解文峰 ，侯?lèi)?ài)敏

（1．蘇州科技大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 蘇州 215011；2．蘇州科技大學(xué) 環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，江蘇 蘇州 215009；3．蘇州城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展研究院，江蘇 蘇州 215011）

行政區(qū)劃是國(guó)家為了進(jìn)行分級(jí)管理而實(shí)行的區(qū)域劃分，是國(guó)家行政管理的重要手段[1]。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著財(cái)政分權(quán)、分稅制、以GDP為主導(dǎo)的政績(jī)考核制度等一系列制度設(shè)計(jì)的推行，地方政府深度介入并主導(dǎo)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“地方政府公司主義”成為中國(guó)模式的突出特色，一方面被認(rèn)為極大地促進(jìn)了中國(guó)現(xiàn)代化的啟動(dòng)和最初的發(fā)展[2-4]，另一方面也導(dǎo)致行政區(qū)被賦予了極大的經(jīng)濟(jì)功能，使得行政區(qū)劃的劃分方式、關(guān)系結(jié)構(gòu)直接對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響[5]。這種影響被劉君德概括為“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，其定義為：在中國(guó)特色的政治經(jīng)濟(jì)制度背景下，由于行政區(qū)劃對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“空間約束”而形成的一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律[6]。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)有正負(fù)兩面性，既能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又可能對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響。然而，當(dāng)前學(xué)術(shù)界的研究較多關(guān)注行政區(qū)經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響的表現(xiàn)，并據(jù)此來(lái)指導(dǎo)行政區(qū)劃的調(diào)整，很少有學(xué)者關(guān)注這種負(fù)面效應(yīng)發(fā)生的條件與內(nèi)在機(jī)理。

在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在特征對(duì)經(jīng)濟(jì)要素的需求不同，各要素所需的集聚空間指向也不同，而這種在區(qū)位上的指向正是文章關(guān)注的“戰(zhàn)略空間”，認(rèn)為戰(zhàn)略空間是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段至關(guān)重要的用地空間，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中核心要素傾向于集聚的空間。陳建軍將“戰(zhàn)略空間”從國(guó)際地緣政治的概念體系衍生到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展研究中，以新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)理論為框架，認(rèn)為“戰(zhàn)略空間”是在產(chǎn)業(yè)集聚和擴(kuò)散循環(huán)中，對(duì)國(guó)家和區(qū)域發(fā)展具有全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)意義的空間區(qū)域，是一個(gè)和集聚中心相對(duì)應(yīng)的空間概念[7]。從其定義上可以看出，戰(zhàn)略空間是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛在空間，是未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)。但要想實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略空間上經(jīng)濟(jì)要素的高效運(yùn)行，發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益，仍需外部力量的合理介入與轉(zhuǎn)化?！爸袊?guó)式”的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)規(guī)律之外的行政權(quán)力是提高經(jīng)濟(jì)效率的重要力量，而這種力量是受行政區(qū)劃形成的資源配置權(quán)力所決定的。行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的這種“空間約束”同樣對(duì)“戰(zhàn)略空間”產(chǎn)生約束作用。

通過(guò)在長(zhǎng)三角地區(qū)的長(zhǎng)期觀察發(fā)現(xiàn)，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中，戰(zhàn)略空間與行政區(qū)等級(jí)決定的資源配置權(quán)力的組合，在很大程度上決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效，并進(jìn)而影響了行政區(qū)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的結(jié)果。因此，選擇行政區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象表現(xiàn)較為典型的鎮(zhèn)江市為例，擷取鎮(zhèn)江在20世紀(jì)90年代以后三個(gè)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段為觀察截面，深入剖析不同階段形成的戰(zhàn)略空間與資源配置權(quán)力的不匹配對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的負(fù)效應(yīng)，嘗試透過(guò)表象分析行政區(qū)經(jīng)濟(jì)負(fù)面效應(yīng)的作用機(jī)理，為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的行政區(qū)優(yōu)化提供依據(jù)。

