崔 兵

（湖北工業(yè)大學 經(jīng)濟與管理學院，湖北 武漢 430079）

一、引言

2015年我國新《預算法》明確授予地方政府舉債融資權，并隨后對地方政府負債實施債務上限管理，由此構建了有制度保障的穩(wěn)定的行政控制型地方政府債務治理模式。盡管對地方政府債務治理的行政控制模式存在褒貶不一的看法，但不可否認的事實是，按照國際通行的債務警戒指標，中國現(xiàn)階段對地方政府債務的總體控制是有效的。而且Paolo Mauro（Paolo Mauro,2013）對工業(yè)化國家和新興市場國家地方政府債務治理模式的研究發(fā)現(xiàn)[1]，1990以后選擇行政控制型債務治理模式的國家數(shù)量處于遞增的趨勢?；诖?，理論上需要正面回答為什么行政控制型地方政府債務治理模式是有效的？或者為什么一國會選擇行政控制型地方政府債務治理模式？對該問題的回答將有助于厘清各國政府選擇行政控制模式進行地方政府債務治理的內在原因，客觀評價該模式的債務治理績效，進而為地方政府債務治理模式的選擇貢獻合理化的對策建議。

現(xiàn)有研究地方政府債務治理模式選擇及績效的文獻大多采用Minassian&Craig（Minassian&Craig,2007）的分類，將債務治理模式劃分為行政控制（administrative control）、規(guī)則控制（rule-based control）、協(xié)商控制（cooperative approach）和市場控制（market discipline）四種模式[2]，并通過比較不同模式必須具備的外部政治、財政、金融等條件論證一國選擇某類型債務治理模式的原因。雖然，地方政府債務治理模式實證研究的文獻發(fā)現(xiàn)（Singh,R.&A.Plekhanov,2006），不存在一種債務治理模式在任何情況下都處于絕對占優(yōu)地位，每種治理模式都存在各自的“比較優(yōu)勢”[3]。但從“比較”視角研究地方政府債務治理模式的文獻，尤其是針對行政控制模式的研究，幾乎都存在市場控制模式優(yōu)于行政控制模式的先驗性判斷，認為一國采用行政控制模式的原因是不具備市場控制模式產(chǎn)生的外部條件（鄧淑蓮，2013；馬金華，2011）[4-5]。言下之意，各國應努力創(chuàng)造市場控制模式適用的外部條件，似乎一旦該條件具備就應“理所當然”從行政控制模式轉向市場控制模式。出現(xiàn)此類先驗性誤判的根本原因在于受“市場至上論”的潛在影響對政府與市場關系的偏頗理解，因為行政控制與市場控制的本質區(qū)別在于，前者依賴政府而后者依賴市場作為債務治理的主導力量。由此可見，只有秉承政府與市場關系的正確認識，才能洞察選擇行政控制模式和市場控制模式的內在機理，客觀評價不同地方政府債務治理模式的績效。

本文基于青木昌彥等（青木昌彥、穆爾多克、奧野正寬，1996；青木昌彥，1998）提出的“市場增進論”（market-enhancing view）[6-8]，界定政府在行政控制型地方政府債務治理中的作用，探尋一國選擇該模式的內在原因，并通過舉債供求模型分析行政控制模式中隱性擔保的作用及最優(yōu)隱性擔保水平的決定機制，對地方政府債務治理的行政控制模式的績效進行客觀評價。論文結構安排如下：第二部分介紹市場增進論的主要理論觀點，在此基礎上明確政府在行政控制模式中的信用增級功能，闡述選擇行政控制型地方政府債務治理模式的內在原因；第三部分構建地方政府舉債的供求模型，分析上級政府對下級政府的隱性擔保在緩解下級政府舉債融資困境中的作用和最優(yōu)隱性擔保水平的決定機制；第四部分是簡短的結語。

二、政府的市場增進功能與行政控制模式的選擇

“市場增進論”是在將政府在東亞經(jīng)濟發(fā)展中的現(xiàn)實作用上升為理論層面的研究中，摒棄“市場——政府”“二分法”和將市場與政府置于對立面的“親善市場論”（market-friendly view）及“國家推動發(fā)展論”（developmental state view）的基礎上提出的?！笆袌鲈鲞M論”并不是將政府和市場僅僅視為相互排斥的替代物，而是試圖詮釋政府和市場之間合理的兼容關系，認為政府是經(jīng)濟體系相互作用的一個內在參與者，其作用在于促進或改善民間部門的協(xié)調功能并克服其他市場缺陷（青木昌彥、穆爾多克、奧野正寬，1996）。在此意義上，政府并不是獨立于市場的外生因素，而是與市場同時內生于制度環(huán)境中的互補性的資源配置手段或制度安排。具體到金融領域，政府的市場增進功能表現(xiàn)為“在金融發(fā)展過程中，政府因素則可在市場不發(fā)達、市場機制不能完全滿足金融資源配置需要的條件下?lián)斒袌鰴C制的培育者和促進者”（張杰、謝曉雪，2008）[9]。言下之意，政府并不是要代替市場機制進行金融資源配置，而是通過制度建設促進金融市場機制的完善和金融市場主體的成長。由于金融交易的本質是信用交易，因而政府在金融領域的市場增進功能集中廣泛體現(xiàn)為政府的信用增級功能，即在金融市場主體信用記錄不完善或信用級別較低的情況下，通過政府信用的注入背書創(chuàng)造達成金融交易的基本條件。各國金融實踐中，普遍存在的國有銀行制度、東亞經(jīng)濟中的“關系銀行”制度以及中國的開發(fā)性金融制度都是政府金融市場增進功能的具體例證。

