關(guān)的舉報。隨著法治意識的不斷增強，公民越來越注重通過法治渠道來進行維權(quán)和監(jiān)督，但是通過公民舉報獲取的立案監(jiān)督線索卻并不多見。從對C市近5年的立案監(jiān)督工作進行調(diào)研的情況來看，立案監(jiān)督的主要渠道是案中發(fā)現(xiàn)，能夠占到立案監(jiān)督案件總量的60%之多；而通過申訴控告和公民舉報獲取案件線索的總和不足40%?？梢哉f，司法實踐中，偵查監(jiān)督部門進行立案監(jiān)督的渠道是相當狹窄的，其觸角難以觸及到案件信息的源頭，難以對所有案件進行全覆蓋。

2．權(quán)力行使缺乏強制力

一方面，刑事訴訟法第111條對檢察機關(guān)立案監(jiān)督權(quán)的行使作出了規(guī)定，即對于偵查機關(guān)應當立案偵查而不立案偵查的，人民檢察院應當要求說明不立案的理由，不立案理由不成立的，應當通知公安機關(guān)立案。但“公安機關(guān)接到通知后應當立案”的規(guī)定對于被監(jiān)督者而言形同虛設，沒有任何拘束力。[11]法律條文的規(guī)定只是讓偵查機關(guān)做其應該做的事，而對其之前權(quán)力行使的怠慢或者過度并未任何懲戒性手段，因此在司法實務中偵查機關(guān)對于偵查監(jiān)督部門的立案通知書或者撤銷案件通知書，存在不理睬、不重視、不落實或者立而不偵、偵而不結(jié)等情況。另一方面，刑事訴訟法對不應當立案而立案的情況如何監(jiān)督及其法律責任沒有明確規(guī)定。雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第555-560條對不應當立案而立案的監(jiān)督進行了一定程度的規(guī)制，但是僅僅依靠說明立案理由、糾正違法通知書、報上級檢察機關(guān)協(xié)調(diào)同級公安機關(guān)處理這些措施，不足以對公安機關(guān)形成有效的制約。對此，有學者進行實證研究后指出，偵查監(jiān)督部門的立案監(jiān)督雖有作用但較為有限[12]，存在效力不足的問題[13]。

3．兩法銜接機制不暢

“兩法銜接”機制即指行政執(zhí)法與刑事司法之間的銜接機制。建立“兩法銜接”機制的目的之一就是強化對行政執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督，防止“以罰代刑”（以行政處罰代替刑事處罰）、“降格處理”“有案不移”“有案難移”。針對“兩法銜接”工作，盡管中央高度重視n《決定》第三章明確指出，深化行政執(zhí)法體制改革，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制。，但是其在實踐運行中依然存在諸多難題。一是相關(guān)規(guī)定的位階不高，強制力不夠。目前，有關(guān)“兩法銜接”的各項制度規(guī)定主要是以行政法規(guī)、部門規(guī)章和相關(guān)部委的聯(lián)合發(fā)文的形式下發(fā)，缺乏相關(guān)的立法保障；并且有些規(guī)定可操作性不強，缺乏強制性和約束力，實踐中難以貫徹執(zhí)行。二是相關(guān)的電子平臺運行不暢。雖然全國多數(shù)檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)的“兩法銜接”信息共享平臺已建成o截至2013年，全國已有20個省份建立了信息共享平臺。張建升等：《打造信息共享平臺 深化“兩法銜接”機制建設》，載《人民檢察》2013年第19期，第43頁。，但在實踐運行中存在諸多干擾因素。主觀方面，基于狹隘的部門利益的考慮，為數(shù)不少的行政執(zhí)法機關(guān)有較大的抵觸情緒，在錄入數(shù)據(jù)時存在不愿錄入、選擇性錄入的現(xiàn)象，甚至是故意“屏蔽”有價值信息；客觀方面，“兩法銜接”電子平臺之間并沒有實現(xiàn)數(shù)據(jù)上的直接聯(lián)通，其連接的是行政機關(guān)執(zhí)法辦案系統(tǒng)外的另一套系統(tǒng)，造成了行政執(zhí)法機關(guān)在辦理案件之后還要將某些數(shù)據(jù)重復錄入到“兩法銜接”這套系統(tǒng)內(nèi)，不但增加了行政執(zhí)法機關(guān)的工作量，而且也使錄入的信息經(jīng)過了“選擇性的過濾”，從而導致通過“兩法銜接”取得的監(jiān)督效果并不明顯。三是監(jiān)督的剛性不足。對于行政執(zhí)法機關(guān)選擇性錄入，甚至是不錄入相關(guān)數(shù)據(jù)的情況，檢察機關(guān)并沒有后續(xù)的制約手段。