1 鎮(zhèn)江市行政區(qū)劃特點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段劃分

將蘇南作為鎮(zhèn)江問(wèn)題研究的背景，通過(guò)比較鎮(zhèn)江在蘇南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)變化，結(jié)合蘇南地區(qū)及長(zhǎng)三角地區(qū)對(duì)外開(kāi)放的發(fā)展歷程，認(rèn)為造成鎮(zhèn)江經(jīng)濟(jì)下滑的原因之一是鎮(zhèn)江不合理的行政區(qū)劃導(dǎo)致鎮(zhèn)江權(quán)力中心與戰(zhàn)略空間配置錯(cuò)位，進(jìn)一步形成累積效應(yīng)，造成各階段不同產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率低下，從而錯(cuò)失各階段重要的發(fā)展機(jī)遇。

1.1 鎮(zhèn)江市行政區(qū)劃特點(diǎn)

鎮(zhèn)江市位于長(zhǎng)江南岸，西鄰南京，北與揚(yáng)州、泰州隔江相望，東、南皆與常州為鄰，市域土地總面積3 840 km2，歷史上城市中心始終沿江擺動(dòng)，因此城市建成區(qū)沿江鋪開(kāi)，市政府駐地也在瀕臨長(zhǎng)江的潤(rùn)州區(qū)。鎮(zhèn)江目前下轄四區(qū)三市（包括鎮(zhèn)江新區(qū)），各區(qū)（市）之間面積、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大。鎮(zhèn)江行政區(qū)劃格局的形成是漫長(zhǎng)歷史時(shí)期不斷調(diào)整的結(jié)果，受到歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、自然多方面因素影響，呈現(xiàn)出行政區(qū)碎化的現(xiàn)象[8]。鎮(zhèn)江的行政區(qū)劃可以用“三多”、“三最”來(lái)概括（“三多”是指層級(jí)多、變化多、飛地多，“三最”是指地級(jí)市面積最小、形態(tài)最不規(guī)則、資源分布最不平衡）。這樣的行政區(qū)劃格局在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段都造成了由行政等級(jí)決定的資源配置權(quán)與戰(zhàn)略空間的錯(cuò)配，使行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)在鎮(zhèn)江表現(xiàn)得較為突出。

1.2 鎮(zhèn)江各經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段劃分及戰(zhàn)略空間轉(zhuǎn)變

鎮(zhèn)江地處長(zhǎng)江三角洲北翼，是南京都市圈緊密圈層城市和國(guó)家級(jí)蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)重要組成部分。20世紀(jì)80年代末期我國(guó)開(kāi)始發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，隨著大量外資及先進(jìn)技術(shù)的涌進(jìn)帶動(dòng)了長(zhǎng)三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鎮(zhèn)江作為滬寧軸線與沿江發(fā)展帶的節(jié)點(diǎn)城市，通過(guò)上海國(guó)際性城市的帶動(dòng)，也積極融入到全球城市分工體系中，成為傳統(tǒng)制造業(yè)及特色制造業(yè)基地[9]。20世紀(jì)90年代以來(lái)，鎮(zhèn)江大致經(jīng)歷了1990以來(lái)的輕工業(yè)發(fā)展，2000年以來(lái)的重工業(yè)發(fā)展[10]，以及2010年之后的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展階段。

（1）外資驅(qū)動(dòng)階段，沿路和沿江成為重要戰(zhàn)略空間。1990年以來(lái)形成了以輕工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，大量輕工業(yè)開(kāi)始沿公路、鐵路向內(nèi)轉(zhuǎn)移，滬寧沿線成為這一時(shí)期的重要戰(zhàn)略空間。2000年以后，我國(guó)的全球化參與進(jìn)程進(jìn)一步深化，此時(shí)正值我國(guó)基礎(chǔ)原材料短缺，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)重化工產(chǎn)品存在巨大內(nèi)需，由于蘇南地區(qū)正好步入工業(yè)化中期，發(fā)展重工業(yè)成為此階段的內(nèi)在需求[11]。重化工對(duì)于大運(yùn)量水上運(yùn)輸?shù)男枨蠹爱a(chǎn)業(yè)類(lèi)型的轉(zhuǎn)變，使得沿江開(kāi)發(fā)條件成熟，2003年實(shí)施沿江開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，大量的重化工、港口在長(zhǎng)江兩岸拔地而起，沿江成為此階段的重要戰(zhàn)略性空間。沿江戰(zhàn)略空間的開(kāi)發(fā)也緩解了滬寧沿線發(fā)展空間不足、生態(tài)容量飽和的問(wèn)題，滬寧發(fā)展軸、沿江發(fā)展帶作為長(zhǎng)三角城市群“點(diǎn)—軸”空間結(jié)構(gòu)的兩條重要發(fā)展軸，成為產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的重要走廊，沿線的經(jīng)濟(jì)洼地成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要指向和戰(zhàn)略空間。

