屈 新，馬浩洋

中國政法大學研究生院，北京 100088

引 言

我國憲法賦予檢察機關(guān)國家法律監(jiān)督機關(guān)的地位，行使法律監(jiān)督之權(quán)。在理論界，卻一直難以形成對我國檢察機關(guān)的性質(zhì)和檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)與內(nèi)容的統(tǒng)一認識，對此爭論不休。當前，爭論點主要集中在檢察機關(guān)是行政機關(guān)、司法機關(guān)或兩功能兼收并蓄或是法律監(jiān)督機關(guān)，檢察院的法律監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)之間的關(guān)系如何[1]。

目前，由于國家監(jiān)察體制改革的展開，檢察機關(guān)內(nèi)部的職務犯罪偵查職能已被轉(zhuǎn)隸于國家監(jiān)察委員會，檢察機關(guān)所身處的人民代表大會制、一府兩院制的政權(quán)組織形式已然變革，檢察機關(guān)在憲法語境下的法律監(jiān)督權(quán)勢必面臨重構(gòu)。但是，立法者如果無法對檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)與內(nèi)容形成明確且相對一致的認識，則無法在遵循法治理念和訴訟規(guī)律的基礎(chǔ)上進行科學構(gòu)建。因此，厘清理論紛爭的緣由，發(fā)現(xiàn)合理正當?shù)睦碚摶A(chǔ)，對檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的重構(gòu)具有指導意義。

1 我國檢察機關(guān)職能與權(quán)力性質(zhì)的偏離

1.1 理論淵源：一元分立的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)

理論來源于對現(xiàn)實的認識，當學者對現(xiàn)實產(chǎn)生了不同的認識，其基于認識升華出的理論勢必不同且難以調(diào)和。我國學者在認識檢察機關(guān)時，有的學者是基于檢察機關(guān)在憲制體系下的權(quán)力屬性而展開的，有的學者是基于刑事訴訟法和檢察院組織法賦予檢察機關(guān)的權(quán)能而展開的。然而我國的立法者在進行制度設(shè)計時給予檢察機關(guān)的權(quán)力定位和賦予檢察機關(guān)的權(quán)能卻不相匹配，這既導致了實踐的困境，也導致了理論認知的巨大鴻溝。

由于歷史原因，我國檢察權(quán)力的構(gòu)建思路基本來自于對蘇聯(lián)檢察制度的模仿，我國檢察制度的理論淵源是列寧的法律監(jiān)督思想。列寧的法律監(jiān)督思想主要包含如下幾個方面：首先，社會主義國家的法治應當是統(tǒng)一的。其次，只有建立專門的法律監(jiān)督機關(guān)才能維護法制統(tǒng)一。所謂專門的法律監(jiān)督機關(guān)即檢察機關(guān)，其職責是糾查違法現(xiàn)象，對抗地方影響，保障國家法制的統(tǒng)一。再次，檢察權(quán)與行政權(quán)不為一體，檢察機關(guān)獨立行使職權(quán)。以此為基礎(chǔ)，列寧主張以實行上命下從的集中領(lǐng)導體制來確保檢察權(quán)的有效行使[2]。

法律監(jiān)督機關(guān)是我國憲法給予檢察機關(guān)性質(zhì)的定位，將檢察機關(guān)與其他國家機關(guān)作為行使不同國家權(quán)力的獨立機關(guān)分別向全國人大負責，這一設(shè)定與列寧的法律監(jiān)督思想是一致的。姑且不論列寧的法律監(jiān)督思想是否符合主流政治哲學理論或是否適應我國當前的政治與法治實際，但是其實然存在于我國的憲制之中，因此必須予以承認。在具有最高位階效力的規(guī)范性文件中，檢察機關(guān)權(quán)力的性質(zhì)是法律監(jiān)督權(quán)，其享有的權(quán)力是一種不同于司法權(quán)、行政權(quán)的獨立政治權(quán)力，檢察機關(guān)組織形式和具體權(quán)能的安排應當與憲法規(guī)定相一致。支持“法律監(jiān)督權(quán)論”的學者從憲法規(guī)范中得出此觀點作為依據(jù)，確然不是一種謬誤。