當然，對于公安機關(guān)有案不立和行政執(zhí)法機關(guān)有案不移的情況，我國刑法第402條規(guī)定了“徇私舞弊不移交刑事案件罪”p需要說明的是，公安機關(guān)在有案不立的情況下所承擔的職責主要是行政執(zhí)法，在此情況下公安人員能夠成為構(gòu)成該罪的主體。，以此來威懾和懲處相應的行為。但是，其只能從某種程度上解決立案和移交案件的問題，對于立而不偵、偵而不結(jié)的頑疾常常是無計可施，且司法實踐中以“徇私舞弊不移交刑事案件罪”進行懲罰的人少之又少。在“中國裁判文書網(wǎng)”輸入“徇私舞弊不移交刑事案件罪”，在全國范圍內(nèi)從2012年直至2017年只有105起案件，并且這105起案件還包括相當數(shù)量的二審和刑罰變更裁定書等案件類型?？梢哉f，“徇私舞弊不移交刑事案件罪”對于公安機關(guān)有案不立和行政執(zhí)法機關(guān)有案不移的威懾力度是微乎其微的。

（三）偵查活動監(jiān)督職權(quán)存在的問題

1．現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡手段缺乏，偵查活動監(jiān)督嚴重滯后且存在盲區(qū)

正如立案監(jiān)督線索來源一樣，檢察機關(guān)對偵查活動的監(jiān)督主要依靠審查逮捕工作中對案件的審查和對犯罪嫌疑人訊問等傳統(tǒng)手段。由于偵查活動針對的對象是犯罪嫌疑行為，其具有很大的隱蔽性，所以僅僅依靠檢察機關(guān)自行知悉偵查活動的實施和進程，會導致監(jiān)督的片面性和滯后性。雖然2012年新修訂的刑事訴訟法將律師辯護介入的時間提前到了偵查階段，在一定程度上擴大了檢察機關(guān)對偵查活動監(jiān)督的信息來源，但是從司法實踐情況來看，偵查階段有辯護律師介入的數(shù)量少、比率低，“目前審查逮捕階段聽取辯護律師意見的比率只有1．2%”。[14]可見，這些用于發(fā)現(xiàn)線索的措施，相對于偵查活動的多樣性和隱蔽性而言，無疑是杯水車薪。作為監(jiān)督者的檢察機關(guān)與被監(jiān)督的偵查機關(guān)（部門）之間信息嚴重不對稱，這導致檢察機關(guān)對偵查活動的具體操作和進程幾乎一無所知，監(jiān)督更是無從下手。等到審查逮捕時，檢察機關(guān)通過審查案卷和訊問犯罪嫌疑人，才能對案件的偵查活動進行一定的了解，此時偵查活動監(jiān)督已經(jīng)嚴重滯后，監(jiān)督的效果也相應大大折扣。遲來的正義非正義，刑事訴訟與民事訴訟不同，偵查活動違法對公平正義的損害，事后的補救措施是無法圓滿的。

特別需要指出的是，偵監(jiān)部門對偵查機關(guān)未報請逮捕案件所采取的強制措施的監(jiān)督存在盲區(qū)，難以進行有效監(jiān)督。刑事訴訟的強制措施包括拘傳、拘留、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、逮捕等，但是偵查監(jiān)督部門對強制措施的監(jiān)督主要來源于對提請逮捕案件的審查，甚至可以說是在審查逮捕的前提下對其它強制措施的監(jiān)督。例如，拘留的決定和延長時間均是由偵查機關(guān)（部門）自我授權(quán)、自我審查的，即學界一直批判的“既當運動員，又當裁判員”，而檢察機關(guān)對刑事拘留的監(jiān)督往往只是停留在對其延長期限理由的審查上，而且是通過審查逮捕進行的。這一方面使得未提請逮捕的案件不能及時進入監(jiān)督的視野；另一方面發(fā)現(xiàn)違法延長后已“木已成舟”，無法糾正，起不到實質(zhì)的監(jiān)督作用。再如，對取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住的監(jiān)督存在同樣的問題，偵查機關(guān)（部門）均可自行決定，偵監(jiān)部門對其監(jiān)督往往不能及時進行，監(jiān)督也難以達到理想的效果和起到實質(zhì)性的作用。對于偵查機關(guān)（部門）諸如指定居所監(jiān)視居住、搜查、扣押、技術(shù)偵查等措施沒有交由偵查監(jiān)督部門備案審查或批準決定，“使得實踐中公安機關(guān)偵查權(quán)力的行使愈趨恣意化”[15]，而恣意化的直接結(jié)果便是“造成偵查權(quán)被濫用并侵犯公民權(quán)利的現(xiàn)象較為普遍”[16]。