（2）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段，戰(zhàn)略性空間多分布在人口密集、環(huán)境優(yōu)越等區(qū)位上。2008年之后，我國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展受挫，加之我國(guó)發(fā)展紅利逐漸消退，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，亟需轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。蘇南地區(qū)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，加快了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步伐，向高科技、創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。2012年黨的十八大提出了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，江蘇省政府也將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為新時(shí)期的核心戰(zhàn)略，積極推動(dòng)蘇南國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的建設(shè)[12]。此階段，戰(zhàn)略性空間受科研創(chuàng)新及服務(wù)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在要求，人口密集的城市核心區(qū)及資源環(huán)境優(yōu)質(zhì)區(qū)等成為重要的戰(zhàn)略性空間。

綜上所述，鎮(zhèn)江經(jīng)濟(jì)各階段劃分、特點(diǎn)及相應(yīng)的戰(zhàn)略空間指向?yàn)椋旱谝粋€(gè)階段為1992-2002年間，產(chǎn)業(yè)以輕工業(yè)為主，受外資驅(qū)動(dòng)影響較大，滬寧通道沿線成為戰(zhàn)略性空間，各地高等級(jí)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)都沿滬寧軸線布局，形成了沿滬寧高速公路、滬寧鐵路為依托的滬寧發(fā)展軸[13-14]，簡(jiǎn)稱(chēng)為沿路發(fā)展階段；第二階段為2003-2011年間沿江發(fā)展階段[15-17],該階段為重化工發(fā)展階段，順應(yīng)重化工業(yè)發(fā)展對(duì)港口、物流、環(huán)境容量的需求，沿江地區(qū)成為發(fā)展熱點(diǎn)，依托港口興起了大型的國(guó)家級(jí)保稅區(qū)、保稅港區(qū)、重化物流園區(qū)；第三階段為2012年至今的創(chuàng)新服務(wù)驅(qū)動(dòng)發(fā)展階段[18-20]，為適應(yīng)科技創(chuàng)新、高端服務(wù)業(yè)發(fā)展要素集聚的需求，區(qū)位交通優(yōu)越、中心性強(qiáng)、可達(dá)性高及文化底蘊(yùn)深厚的城市核心區(qū)和人居環(huán)境優(yōu)越的外圍優(yōu)質(zhì)空間成為戰(zhàn)略性空間資源[21]。

2 鎮(zhèn)江戰(zhàn)略性空間與權(quán)力配置不匹配的表現(xiàn)及負(fù)面效應(yīng)分析

每個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段戰(zhàn)略性空間是不同的，而不同行政區(qū)劃格局下，各不相同的行政主體由于資源配置權(quán)力與掌控的戰(zhàn)略性空間不同就會(huì)導(dǎo)致不同的配置結(jié)果，最終影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效；同時(shí)每個(gè)階段的配置結(jié)果又會(huì)在空間上形成疊加，對(duì)下個(gè)階段的配置產(chǎn)生影響，進(jìn)一步影響了下一階段的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。鎮(zhèn)江作為一個(gè)擁有優(yōu)越區(qū)位和“鐵公水密布、海江河交匯”交通優(yōu)勢(shì)的東部城市，在這三個(gè)發(fā)展階段皆出現(xiàn)了戰(zhàn)略空間與資源配置權(quán)力錯(cuò)配引發(fā)經(jīng)濟(jì)績(jī)效下降的現(xiàn)象。

鎮(zhèn)江的經(jīng)濟(jì)總量在20世紀(jì)90年代最初五年都占蘇南五市總量的10%左右 （最高的1995年占比為9.84%），但之后開(kāi)始持續(xù)下滑，2006年降到7.49%的最低值，期間雖略有波動(dòng)，但差距總體上逐漸變大（見(jiàn)圖1）。同時(shí)，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村人均純收入長(zhǎng)期處于蘇南五市的最低水平，且差距有拉大趨勢(shì)。鎮(zhèn)江在蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)地位的下降，存在多方面原因，如在地理空間上鎮(zhèn)江相對(duì)于蘇州無(wú)錫離上海較遠(yuǎn)，受上海經(jīng)濟(jì)輻射較弱，但行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)起著極為關(guān)鍵的作用，以下分階段展開(kāi)分析。