在國家憲制體系中，人民代表大會是權(quán)力機關(guān)，其他國家機關(guān)由它產(chǎn)生，對它負責。最高權(quán)力機關(guān)以實現(xiàn)對其他國家機器的有效監(jiān)督為目的，設(shè)立了檢察機關(guān)，由檢察機關(guān)實現(xiàn)對其他機關(guān)的監(jiān)督。這一憲制設(shè)計來自于馬克思主義的憲法理論。在馬克思主義的憲法理論中，國家權(quán)力統(tǒng)一集中于代表人民意志的權(quán)力機關(guān)——人民代表大會，相比較于三權(quán)分立模式（圖1），這一模式（圖2）可以稱為“一元分立”。“與三權(quán)分立的權(quán)力架構(gòu)相比，一元分立的權(quán)力架構(gòu)不含有動態(tài)守恒的權(quán)力規(guī)制因素，為了彌補制約監(jiān)督的不足，就需要在人民代表大會所享有的最高國家權(quán)力之下設(shè)立專司監(jiān)督的法律監(jiān)督權(quán)，并將該權(quán)能賦予某一機關(guān)，使其成為專門的法律監(jiān)督機關(guān)”[3]。

圖1 三權(quán)分立模式的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)

在以三權(quán)分立為理論基礎(chǔ)的憲制模式下，權(quán)力的監(jiān)督約束通過國家三權(quán)的相互制衡而實現(xiàn)，憲制體系中不存在單獨的法律監(jiān)督機關(guān)。檢察機關(guān)通常隸屬于司法機關(guān)或行政機關(guān)，在性質(zhì)上屬于司法權(quán)或行政權(quán)，或者二者兼而有之。

圖2 一元分立模式的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)

1.2 制度沿襲：傳統(tǒng)歐陸模式的國家公訴機關(guān)

蘇聯(lián)在列寧法律監(jiān)督思想的指引下賦予了檢察機關(guān)與其在一元分立國家權(quán)力模式下相一致的法律監(jiān)督權(quán)能?！案鶕?jù)蘇聯(lián)憲法和檢察院組織法的有關(guān)規(guī)定，蘇聯(lián)檢察機關(guān)的職權(quán)總體上包括以下幾項：（1）監(jiān)督蘇聯(lián)、各加盟共和國各主管機關(guān)及各地方政權(quán)機關(guān)的命令和決議是否與蘇聯(lián)憲法、政府的決議和命令相抵觸；（2）監(jiān)督蘇聯(lián)及加盟共和國審判機關(guān)適用法律是否與蘇聯(lián)立法相一致；（3）提起刑事追訴并在全蘇聯(lián)各級法院支持告訴；（4）依據(jù)特別法令監(jiān)督聯(lián)合國家政治保衛(wèi)局、民警局及勞動改造機關(guān)的活動是否符合憲法和法律?！盵4]由此可見，蘇聯(lián)的檢察機關(guān)享有非常廣泛的權(quán)力，其監(jiān)督對象覆蓋了國家社會的各個方面，被稱為“一般監(jiān)督”。無論其制度運行能否實現(xiàn)預期的有效監(jiān)督國家權(quán)力的效果，但是其職能在形式上與其“法律監(jiān)督機關(guān)”的憲法定位是相一致的。

然而通過觀察規(guī)定于《人民檢察院組織法》中我國檢察機關(guān)的職權(quán)，卻能發(fā)現(xiàn)我國沒有采納蘇聯(lián)的“一般監(jiān)督”模式?！度嗣駲z察院組織法》第五條規(guī)定：“各級人民檢察院行使下列職權(quán)：（一）對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)。（二）對于直接受理的刑事案件，進行偵查。（三）對于公安機關(guān)偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對于公安機關(guān)的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督。（四）對于刑事案件提起公訴，支持公訴；對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督。（五）對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機關(guān)的活動是否合法，實行監(jiān)督?！?/p>