可以說，以上兩點是偵監(jiān)部門對偵查機關(guān)（部門）偵查活動監(jiān)督的“主動監(jiān)督”的一面，對于“被動監(jiān)督”的一面，即案件當事人或涉案公民對強制措施的不當采取向檢察機關(guān)控告的監(jiān)督，也存在困難。一是多數(shù)人對偵查機關(guān)（部門）采取的強制措施是當還是不當認識不清，往往采取容忍接受的態(tài)度。只要沒有被逮捕、起訴或?qū)徟?，就不會過多的關(guān)注拘傳、拘留、取保候?qū)彙⑺巡?、扣押等這些強制措施本身。經(jīng)對C市B區(qū)、J區(qū)、Y區(qū)、S區(qū)檢察機關(guān)控告申訴部門2011-2017年辦理的案件進行統(tǒng)計，針對偵查活動違法進行控告的只有15件。二是對于該類情況的監(jiān)督，同樣存在前述“主動監(jiān)督”滯后問題。

2．調(diào)查核實手段不足，強制性和權(quán)威性缺乏

針對獲取到的偵查活動違法的信息和材料，檢察機關(guān)必須經(jīng)過嚴密詳細的調(diào)查核實后才能對偵查活動進行監(jiān)督與制裁。雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》中對偵查監(jiān)督部門調(diào)查核實的手段方式進行了規(guī)定，2013 年最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳也下發(fā)了《關(guān)于偵查監(jiān)督部門調(diào)查核實偵查違法行為的意見(試行)》，規(guī)定檢察機關(guān)可以采用多種方式調(diào)查核實涉嫌偵查違法行為。但實踐中，調(diào)查權(quán)的運行面臨以下困難：一是偵查監(jiān)督部門的調(diào)查核實權(quán)與職務犯罪偵查權(quán)的結(jié)合不夠緊密，檢察機關(guān)的內(nèi)部合力不強，不足以對偵查機關(guān)形成外部壓力；二是調(diào)查核實主體多為基層辦案單位，層級不高，沒有發(fā)揮檢察一體的優(yōu)勢，難以有效應對外部阻力；三是公安機關(guān)和檢察機關(guān)自偵部門內(nèi)部缺乏相應的制約機制，導致調(diào)查核實的剛性不足。實務操作中，偵查監(jiān)督部門對偵查活動違法的調(diào)查核實手段通常是通過詢問案件承辦人或者要求其說明理由這兩種方式進行的，調(diào)查的方法和手段不足，且缺乏效率。同時，作為檢察機關(guān)行使偵查監(jiān)督職權(quán)的偵查監(jiān)督部門并不享有類似自偵部門初查權(quán)的權(quán)力，使得偵監(jiān)部門對偵查活動調(diào)查核實的強制性和權(quán)威性缺乏，實踐中存在相關(guān)單位和人員不配合，消極應付、置之不理，甚至公然對抗的問題。

3．偵查活動違法制裁性措施不足，監(jiān)督執(zhí)行上缺乏強制力

偵查活動監(jiān)督的落實與執(zhí)行需要制裁性措施予以保障，否則對偵查機關(guān)無法形成約束，偵查活動監(jiān)督的目的難以實現(xiàn)。當前，檢察機關(guān)對偵查活動違法的制裁措施存在較大的缺陷。一是制裁的范圍過于狹窄。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第565條列舉了19種偵查活動違法行為，其中多數(shù)屬于程序性違法。對于所列舉的違法偵查的行為，除了口頭或者書面糾正違法之外，僅能通過非法證據(jù)排除的方式對違法取證的行為進行制裁，但對違反回避、告知、錄音錄像等規(guī)定的違法行為無具體的制裁措施。二是制裁方式過于單一。法律和相關(guān)的司法解釋只確立了排除非法證據(jù)這種單一的程序性制裁方式，然而這種單一的制裁方式遠遠不足以應對偵查階段存在的各種不同程度的程序性違法行為。三是制裁的保障制度缺位。對于程序制裁，如果要取得實效，就必須有相應的保障制度作為后盾，如制裁啟動權(quán)、裁判程序、舉證責任以及證明標準等，都需要加以明確并強化落實。正是由于存在上述不足，偵查機關(guān)對于偵查監(jiān)督部門的糾正違法通知書，存在不予理睬、消極對待、屢糾屢犯，甚至公然對抗的情況，偵查活動監(jiān)督的執(zhí)行缺乏強制力。q調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，違法扣押、訊問不合法等違法行為屢糾屢犯的現(xiàn)象較為嚴重。對于偵查活動監(jiān)督缺乏強制力的問題，有學者也通過實證研究證實了該現(xiàn)象較為嚴重，參見左衛(wèi)民、趙開年：《偵查監(jiān)督制度的考察與反思——一種基于實證的研究》，載《現(xiàn)代法學》2006年第6期，第147-150頁；劉計劃：《偵查監(jiān)督制度的中國模式及其改革》，載《中國法學》2014年第1期，第248-249頁。