圖1 鎮(zhèn)江市GDP在蘇南五市GDP總量中的比重

2.1 沿路發(fā)展階段，戰(zhàn)略空間遠(yuǎn)離高等級(jí)政區(qū)，鎮(zhèn)江錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇

在本階段（1990-2002年），開(kāi)啟了外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，由于這一時(shí)期引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)多屬出口導(dǎo)向型的輕工業(yè)門(mén)類(lèi)，而上海擁有信息、技術(shù)、人才、出口通道等多重優(yōu)勢(shì)，使得與上海聯(lián)通最為便捷的滬寧高速公路沿線成為了本時(shí)期產(chǎn)業(yè)要素集聚的黃金走廊，滬寧高速沿線空間也就成為本階段的戰(zhàn)略性空間。由于開(kāi)發(fā)區(qū)等級(jí)越高，政策制定權(quán)、項(xiàng)目審批權(quán)、用地審批權(quán)越大，而開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)模越大、用地空間就越充足，開(kāi)發(fā)區(qū)所處區(qū)域建設(shè)成本越低，外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效益和效率就越高，因此開(kāi)發(fā)區(qū)等級(jí)的高低就影響甚至決定了外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效。然而，申辦越高等級(jí)的開(kāi)發(fā)區(qū)需要越強(qiáng)的資源整合能力和公關(guān)博弈能力，亦需要很強(qiáng)的投融資權(quán)力（服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施等投資建設(shè)）。因此，一般來(lái)說(shuō)，開(kāi)發(fā)區(qū)的等級(jí)與行政區(qū)的等級(jí)相對(duì)應(yīng)，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)坐落于地級(jí)市城區(qū)，省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)坐落于區(qū)、縣級(jí)市城區(qū)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般只會(huì)有市級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的開(kāi)發(fā)區(qū)[22]。

就鎮(zhèn)江來(lái)說(shuō)，由于資源配置權(quán)力最大的市級(jí)行政中心位于沿江地區(qū)，導(dǎo)致背離最優(yōu)區(qū)位的沿江地區(qū)成為產(chǎn)業(yè)布局重心，而本階段的戰(zhàn)略空間——滬寧高速公路沿線則主要由縣級(jí)丹陽(yáng)市、句容市、丹徒縣及若干資源整合能力偏低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌控配置，最優(yōu)區(qū)位的滬寧軸線上缺乏大容量、高規(guī)格、服務(wù)體系完善的工業(yè)發(fā)展空間，造成權(quán)力與空間錯(cuò)位，失去了對(duì)外向型經(jīng)濟(jì)資源的有效整合，最終使鎮(zhèn)江錯(cuò)失沿路發(fā)展時(shí)機(jī)（見(jiàn)圖2）。

在該階段，由于戰(zhàn)略空間與鎮(zhèn)江權(quán)力中心分離，鎮(zhèn)江市政府只有在其直接管轄的沿江中心城區(qū)范圍內(nèi)布局產(chǎn)業(yè)載體空間，這些載體空間都與沿路戰(zhàn)略空間分離，鎮(zhèn)江市級(jí)權(quán)力中心的資源配置能力得不到充分發(fā)揮，影響了對(duì)重要戰(zhàn)略空間的利用。而沿路戰(zhàn)略空間卻分布有省級(jí)句容經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和省級(jí)丹陽(yáng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，但卻分別隸屬于句容市和丹陽(yáng)市，句容和丹陽(yáng)作為縣級(jí)市，資源整合能力卻有限，戰(zhàn)略空間效益也未得到充分發(fā)揮。

這種錯(cuò)位的經(jīng)濟(jì)后果，在蘇南各個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)快速增長(zhǎng)的1995年之后開(kāi)始顯現(xiàn)出來(lái)，直接表現(xiàn)為鎮(zhèn)江在蘇南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)地位自1995年之后開(kāi)始下滑，GDP占比從1995年的9.84%下滑至2002年的8.12%（見(jiàn)圖1），工業(yè)增加值的占比則從1996年的9.76%下滑到2002年的8.59%。這一時(shí)期由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展沿江布局導(dǎo)致戰(zhàn)略性空間與資源配置權(quán)力的錯(cuò)配，一方面造成了本階段鎮(zhèn)江經(jīng)濟(jì)地位的下降，另一方面沿江布局占用了下一個(gè)階段沿江發(fā)展空間，提高了下一個(gè)階段的發(fā)展成本，增大了沿江空間資源的使用難度。