除國家追訴之外，職務犯罪偵查（國家監(jiān)察體制改革前）和訴訟監(jiān)督同為我國檢察機關(guān)有權(quán)行使的主要職能。檢察機關(guān)的核心業(yè)務是追訴犯罪，其監(jiān)督職能主要體現(xiàn)在對刑事訴訟活動中的公權(quán)力行為進行監(jiān)督和對職務犯罪的偵查活動。我國檢察機關(guān)的職能與實行三權(quán)分立制度的近現(xiàn)代歐洲大陸國家的檢察機關(guān)職能更為類似——以公訴職能為核心[5]。在與法院的關(guān)系上，我國刑事訴訟法規(guī)定了“相互制約”的原則，而并非檢察機關(guān)單向監(jiān)督法院，這種關(guān)系也更接近于三權(quán)分立模式下權(quán)力制衡的理論。因此，一些學者將我國檢察機關(guān)職權(quán)的內(nèi)容與主要大陸法系國家的檢察理論相對照，得出了檢察機關(guān)的權(quán)力歸屬行政權(quán)或司法權(quán)而二者兼而有之，于理論于事實皆有依據(jù)。

由此可得知，導致我國理論界對檢察機關(guān)權(quán)力性質(zhì)爭論不斷且似乎各有依據(jù)的原因就在于：我國憲法對檢察機關(guān)權(quán)力性質(zhì)的規(guī)定與法律對檢察機關(guān)職能的設(shè)定是不一致的，檢察機關(guān)的職能與性質(zhì)發(fā)生了偏離。立法者在定位檢察機關(guān)權(quán)力的性質(zhì)時把檢察機關(guān)納入一元分立的憲制模式之中，而在設(shè)定檢察機關(guān)的職能時卻把檢察機關(guān)納入三權(quán)分立的憲制模式之中，我國檢察機關(guān)權(quán)力的性質(zhì)與職能分別適用于完全不同的憲制體系。這一偏離是理論爭議巨大且難以調(diào)和的根本原因。

為了彌合這一沖突，兩派學者試圖解釋“法律監(jiān)督”這一缺乏明確含義的概念。支持“法律監(jiān)督權(quán)”觀點的研究者認為，檢察機關(guān)的公訴權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的一種表現(xiàn)形式，來自于檢察機關(guān)的監(jiān)督是國家法律監(jiān)督體系中的一部分，其監(jiān)督內(nèi)容僅限于法律賦予的公訴和司法監(jiān)督職權(quán)[6]。我國憲制運行中實然存在大量權(quán)力監(jiān)督的空白地帶，依據(jù)一元分立的憲制理論，具體的權(quán)力監(jiān)督職責應當由法律監(jiān)督機關(guān)承擔。但是這一解釋無法滿足理論與現(xiàn)實的需要。理論上，在監(jiān)督關(guān)系中監(jiān)督者的地位應當高于被監(jiān)督者，將追訴權(quán)與司法監(jiān)督權(quán)交由同一機關(guān)行使會破壞刑事訴訟活動的控辯平等構(gòu)造?，F(xiàn)實中，新中國成立前期借鑒蘇聯(lián)模式，賦予檢察機關(guān)廣泛的法律監(jiān)督職能，并沒有實現(xiàn)對國家權(quán)力的有效監(jiān)督。

對“法律監(jiān)督權(quán)”觀點持異議的研究者們認為檢察機關(guān)工作不可以被稱之為法律監(jiān)督。偵查權(quán)和公訴權(quán)實質(zhì)上是刑事訴訟中最一般、最普通的訴訟程序上的權(quán)力。為服務于公訴職能而產(chǎn)生的訴訟監(jiān)督職能當然也不屬于法律監(jiān)督。其他和我國具有相似檢察制度的國家都沒有把公訴權(quán)稱之為“法律監(jiān)督權(quán)”，我國也沒有必要給公訴權(quán)戴上“法律監(jiān)督權(quán)”的“帽子”。另外，為確?？剞q平等，公訴機關(guān)不應當享有高于審判方和辯護方的其他監(jiān)督權(quán)能[5]。這一解釋符合檢察制度運行的實際和訴訟規(guī)律，但是顯然違背了現(xiàn)行憲法規(guī)范。