三、庭審實質(zhì)化背景下偵查監(jiān)督職權(quán)配置的系統(tǒng)重構(gòu)

如果把整個刑事訴訟程序比作一座高樓大廈，偵查程序則如同這座大廈的地基，而偵查監(jiān)督制度是決定這座大廈的地基是否牢固的關(guān)鍵。[17]前文提及的偵查監(jiān)督職權(quán)在實踐運行中存在的問題，猶如侵蝕大廈根基的蛀蟲，不及時解決則會危及并最終摧毀整個刑事訴訟程序的公平和正義。雖然從表面上看，“檢察院監(jiān)督偵查行為的措施多樣”[18]，但是，從實踐來看并沒有發(fā)揮應有的作用。因此，重構(gòu)我國偵查監(jiān)督職權(quán)就成為了檢察職能優(yōu)化改革的重中之重，也成為了檢察職能適應以審判為中心的訴訟制度改革的當務之急。

（一）審查逮捕職權(quán)的重構(gòu)

1．明確審查逮捕的功能地位，回歸本位

逮捕作為刑事訴訟強制措施的一種，其功能是為了保障刑事訴訟的順利進行，而非壓迫性的偵查手段，也不是具有制裁性的懲罰措施，更不是定罪的預演。實踐中將逮捕作為懲治、偵查犯罪的一種壓迫手段，實質(zhì)上是對逮捕功能定位的異化。根據(jù)法院定罪原則，未經(jīng)人民法院依法判決對任何人都不得確定有罪，偵查監(jiān)督部門的審查逮捕發(fā)生在偵查階段，尚未進入審判程序，將逮捕作為對犯罪嫌疑人的懲罰或壓迫性偵查的手段，于法無據(jù)，這既有害于犯罪嫌疑人權(quán)益的合理保障，又有損于法治國家的建設。同樣，根據(jù)無罪推定原則，在偵查階段就以逮捕措施對犯罪嫌疑人進行懲治，其后果必然會導致檢察機關(guān)在審查逮捕時的著眼點為被追訴人是否有罪，而不是犯罪嫌疑人是否有現(xiàn)實的社會危險性或者有無其他妨礙訴訟活動順利進行的行為。[19]因此，明確審查批捕的訴訟程序保障性功能定位，有利于尊重和保障犯罪嫌疑人的人權(quán)，也有利于公平正義的法治理念在偵查階段得到有效貫徹。

2．嚴格證據(jù)標準和適用條件，提高質(zhì)量

嚴格按照逮捕的事實證據(jù)條件、刑罰條件和社會危險性條件適用逮捕強制措施，提高逮捕案件質(zhì)量和逮捕強制措施適用的質(zhì)量。在提高逮捕案件質(zhì)量方面，應適應以審判中心的要求，嚴格審查證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性，將證據(jù)真實性與來源合法性并重，確立以客觀性證據(jù)為核心、從客觀性證據(jù)到主觀性證據(jù)、從外圍證據(jù)到犯罪嫌疑人供述辯解的遞進式判斷和對證據(jù)進行橫向、縱向?qū)Ρ鹊慕换ナ綑z驗的證據(jù)審查模式[20]，堅決排除非法證據(jù)；采取以犯罪構(gòu)成要件為指導、注重案件核心事實及其實質(zhì)、由客觀到主觀的方法和思維[21]，科學、全面、準確地認定案件事實。通過證據(jù)審查和事實認定，杜絕“帶病批捕”，把好防范冤假錯案的第一關(guān)。

在提高逮捕強制措施適用質(zhì)量方面，偵監(jiān)部門應扭轉(zhuǎn)“重配合輕監(jiān)督”“重案件事實輕逮捕必要性審查”的陳舊思維，樹立法治化、現(xiàn)代化的理念，堅守中立性、客觀性的立場，尤其是正確理解和適用逮捕必要性條件，避免將可能判處徒刑以上刑罰和可能判處十年以上有期徒刑的刑罰期限理解為法定刑、將凡是曾經(jīng)故意犯罪的一律逮捕等，將逮捕措施適用的比例原則落實到每一起案件當中。同時，大力推進逮捕案件公開審查，一方面做到兼聽則明，另一方面以此來消解來自偵查機關(guān)（部門）、公訴、法院、社會民眾，特別是偵查機關(guān)（部門）要求逮捕犯罪嫌疑人的壓力，為準確適用逮捕強制措施開拓思路。

（二）立案及偵查活動監(jiān)督職權(quán)的重構(gòu)

在檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門的工作中，立案監(jiān)督與偵查活動監(jiān)督所面臨的問題從抽象層面上而言具有相同性，只是在具體表現(xiàn)上存在著些許差異。針對兩項監(jiān)督中存在的監(jiān)督線索來源渠道單一、調(diào)查核實手段不足、監(jiān)督執(zhí)行落實整改上缺乏強制力的問題，應當通過擴大知情權(quán)、強化調(diào)查權(quán)、完善處置權(quán)、新增評價權(quán)的方式，賦予偵查監(jiān)督部門“四位一體”的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，形成自洽性強、執(zhí)行力足的偵監(jiān)職權(quán)。

1．擴大知情權(quán)。監(jiān)督的前提是知情，沒有知情的權(quán)力和渠道，監(jiān)督就無從談起。在立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督方面，要進一步優(yōu)化當前的提前介入引導偵查制度，變事后監(jiān)督為事前監(jiān)督、變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，通過恰當及時地提前介入，將監(jiān)督的觸角延伸到偵查階段，把偵查的全過程納入監(jiān)督的視野[22]；要認真落實每案必問、每人必問制度，并要確保訊問不走過場、不擺花架子；同時，要加大檢察職能特別是檢察監(jiān)督職能的宣傳力度，讓人民群眾真正了解檢察機關(guān)的職能作用，擴大監(jiān)督線索的來源渠道；探索建立偵查機關(guān)對于重大、疑難案件聽取檢察機關(guān)意見建議制度[23]，確保檢察機關(guān)能夠及時掌握相關(guān)的案件信息；應充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代化的網(wǎng)絡技術(shù)手段，打造互聯(lián)互通的公安、檢察刑事案件信息共享平臺，實現(xiàn)對立案、撤案、強制措施的適用等重要信息的實時掌控；進一步健全完善偵查活動監(jiān)督平臺，充分發(fā)揮其作用效能，推動監(jiān)督工作信息化，充分利用信息化手段提高監(jiān)督能力和效率。

這里需要特別強調(diào)的是，要強化對逮捕之外強制措施的監(jiān)督，不留死角。審查逮捕工作在偵查監(jiān)督部門中的重要地位，使得偵監(jiān)部門對逮捕措施的監(jiān)督較為重視，相比之下對其它強制措施的監(jiān)督則略顯忽視。究其原因：一是偵查機關(guān)對逮捕之外的強制措施享有自主決定權(quán)，檢察機關(guān)對此無決定權(quán)；二是檢察機關(guān)對強制措施的知情信息來源渠道單一，導致無法監(jiān)督或監(jiān)督滯后。作為國家法律監(jiān)督機構(gòu)，其對偵查機關(guān)的監(jiān)督是全面監(jiān)督而不是部分監(jiān)督，檢察監(jiān)督不應留有死角。但是，規(guī)定檢察機關(guān)對逮捕之外的其它強制措施的審批制度的做法也值得商榷。作為拓寬監(jiān)督渠道的方法，可以借鑒法國的拘留通知制度r《法國刑事訴訟法典》第63條規(guī)定，司法警察在拘留一開始就應通知檢察官，拘留超出24小時需報檢察官批準，檢察官認為必要時還可以隨時視察拘留所。，規(guī)定偵查機關(guān)（部門）對強制措施的實施有通知檢察機關(guān)偵監(jiān)部門的義務。如此，偵監(jiān)部門便可及時了解到強制措施的實施與執(zhí)行情況，有利于監(jiān)督工作的展開。當然，也可以運用信息網(wǎng)絡建立強制措施實行工作平臺，令偵查機關(guān)對強制措施的實施和執(zhí)行情況于平臺上及時公布，從而使檢察機關(guān)能夠?qū)娭拼胧┑臎Q定和執(zhí)行情況進行動態(tài)實時的監(jiān)督?？傊?，針對司法實踐中出現(xiàn)的監(jiān)督盲區(qū)，必須采取相應的措施“將偵查活動中所要采取的強制性措施均納入檢察機關(guān)偵查監(jiān)督的視野”[24]。同時，應加大法治化的宣傳教育力度，不斷強化民眾的法治意識、權(quán)利保障意識，將監(jiān)督的來源渠道置于人民群眾的汪洋大海之中，將“主動監(jiān)督”和“被動監(jiān)督”進行高效融合，形成合力。

在“兩法銜接”方面，應當將行政法規(guī)、部門規(guī)章和各部門的聯(lián)合發(fā)文進行有效整合，在此基礎上進行立法，通過立法的強制力來打破狹隘的部門保護，推動監(jiān)督平臺與行政執(zhí)法機關(guān)辦案系統(tǒng)的直接聯(lián)通，減少“二次錄入”帶來的工作量增大和數(shù)據(jù)的選擇性錄入，打造真正的互聯(lián)互通平臺和相關(guān)數(shù)據(jù)的共享。當然，在充分利用現(xiàn)代科技手段的同時，也要進一步強化對傳統(tǒng)手段的運用，如要強化對行政執(zhí)法機關(guān)相關(guān)的案卷的查閱、進行深度的現(xiàn)場走訪等。通過立法強制推進、現(xiàn)代手段的運用、傳統(tǒng)措施的強化和完善，使它們共同發(fā)揮作用，形成合力，有效解決“兩法銜接”存在的機制不暢、硬件不足等問題，真正實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。