圖2 行政區(qū)劃調(diào)整前鎮(zhèn)江權(quán)力中心與戰(zhàn)略性空間受行政區(qū)劃分割示意圖

圖3 沿江發(fā)展階段蘇南五市產(chǎn)業(yè)布局重點(diǎn)區(qū)域示意圖

2.2 沿江發(fā)展階段，戰(zhàn)略空間受到行政權(quán)力制約，經(jīng)濟(jì)效益低下

從2003年到2011年前后，蘇南地區(qū)進(jìn)入沿江開(kāi)發(fā)階段（2002年江蘇省提出沿江開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略）。本階段產(chǎn)業(yè)的重化發(fā)展趨勢(shì)明顯，沿江地區(qū)在戰(zhàn)略上受到高度重視，蘇南各市普遍在沿江規(guī)劃布局了大規(guī)模的化工、機(jī)械、物流園區(qū)，甚至將沿江區(qū)域納入中心城區(qū)的規(guī)劃范圍（太倉(cāng)、常熟、張家港皆是如此），沿江地區(qū)為本階段的戰(zhàn)略性空間（見(jiàn)圖3）。鎮(zhèn)江擁有優(yōu)越的港口資源，在本階段依然延續(xù)了沿江發(fā)展態(tài)勢(shì)，并且為充分發(fā)揮沿江空間的戰(zhàn)略意義，于2002年4月進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整，將丹徒縣撤縣設(shè)區(qū)。但是，區(qū)劃調(diào)整以后為了地方發(fā)展和穩(wěn)定過(guò)渡需要，鎮(zhèn)江市給予丹徒區(qū)“三個(gè)不變（管轄范圍不變，除規(guī)劃管理權(quán)限外其他管理權(quán)限不變、干部人事不變）”及財(cái)稅減免等優(yōu)惠政策[23]。由于以上優(yōu)惠政策導(dǎo)致丹徒區(qū)擁有了較大的空間支配權(quán)力，使得在后續(xù)的建設(shè)中，丹徒區(qū)的空間資源依然無(wú)法從全局角度進(jìn)行統(tǒng)籌配置，沿江地區(qū)的工業(yè)發(fā)展仍然受到行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響，不能發(fā)揮丹徒區(qū)大量的低成本腹地空間優(yōu)勢(shì)。沿江用地空間緊缺的問(wèn)題并沒(méi)有得到改善，于是在2005年又將丹徒區(qū)的東部三鎮(zhèn)劃歸京口區(qū)管轄，并委托鎮(zhèn)江新區(qū)管理，這樣才使迫切需要臨港空間的鎮(zhèn)江新區(qū)用地得到拓展。

在這一階段，由于行政區(qū)劃的約束加上前期發(fā)展基礎(chǔ)的影響，沿江地區(qū)的潛力無(wú)法充分釋放，產(chǎn)業(yè)布局出現(xiàn)失衡。一是掌握高等級(jí)權(quán)力的行政區(qū)沿江空間局促，沿江地區(qū)缺乏低成本、大規(guī)模的增量空間，重工業(yè)發(fā)展布局只能繼續(xù)在上一階段輕工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上見(jiàn)縫插針或推倒重來(lái)，發(fā)展成本較高；二是丹徒區(qū)權(quán)力的相對(duì)獨(dú)立，沿江重要港口與其縱深空間和腹地分別掌握于不同行政區(qū)，造成了丹徒區(qū)空間與沿江空間的分割，最終使得港口及重化工發(fā)展所需的腹地空間缺乏，如沿江工業(yè)必須的快速疏港交通線的建設(shè)由于跨越了行政區(qū)建設(shè)難度也相對(duì)加大；三是由于沿江空間集中布局了輕工業(yè)、重工業(yè)，使得生活空間被進(jìn)一步排擠，造成產(chǎn)城分離。重化工業(yè)的發(fā)展疊加于上一階段發(fā)展空間之上的第二個(gè)結(jié)果是，不僅難以形成完善的產(chǎn)業(yè)配套，使輕、重工業(yè)相互支撐發(fā)展，還對(duì)人口等要素集聚產(chǎn)生排斥效應(yīng)（蘇州的沿江和沿滬寧軸線由于實(shí)現(xiàn)了錯(cuò)位發(fā)展，各大載體相互配套），對(duì)城市的發(fā)展尤其是規(guī)模擴(kuò)大、人口集聚、服務(wù)業(yè)的繁榮造成影響。丹徒的設(shè)區(qū)雖然對(duì)工業(yè)向南拓展起到一定的作用，但受行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響，城市功能、制造業(yè)等南移都不足。