這一系列問題的根源始終在于我國的立憲者試圖構(gòu)建起一個擁有對主權(quán)者負責的法律監(jiān)督機關(guān)的一元分立憲制體系，立憲者想把法律監(jiān)督這一權(quán)能交由檢察機關(guān)行使，但是卻沒有賦予檢察機關(guān)其全部權(quán)能，使得我國的法律監(jiān)督機關(guān)實際上更像三權(quán)分立體系中以公訴權(quán)為核心職權(quán)的檢察機關(guān)。一些學者基于這一現(xiàn)狀和對過于強大的控訴方毀壞訴訟構(gòu)造平衡的擔憂，認為我國的檢察機關(guān)在性質(zhì)上不能也不應當?shù)韧诜杀O(jiān)督機關(guān)。

可是，如果我國的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，出現(xiàn)了其他國家機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)行使檢察機關(guān)沒有行使的法律監(jiān)督權(quán)能，使得憲制體系中的法律監(jiān)督環(huán)節(jié)完整，那么作為并存而非唯一的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)可以不用行使全部的法律監(jiān)督權(quán)能，而僅作為法律監(jiān)督機關(guān)之一而存在。至于公訴權(quán)是否屬于法律監(jiān)督權(quán)，當制度設(shè)計能夠同時滿足理論和實際的需要時，概念解釋也應該能夠服從于現(xiàn)實需求。

1.3 重構(gòu)契機：監(jiān)察體制改革帶來的國家權(quán)力調(diào)整

當前，檢察制度發(fā)展所面臨的新形勢就是國家監(jiān)察委員會的設(shè)立。監(jiān)察委員會的產(chǎn)生對檢察機關(guān)的影響體現(xiàn)在三方面：首先，對檢察機關(guān)的內(nèi)部職能產(chǎn)生影響，檢察機關(guān)職務犯罪偵查的職能被轉(zhuǎn)移于監(jiān)察委員會；第二，對檢察機關(guān)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的定位產(chǎn)生影響，監(jiān)察委員會應該是憲法意義上的新的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)成為憲制體系中的國家法律監(jiān)督機關(guān)之一，而非唯一，法律監(jiān)督機關(guān)職能的空白被填補（圖3、圖4）；第三，監(jiān)察委員會和檢察機關(guān)之間存在國家機關(guān)間的關(guān)系，需要在改革中予以設(shè)計。

那么，把監(jiān)察委員會定位于法律監(jiān)督機關(guān)的依據(jù)在哪里？憲法第124條規(guī)定，監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關(guān)?！氨O(jiān)察”一詞含有對機關(guān)和機關(guān)工作人員進行考察監(jiān)督的含義，把“監(jiān)察權(quán)”放入一元分立的憲制體系中分析，由于該體系把對國家公權(quán)力實施監(jiān)督的權(quán)力定義為法律監(jiān)督權(quán)，所以其在理論上應當屬于法律監(jiān)督權(quán)的一部分。

圖3 單一法律監(jiān)督機關(guān)的一元分立模式

圖4 數(shù)個法律監(jiān)督機關(guān)的一元分立模式

其他與檢察機關(guān)職能屬性相同的國家機關(guān)的出現(xiàn)使得檢察機關(guān)在理論上不需要承擔國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中法律監(jiān)督機關(guān)的全部功能，檢察機關(guān)從現(xiàn)實中自身無法肩負的重任中解脫出來。檢察機關(guān)應該在此基礎(chǔ)上對內(nèi)部工作進行重新整合，強化一些職能，擴展一些職能。新的國家機關(guān)會對國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定帶來新的變量，檢察機關(guān)需要在變量的平衡中發(fā)揮作用。

2 我國檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的重構(gòu)

新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的重構(gòu)，除了要遵循新時代的現(xiàn)狀之外，也要與憲法規(guī)定相一致。同時，由于其事關(guān)國家權(quán)力制度設(shè)計，所以必須遵循分權(quán)制衡的法治理念。另外，由于其自身承擔刑事訴訟職責，所以也不能違背審判中立、控辯平等等基本司法規(guī)律。

2.1 依據(jù)憲法原則：定位于法律監(jiān)督機關(guān)