2．強化調(diào)查權(quán)。針對立案監(jiān)督與偵查活動監(jiān)督線索來源的調(diào)查分析與核實，書面審查偵查機關(guān)（部門）或者行政執(zhí)法機關(guān)提供的證據(jù)材料這一傳統(tǒng)手段，既缺乏效率又難以全面覆蓋。因此，為了確保兩項監(jiān)督制度并不是流于形式地在偵、檢機關(guān)之間“傳傳文件，交流下心得體會”，賦予檢察機關(guān)具有權(quán)威性的調(diào)查權(quán)就顯得十分必要。[25]對此，可以考慮賦予偵查監(jiān)督部門類似于檢察機關(guān)自偵部門初查權(quán)的權(quán)力，使偵監(jiān)部門的違法行為調(diào)查權(quán)與自偵部門偵查權(quán)緊密結(jié)合起來，形成具有一定強制力和威懾力的合力，豐富調(diào)查的方式和手段，強化調(diào)查的強制性和權(quán)威性，有效推動落實違法偵查的調(diào)查取證工作。必要時，對違法取證調(diào)查可以提請上一級檢察機關(guān)，由上級檢察機關(guān)實施并督促其同級公安機關(guān)予以配合。

對于“兩法銜接”問題的調(diào)查，除了賦予偵查監(jiān)督部門上述職權(quán)以調(diào)查一般的行政執(zhí)法外，更應關(guān)注重大責任事故中偵監(jiān)部門參與事故調(diào)查的問題。在重大安全責任事故發(fā)生后，調(diào)查組在有檢察機關(guān)職務犯罪偵查部門參與的同時，也應當有偵監(jiān)部門參與，以此增強事故調(diào)查中司法調(diào)查的獨立性，使得偵查監(jiān)督部門能夠同步監(jiān)督相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)及時移交案件，并督促指導公安機關(guān)及時固定收集相關(guān)證據(jù)。[26]

3．完善處置權(quán)。刑事訴訟法對檢察機關(guān)的立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督進行了規(guī)定，但是僅有對權(quán)力的規(guī)定并不意味著權(quán)力能夠真正實現(xiàn)，權(quán)力的執(zhí)行和落實還需要相關(guān)的配套制度予以機制性的保障?？v觀檢察機關(guān)的兩項監(jiān)督工作，只有在發(fā)現(xiàn)偵查人員的違法行為嚴重到可能達到犯罪的程度時，才可以通過追究刑事責任的方式予以制裁，從而實現(xiàn)偵查監(jiān)督的權(quán)威性和強制性。但是針對一般違法行為，檢察機關(guān)卻無具有強制力的處置權(quán)。實踐中，偵查機關(guān)（部門）對于《糾正違法通知書》往往是糾而不改、屢糾屢犯，甚至是置之不理、公然對抗；對于《立案通知書》也不乏不予理睬、立而不偵、偵而不結(jié)等情況的出現(xiàn)。因此，針對實踐中的反復出錯、屢糾不改，特別是對偵查監(jiān)督部門依法提出的合理意見置之不理、公然對抗的情況，應當建立相應的制裁制度，賦予檢察機關(guān)對偵查違法人員進行黨紀政紀處分的建議權(quán)等實質(zhì)性的制裁權(quán)，并與相關(guān)部門協(xié)調(diào)，爭取支持，強化其效力，確保監(jiān)督意見得到落實。特別是對于違法扣押、違法延長羈押期限、訊問人數(shù)或主體不合法、提取扣押程序不合法等程序違法的問題，應出臺相關(guān)司法解釋完善程序規(guī)則，對程序性違法的行為作“技術(shù)性違法”“一般性違法”“違憲性錯誤”的區(qū)分，建立訴訟無效制度，賦予檢察機關(guān)“程序性制裁決定權(quán)”[27]，強化對程序違法的制裁。

對于“兩法銜接”中出現(xiàn)的行政執(zhí)法人員有案不移、以罰代刑的情況，情節(jié)較輕尚不構(gòu)成犯罪的，應建立檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)之間的合作機制。如需要追究相關(guān)人員黨紀政紀責任的，將可以證明違紀違法事實的材料移送紀檢監(jiān)察機關(guān)處理，紀檢監(jiān)察機關(guān)在處理完畢后，應當將處理結(jié)果書面告知檢察機關(guān)；對于涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。由此，形成對行政執(zhí)法人員黨紀政紀處分建議權(quán)和刑事處罰權(quán)相銜接的制約模式，完善對行政執(zhí)法人員違法行為的處置權(quán)。