此階段，雖然戰(zhàn)略空間與權(quán)力中心耦合，但由于前一階段的沿江布局，導(dǎo)致沿江戰(zhàn)略空間效益難以發(fā)揮，并且再次受到行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響，腹地空間支撐不足。這次失衡，使鎮(zhèn)江GDP在蘇南地區(qū)比重持續(xù)下滑到了8%以下，至2006年鎮(zhèn)江新區(qū)區(qū)劃調(diào)整擴(kuò)展了空間之后才略有攀升。但沿江地區(qū)重化工業(yè)占據(jù)城市發(fā)展空間，進(jìn)一步影響了下一階段向服務(wù)驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2.3 創(chuàng)新服務(wù)驅(qū)動(dòng)階段，戰(zhàn)略空間受到擠壓及行政區(qū)經(jīng)濟(jì)負(fù)效益影響

從2012年左右，蘇南各地相繼進(jìn)入創(chuàng)新服務(wù)驅(qū)動(dòng)階段，發(fā)展環(huán)境和基礎(chǔ)性因素發(fā)生了根本性變化。該階段中，服務(wù)業(yè)占比普遍出現(xiàn)上升趨勢(shì)，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的主要增長(zhǎng)動(dòng)力[24]。隨著現(xiàn)代服務(wù)業(yè)高端化的發(fā)展趨勢(shì)，產(chǎn)業(yè)空間布局從“塊狀產(chǎn)業(yè)”向現(xiàn)代“產(chǎn)業(yè)集群”轉(zhuǎn)變[25]，服務(wù)于創(chuàng)新要素獨(dú)特的區(qū)位指向，使得本階段人口密集的城市核心聚集區(qū)、人居環(huán)境較好的城市外圍優(yōu)質(zhì)空間及區(qū)位交通條件優(yōu)越的高鐵站前等交通樞紐區(qū)域成為重要戰(zhàn)略空間。鎮(zhèn)江也并不缺乏此類(lèi)空間，但遺憾的是，行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)又一次在本階段戰(zhàn)略性空間的配置中顯現(xiàn)，具體可總結(jié)為以下三方面：

（1）沿江布局的老城中心區(qū)，是高端服務(wù)業(yè)傾向于集聚的戰(zhàn)略性空間，但由于長(zhǎng)期與權(quán)力中心重合、與重化工業(yè)發(fā)展空間重合，不僅集聚了大量的公共服務(wù)與文化資源，還疊合了前兩個(gè)階段高速工業(yè)化的工業(yè)區(qū)，導(dǎo)致大市口等中心區(qū)城市更新成本太高，戰(zhàn)略空間經(jīng)濟(jì)效益降低。另一方面，前兩個(gè)階段的工業(yè)沿江布局不僅擠占了沿江優(yōu)質(zhì)空間，還影響了人居環(huán)境，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)戰(zhàn)略空間匱乏，鎮(zhèn)江知識(shí)城、鎮(zhèn)江科技創(chuàng)新一條街等創(chuàng)新基地很難滿(mǎn)足創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)業(yè)對(duì)戰(zhàn)略性空間的需求。

（2）鎮(zhèn)江新區(qū)作為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，是蘇南國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)及鎮(zhèn)江創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重要載體和發(fā)展引領(lǐng)區(qū)，是政策指引下的鎮(zhèn)江重要戰(zhàn)略空間。鎮(zhèn)江新區(qū)大港片區(qū)作為鎮(zhèn)江新區(qū)管委會(huì)所在地，其商業(yè)居住核心用地卻被周邊大量工業(yè)用地包圍，沿江空間也被大港港區(qū)及沿江工業(yè)占用。