檢察機關(guān)是我國的法律監(jiān)督機關(guān)這一命題記載于我國的憲法之中。其在憲法地位上獨立于其他國家機關(guān)，對人民代表大會負責。除非憲法對其性質(zhì)進行修改，否則我們不能棄憲法賦予它的地位于不顧，大談我國檢察機關(guān)權(quán)力的行政權(quán)性質(zhì)或司法權(quán)性質(zhì)。因此，在檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的重構(gòu)問題上，不能直接消解其法律監(jiān)督權(quán)將其命名為公訴權(quán)，而必須在法律監(jiān)督權(quán)的框架內(nèi)予以重構(gòu)。

檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)地位的反對者們經(jīng)常從該定位理論和現(xiàn)實的不一致以及公訴權(quán)與其他法律監(jiān)督職權(quán)的沖突來進行批評[5]。誠然，我國沒有建立起蘇聯(lián)式的“大檢察權(quán)”模式[7]，檢察機關(guān)以公訴和偵查為主的職能確實無法充分體現(xiàn)其憲法中唯一的國家專門法律監(jiān)督機關(guān)這一地位。但是當形勢發(fā)生變化，檢察機關(guān)由“唯一”變成“之一”時，這一批評就無法立足了?，F(xiàn)實中檢察機關(guān)作為公訴機關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)能確實存在破壞審判中立、控辯平等的可能性，但是這并非審判中立、控辯平等被破壞的根本原因，也不是除非剝離上述職權(quán)否則就無法消弭的原因。一些大陸法系國家把公訴部門設(shè)置在法院內(nèi)部，然而其刑事指控與審判中立并未因此受到影響。由此可見，審判中立、控辯平等被破壞的根本原因絕不在于檢察機關(guān)在我國憲制中所居屬的法律監(jiān)督機關(guān)地位。有學者以控方對審判機關(guān)審判活動的作用力在性質(zhì)上不屬于控訴權(quán)為理由反對賦予檢察機關(guān)對審判機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，進而否定檢察機關(guān)的法律監(jiān)督機關(guān)性質(zhì)[5]，然而這種批評觀點沒有注意到當代語境下的“司法獨立”“審判獨立”意味任何國家監(jiān)督權(quán)都不能干預審判者對案件的獨立審判。還有觀點認為我國檢察機關(guān)的公訴權(quán)與民法法系國家檢察機關(guān)的公訴權(quán)在本質(zhì)上沒有差異，無需冠以“法律監(jiān)督權(quán)”的帽子，但這種理由并不能夠得出公訴權(quán)不可以成為法律監(jiān)督權(quán)的結(jié)論。而公訴權(quán)屬于法律監(jiān)督權(quán)的一部分是我國憲制語境下的現(xiàn)實，當找不出其他理由來推翻這一現(xiàn)實時，為何不沿著這一現(xiàn)實繼續(xù)進行制度構(gòu)建？基于上述理由，在我國當前憲制的范疇內(nèi)對檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)進行重構(gòu)是可行的。

2.2 遵循法治精神：與監(jiān)察機關(guān)相互制約

法治的核心要義是通過對公權(quán)力的約束來實現(xiàn)人民主權(quán)和對人權(quán)的保護與尊重，分權(quán)制衡是實現(xiàn)法治的一大手段。無論三權(quán)分立的憲制模式還是一元分立的憲制模式，在國家權(quán)力分配上都體現(xiàn)了分權(quán)制衡的理念。大陸法系最初創(chuàng)設(shè)現(xiàn)代檢察官制度，其目的就在于約束國家的行政權(quán)和司法權(quán)，通過檢察官獨立行使起訴權(quán)和引導偵查活動來避免糾問制模式下的法官專權(quán)擅斷和警察在偵查活動中濫施權(quán)威，以此來保障普通公民在刑事訴訟活動中不會被國家肆意侵害[1]。列寧的國家法律監(jiān)督思想也體現(xiàn)了對公權(quán)力的警惕與防范。