4．新增評價權(quán)。以偵查監(jiān)督白皮書、偵查監(jiān)督年度報告的形式對偵查機關(guān)（部門）、偵查人員的工作進行評價，并協(xié)調(diào)對偵查人員具有管理考核權(quán)的單位部門對偵查監(jiān)督部門的評價予以支持。在偵查人員和行政執(zhí)法機關(guān)負有“兩法銜接”工作責任人員的評先評優(yōu)、職務晉升、工資待遇提升等方面，增加偵查監(jiān)督部門對偵查人員和“兩法銜接”工作人員的考評機制，建立健全相應評價制度，使相關(guān)人員的切身利益與偵查監(jiān)督部門對其工作態(tài)度、工作能力、工作質(zhì)量的評價直接相關(guān)聯(lián)。增強評價的實踐運用和效力等級，強化偵查監(jiān)督的權(quán)威性。特別是針對“兩法銜接”的問題，國家層面應推動將“兩法銜接”工作納入社會治安綜合治理體系當中，將其開展落實情況作為對行政執(zhí)法機關(guān)的重要考核指標來抓，并在考核中增加檢察機關(guān)偵監(jiān)部門對行政執(zhí)法機關(guān)的“兩法銜接”工作執(zhí)行落實情況評價的權(quán)重系數(shù)，強化監(jiān)督效力。

需要說明的是，在偵查監(jiān)督的三項職能中，審查逮捕職權(quán)的重構(gòu)主要是理念的扭轉(zhuǎn)和考核的科學化，與立法關(guān)聯(lián)性不大。而對于立案和偵查活動監(jiān)督職權(quán)的重構(gòu)，上述四項措施只是權(quán)宜之計，對其進行根本性的變革，則需要在刑事訴訟立法層面上吸收上述方法措施進行系統(tǒng)的規(guī)制?？梢钥紤]在刑事訴訟法中，設置專章系統(tǒng)性規(guī)定偵查監(jiān)督部門對立案和偵查活動的監(jiān)督職權(quán)，賦予偵監(jiān)部門監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職責，豐富調(diào)查核實的方法手段。比如，在現(xiàn)有手段的基礎上增加查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定等相關(guān)措施和手段；健全完善處置懲戒措施，賦予偵監(jiān)部門對糾而不改、屢糾屢犯，特別是對監(jiān)督糾正置之不理甚至公然對抗的偵查人員實質(zhì)性的懲戒權(quán)，而不是采用目前難以觸及其實質(zhì)性利益的《糾正違法通知書》等手段予以“不痛不癢”的懲戒。通過刑事訴訟法的系統(tǒng)規(guī)制，使偵查監(jiān)督活動的開展做到于法有據(jù)，且順理成章；使偵查監(jiān)督的功能作用真正落到實處、收到實效。

四、偵監(jiān)職權(quán)重構(gòu)的理性審視

對偵監(jiān)職權(quán)進行切實有效的重構(gòu)有著立法規(guī)制、司法實踐和域外借鑒等多方面的理由支撐。

從憲法等立法規(guī)制層面來看，我國憲法第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！睉椃ǖ倪@一規(guī)定明確界定了檢察機關(guān)的國家屬性和法律監(jiān)督職能。偵查監(jiān)督部門作為檢察機關(guān)的內(nèi)設部門，通過履行審查逮捕、立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督三項職能對偵查機關(guān)（部門），以及涉及到“兩法銜接”的行政執(zhí)法機關(guān)進行監(jiān)督，履行的是憲法賦予的、具有國家性和強制力的法律監(jiān)督職權(quán)，在訴訟監(jiān)督中處于重要地位。而訴訟監(jiān)督最直接的首要的功能則是糾正違法、錯誤。[28]糾正違法、錯誤的當然要求是偵查監(jiān)督部門的監(jiān)督必須有效。這是立法和制度設計層面對偵查監(jiān)督需要具備有效性和權(quán)威性的要求。

從司法實踐層面來看，隨著庭審實質(zhì)化的訴訟制度改革和法治化建設的不斷推進，必然要求刑事訴訟權(quán)力被關(guān)進制度的牢籠，特別是關(guān)乎人們的人身自由和財產(chǎn)權(quán)利的偵查權(quán)這一公權(quán)力應受到足夠有效的制約，使其在手段和目的均具正當性的情況下行使。從山西警察王文軍案到近來的雷洋案，以及深圳警察查看兩名女子身份證案等，鮮活地暴露出了權(quán)力的恣意和任性。這就要求偵查監(jiān)督部門對偵查權(quán)的行使形成足夠的鉗制和約束，即“以受嚴格法律訓練和法律拘束的公正客觀的官署（即檢察官——引者注），控制警察活動的合法性，擺脫警察國家的夢魘”[29]，對偵查違法行為的糾正得到落實和改正。