（3）作為本階段戰(zhàn)略空間而備受重視的高鐵片區(qū)，位于潤(rùn)州區(qū)與丹徒區(qū)交界處，使這片區(qū)域的潛力無(wú)法得到充分釋放。京滬高鐵鎮(zhèn)江南站一帶行政區(qū)劃上屬丹徒區(qū)，由于兩區(qū)行政界線相互咬合，鎮(zhèn)江南站用地嵌入潤(rùn)州區(qū)行政范圍內(nèi)，且鎮(zhèn)江南站南北兩側(cè)分屬兩個(gè)區(qū)各自打造的谷陽(yáng)新城和南徐新城。按照行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的理論，很少會(huì)有哪個(gè)行政區(qū)在自己的邊緣地帶大手筆投入。高鐵站區(qū)域作為本階段的戰(zhàn)略空間，難以充分釋放應(yīng)有的潛力。

由于行政區(qū)劃對(duì)戰(zhàn)略性空間資源配置的負(fù)面效應(yīng)，在一定程度上解釋了鎮(zhèn)江服務(wù)業(yè)在本階段中的變化，盡管鎮(zhèn)江GDP在蘇南地區(qū)的占比在本階段出現(xiàn)回升，但服務(wù)業(yè)比重卻自2003年之后開(kāi)始下滑，2006年被常州超越，2008年之后被蘇州超越，之后一直排在最后一位。

3 結(jié)語(yǔ)

（1）不同發(fā)展階段戰(zhàn)略空間的區(qū)位指向不同，空間效益的發(fā)揮需要權(quán)力的進(jìn)一步耦合。經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要一定的空間載體，不同經(jīng)濟(jì)類(lèi)型或方式對(duì)"空間"的屬性要求不同。戰(zhàn)略性空間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段有不同的區(qū)位指向，權(quán)力中心（也就是資源配置中心）如不能高效的整合某階段的戰(zhàn)略空間，則必然導(dǎo)致戰(zhàn)略空間的低效配置甚至閑置浪費(fèi)，使經(jīng)濟(jì)因集聚不起相應(yīng)發(fā)展階段的核心要素而錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效的降低。尤其是區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局具有累積效應(yīng)，前一個(gè)階段的布局錯(cuò)位可能波及后續(xù)多個(gè)階段的發(fā)展，最終造成每個(gè)階段生產(chǎn)力布局都無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)。

（2）不同發(fā)展階段戰(zhàn)略空間受行政區(qū)劃負(fù)面效應(yīng)影響，權(quán)力錯(cuò)配阻礙了空間效益充分發(fā)揮。羅小龍、田冬等學(xué)者認(rèn)為鎮(zhèn)江的行政區(qū)劃造成了區(qū)域合作協(xié)調(diào)難度加大及沿江空間的資源浪費(fèi)[8]，本研究從戰(zhàn)略空間的角度進(jìn)一步分析認(rèn)為造成這種現(xiàn)象的原因是行政區(qū)劃背后的權(quán)力與戰(zhàn)略空間的錯(cuò)配。我國(guó)的行政區(qū)劃不僅是地域的空間劃分，更是權(quán)力的空間配置[26]。在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)作用下，不同權(quán)力配置會(huì)對(duì)戰(zhàn)略空間本身具有的發(fā)展?jié)摿Ξa(chǎn)生負(fù)面作用，也可產(chǎn)生促進(jìn)作用，兩者的有效配置是提高經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)鍵與重點(diǎn)。

（3）行政體制改革是解決行政區(qū)負(fù)面效應(yīng)的最優(yōu)方式，不要過(guò)度進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整。隨著市場(chǎng)化程度越來(lái)越高及體制改革的深入，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象將逐漸消弱乃至消失，但是現(xiàn)階段行政區(qū)經(jīng)濟(jì)仍將是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，并將長(zhǎng)期存在。本研究從戰(zhàn)略空間與權(quán)力配置的視角揭示了行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)機(jī)理，有以下幾個(gè)啟示：第一，行政區(qū)劃的設(shè)置與調(diào)整必須考慮到戰(zhàn)略空間的完整性；第二，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中戰(zhàn)略空間的區(qū)位指向是變化的，因此想要通過(guò)區(qū)劃調(diào)整來(lái)一勞永逸地化解行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)是不現(xiàn)實(shí)的；第三，戰(zhàn)略性空間必須完整地與高等級(jí)的資源配置權(quán)力結(jié)合，才能充分釋放潛力，即區(qū)劃調(diào)整須伴隨體制設(shè)計(jì)優(yōu)化，否則可能事倍功半。