監(jiān)察委員會是單向監(jiān)督其他國家公權(quán)力的國家機關(guān)，且其擁有非常廣泛的監(jiān)督對象和非常嚴厲的監(jiān)督手段①《國家監(jiān)察法》草案第十二條規(guī)定，受監(jiān)察委員會監(jiān)察的公職人員包括：（一）中國共產(chǎn)黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、民主黨派和工商聯(lián)機關(guān)的公務員及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；（二）法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；（三）國有企業(yè)管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事集體事務管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員。，必須受到足夠有效的監(jiān)督制約。有學者在論及如何對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督時提出了自我監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督和司法監(jiān)督的監(jiān)督方式[8]。然而以上四種監(jiān)督方式都難以實現(xiàn)即時有效監(jiān)督，人大監(jiān)督太遠、社會監(jiān)督太弱、司法監(jiān)督太滯后，當然更無法將信任給予基于公權(quán)力的以道德為支撐的自我監(jiān)督，因此需要有其他國家機關(guān)行使對監(jiān)察機關(guān)進行外部監(jiān)督的責任。

筆者認為將這一任務交由檢察機關(guān)行使最為合適。一方面，檢察機關(guān)是憲法意義上的國家法律監(jiān)督機關(guān)，賦予其監(jiān)督其他國家機關(guān)的職權(quán)是符合其憲法地位的；另一方面，檢察機關(guān)由于長期從事追訴犯罪的國家任務，具備就其他機關(guān)或其工作人員的行為展開監(jiān)督與調(diào)查的能力。檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督，除了在監(jiān)察機關(guān)移交的職務犯罪案件審查起訴活動中對不符合起訴要求的案件獨立做出不起訴決定等刑事偵查（調(diào)查）監(jiān)督職能之外，還應當有權(quán)直接對監(jiān)察機關(guān)工作人員的涉嫌違法或犯罪的行為啟動調(diào)查或偵查。把職務犯罪偵查權(quán)交由兩個不同的法律監(jiān)督機關(guān)行使會增加反貪反瀆工作的人員成本和管理成本，甚至可能會造成兩大機關(guān)間通過行使對對方職務犯罪的立案偵查權(quán)相互斗爭，但是筆者認為這是為了防范權(quán)力過度集中而出現(xiàn)難以控制的危險的必要成本。對其他國家機關(guān)及其人員的法律監(jiān)督權(quán)在現(xiàn)實運作中是一種異常強大的國家權(quán)力，稍有不慎就會凌駕于其他權(quán)力之上，如果其權(quán)力的行使者存在野心，便可以通過對其他權(quán)力行使者的吞噬達到控制其他權(quán)力的目的，所以設(shè)置兩個能夠相互監(jiān)督的法律監(jiān)督機關(guān)是避免法律監(jiān)督權(quán)膨脹的一個有效手段。我國的政治制度史中早有為維護皇權(quán)而設(shè)置兩個可以相互監(jiān)督的監(jiān)察機關(guān)的先例，當今全國人民代表大會通過設(shè)置兩個可以相互監(jiān)督的法律監(jiān)督機關(guān)，使其下設(shè)的國家機構(gòu)權(quán)力之間能夠保持平衡，實現(xiàn)對國家權(quán)力的有效控制，保障人民主權(quán)，保護人權(quán)。

2.3 反映司法規(guī)律：以公訴職能為核心

在這里，之所以強調(diào)以公訴職能為核心，是因為：一方面，事實上檢察機關(guān)的核心職能就是國家追訴，憲法上的檢察機關(guān)行使的不是全面的法律監(jiān)督權(quán)，而是以國家追訴為核心的法律監(jiān)督權(quán)；另一方面，如果不強調(diào)以公訴職能為核心，就可能會導致其他權(quán)能干擾公訴權(quán)的正當行使，而公訴權(quán)的正當行使對于保護人權(quán)的重要意義已無須贅述。反對檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)性質(zhì)這一觀點的偏頗之處在于無視憲法的規(guī)定和否定公訴權(quán)屬于法律監(jiān)督權(quán)；而堅持“法律監(jiān)督權(quán)”說的學者容易犯的錯誤卻是忽視了公訴職能是檢察機關(guān)核心職能的現(xiàn)實，在制度構(gòu)造的設(shè)想中容易脫離公訴職能，違背司法規(guī)律，存在破壞控審結(jié)構(gòu)的風險。