從比較法的視角來看，檢察機關(guān)對偵查權(quán)的監(jiān)督制約盡管在大陸法系國家和英美法系國家的制度設計中存在差異，但是偵查權(quán)在檢察機關(guān)制約下行使則是世界各國的通行做法。[30]然而，從我國目前司法實踐來看，偵查監(jiān)督部門的監(jiān)督效果并不理想，相應的改革、重構(gòu)勢在必行。

這里需要說明的是，上述對偵監(jiān)職權(quán)的重構(gòu)設計并不是要侵犯偵查機關(guān)（部門）等部門的職權(quán)，并不是要檢察機關(guān)大包大攬、保姆式監(jiān)督，而是要讓偵查監(jiān)督部門的監(jiān)督效果落到實處，使刑事訴訟中的違法和錯誤得到糾正，使偵查監(jiān)督部門的應有職能得到發(fā)揮，因為“檢察機關(guān)的法律監(jiān)督具有國家強制力，……被監(jiān)督者對這種監(jiān)督必須做出法律規(guī)定的反應”[31]。唯有通過具有權(quán)威性和實效性的監(jiān)督，來規(guī)范刑事偵查等執(zhí)法行為、提高案件質(zhì)量，方才有可能在機制上、總體上保障每一起案件的處理程序合法、實體公正。

對于偵查監(jiān)督部門對偵查機關(guān)（部門）的監(jiān)督，需要厘清和糾正的另一個理念是：構(gòu)建檢警一體化機制，檢察控制指揮刑事警察對刑事案件的偵查，賦予檢察機關(guān)對刑事警察的管理指揮權(quán)。一方面，檢警一體化這一制度的移植需要有適合其生存的制度、價值、觀念和社會土壤。當下的中國，不管是從法律制度、價值觀念還是從社會背景來說，都不適合該制度的生存。另一方面，從邏輯上來看，檢警一體化的制度雖然在檢察機關(guān)控制偵查活動這一方面有其優(yōu)勢，但它使得檢警在偵查中成為休戚相關(guān)的共同體，導致的結(jié)果是檢察機關(guān)對偵查的監(jiān)督變成了“自己監(jiān)督自己”，難以以客觀公正的立場對偵查機關(guān)進行監(jiān)督制約。如此，審查批捕、立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督的公正性和公信力就會大打折扣。[28]13

因此，偵監(jiān)職權(quán)的配置需要立足國體、政體、國情和司法實踐，需要遵循司法規(guī)律。在庭審實質(zhì)化背景下，我國偵監(jiān)職權(quán)的配置需要強化其有效性和權(quán)威性，這把監(jiān)督之“劍”必須鋒利實用，且必須被實踐所運用，不能只是高高在上的擺設或者銹跡斑斑無法使用。當然，強調(diào)偵監(jiān)部門監(jiān)督的效力和權(quán)威并不是要越俎代庖，也不能單打獨斗。一方面，偵查監(jiān)督職權(quán)的行使不能違背司法規(guī)律，不能侵犯偵查權(quán)，并且要在立足本質(zhì)功能發(fā)揮的法律框架內(nèi)運行，要有適度的界限；另一方面，偵查監(jiān)督職權(quán)的系統(tǒng)重構(gòu)需要放在整個檢察監(jiān)督體系的框架內(nèi)進行考量，需要通盤謀劃，需要與職務犯罪偵查預防、民事檢察、行政檢察、控告申訴檢察等工作機制形成合力，“順應黨和人民要求，順應時代發(fā)展需要，推動檢察監(jiān)督體系創(chuàng)新發(fā)展?！盵32]

結(jié)語

偵查監(jiān)督職權(quán)的合理配置是法治化、現(xiàn)代化的必然要求，也是現(xiàn)代法治國家制約偵查權(quán)這一公權(quán)力的理性選擇。目前，我國偵查監(jiān)督職權(quán)配置總體上較為科學，但是實踐運行中遭遇了審查逮捕權(quán)異化、兩項監(jiān)督知情不足、糾正乏力、權(quán)威不濟等一系列問題。解決這些問題，需要在思考引發(fā)問題的原因的基礎上，以法治化、現(xiàn)代化為引領(lǐng)，恪守客觀中立，強化審查逮捕的中立性和司法屬性，增強兩項監(jiān)督職權(quán)的剛性，進一步優(yōu)化偵查監(jiān)督職權(quán)的配置。為檢察機關(guān)依法履行法律監(jiān)督職權(quán)創(chuàng)造條件，使偵查權(quán)在法律的框架內(nèi)、在有效的監(jiān)督下行使，切實尊重和保障人權(quán)，讓人民群眾在偵查機關(guān)（部門）規(guī)范執(zhí)法、嚴格執(zhí)法中感受到更有保障、更為有序的公平正義。