當然，一些原本屬于檢察機關(guān)的職能不應當繼續(xù)存在，例如審前羈押的批準權(quán)。因為審前羈押實際上是對人身自由的實體處分，而在訴訟程序中只有審判機關(guān)可以對當事人的權(quán)利作出實體處分，如此規(guī)定已然違背了訴訟規(guī)律。作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)可以擁有一些公訴之外的且不違背訴訟規(guī)律的法律監(jiān)督職能，但是這些職能不能夠影響公訴方在訴訟構(gòu)造中的應有地位，應當由檢察院內(nèi)部的非公訴部門去承擔。

為了保障公訴權(quán)不被檢察院的其他權(quán)能所影響，更是為了保障公訴權(quán)的行使不會被其他國家機關(guān)干預，應當建立保障檢察官獨立行使公訴權(quán)的機制。在檢察官獨立行使公訴權(quán)的改革上，有學者建議改革現(xiàn)有的行政管理方式，推進以“主訴檢察官”為重點的檢察官制度以及相應的辦案制度，對檢察官和檢察業(yè)務實行分類管理，逐漸賦予檢察官在訴訟法上的獨立地位[9]。雖然提出此改革方案的專家站在檢察機關(guān)是司法機關(guān)的立場上，但其觀點是可以接受的，因為當檢察機關(guān)參與訴訟活動時，其參與訴訟活動的部門設(shè)置和運作就應當符合司法規(guī)律。

此外，應當加深對公訴活動外延的理解，公訴活動應當不僅僅是國家追訴犯罪而展開的訴訟活動，其他損害國家利益或社會公共利益的違法行為也應當是可以被提起公訴的對象，最典型的就是就環(huán)境侵權(quán)提起的公益訴訟和就行政違法和不作為提起的行政公益訴訟。普通公民提起上述訴訟常常會面臨立案難、取證難、勝訴難的困境，而由于檢察機關(guān)具備不被行政機關(guān)干預的優(yōu)勢地位，擁有法定的證據(jù)調(diào)查權(quán)和訴訟方面的專業(yè)優(yōu)勢，所以由檢察機關(guān)參與公益訴訟更有利于保護社會法益不被侵害[10]。

3 結(jié) 語

我國檢察機關(guān)在共和國國家權(quán)力體系中的地位的宣示，銘刻于歷史與當下的憲典之中，然而其具體職能的歷史演進，經(jīng)歷了由模仿蘇維?！按髾z察”模式進行制度構(gòu)建轉(zhuǎn)向吸納日耳曼法系之傳統(tǒng)，改之以國家追訴職能為主干。若不縱覽其發(fā)展歷史，探清推動其產(chǎn)生和變革的兩種理論——濫觴于法國大革命之信念的“國家追訴”理論和誕生于十月革命之實踐的“國家監(jiān)督”理論，就無法理解我國當下檢察制度之地位與功能何有此差異，理論之爭執(zhí)何有此激烈，行國家追訴之權(quán)以求司法之公正，踐法律監(jiān)督之職以守權(quán)力之循規(guī)，似乎二者難以兼得。終于，新時代我國憲制之變革為檢察機關(guān)法律監(jiān)督之矛盾的消解提供了契機，監(jiān)察委的設(shè)立使得我國憲制結(jié)構(gòu)中的法律監(jiān)督權(quán)發(fā)生了分解，“法律監(jiān)督”不再是面面俱到的一項全面職責，檢察機關(guān)從此可以冠“法律監(jiān)督”之名，孜孜以循其公訴之任。然而檢察機關(guān)亦不能因循守舊、故步自封，重構(gòu)之策須既保權(quán)力理論邏輯之圓滿，又求諸國家之社會治理有所進益，督監(jiān)察之官以正公器，起公益之訴以扶庶黎，皆得委之。當然，“法律監(jiān)督”理論上的內(nèi)涵和外延如何錨定可能還會引起諸多分歧，如何構(gòu)建一套符合重構(gòu)后職權(quán)運作要求的檢察職權(quán)配置方案以及如何規(guī)范檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會的有效合理監(jiān)督還需進一步研究。