透過“市場增進論”的理論視角，不難發(fā)現(xiàn)在地方政府債務治理中被主流理論廣為詬病的行政控制模式的弊端——軟預算約束及政府隱性擔保①經(jīng)典理論早已證實，軟預算約束并不必然就是缺乏效率的制度安排（Dewatripont，E.Maskin,1995），預算約束也并不是越硬化越好。，反倒成為選擇行政控制模式的內在原因[10]。因為與地方政府債務治理的市場控制、規(guī)則控制和協(xié)商控制三種模式相比，行政控制模式的突出優(yōu)勢就在于上級政府為下級政府（通常是中央政府為地方政府）提供隱性擔保②行政控制模式相對其他債務治理模式的另一優(yōu)勢還在于能更有利于協(xié)調政府宏觀經(jīng)濟政策和統(tǒng)一內外債政策。，實現(xiàn)了對下級政府舉債融資的信用增級，提升了下級政府的舉債融資能力并能有效降低下級政府的舉債融資成本。換言之，行政控制模式以政府作為債務治理的主導力量，恰恰充分利用了政府在債券市場的市場增進功能。世界范圍內地方政府債務治理模式的運行實踐中，行政控制模式往往被單一制國家普遍采用的事實，也不失為上述理論論點有力的現(xiàn)實證據(jù)。單一制國家的中央政府往往掌控政府擁有的財政資源、金融資源等重要的公共資源，并長期實行有利于滿足中央政府金融需求的金融制度安排。如此培育了作為金融資源供給者的金融機構和社會公眾與作為金融資源需求者的中央政府之間長期的金融交易關系，并形成有關中央政府金融交易的長久信用記錄和信用等級評價的經(jīng)驗認知。在此背景下，即使中央政府授予地方政府舉債融資權，但由于債券市場缺乏地方政府舉債能力和信用狀況的信息，地方政府這個債券融資市場的“初來乍到”者，也會被金融機構和社會公眾當作“不成熟”的金融市場主體不予認可。為緩解地方政府在債券市場的舉債融資困境，由先期具有良好信用記錄的中央政府為其提供隱性擔保無疑具有效率增進的意義。當?shù)胤秸鸩浇⑵鹋c金融資源供給者的金融交易關系，日益成為被市場主體認可的“合格”交易對象后，中央政府的“市場增進功能”逐漸弱化，并可擇時從地方政府的金融交易中退出。

中國地方政府債務治理模式屬于典型的行政控制型，自建國以來的三次地方政府債券發(fā)行都充分體現(xiàn)了行政控制模式下中央政府的市場增進功能。建國初期1950年東北生產(chǎn)建設折實公債管理、大躍進時期地方經(jīng)濟建設債券發(fā)行及2009年開始的地方政府債券“代發(fā)代還”都利用了中央政府對地方政府的隱性擔保功能。由于中國是典型的政府主導型經(jīng)濟體，對債券市場存在長期抑制。地方政府負債的本質是家庭內債務騰挪（崔兵，2017），體現(xiàn)為中央政府家長制的權威控制下地方政府對中央政府舉債權的部分替代，是舉債權在家庭成員內部的下放轉移[11]。由于金融機構和社會公眾長期與中央政府開展金融交易，形成了對中央政府的信任關系和信用聯(lián)系，并積累了信用評價經(jīng)驗，因而由其充當?shù)胤秸男庞迷黾壷薪槟苡行浹a地方政府的信用缺失。而當?shù)胤秸ㄟ^中央政府市場增進功能的長期培育，歷經(jīng)地方政府債券“代發(fā)代還”、“自發(fā)代還”的“錘煉”逐漸成長為成熟的市場主體后，中央政府也適時選擇“自發(fā)自還”退出對省級地方政府的隱性擔保。這一過程從2009年地方政府債券發(fā)行初期，地方政府債券利率與同期國債利率基本保持一致，到現(xiàn)在不同省級政府舉債成本差異化以及地方債券利率與同期國債利率出現(xiàn)利差的事實得到充分驗證。由于省級以下地方政府在現(xiàn)階段仍然屬于“不成熟”的債券市場融資主體，因而在省級以下仍然實行“地方債轉貸”模式，由省級政府接替中央政府繼續(xù)行使市場增進功能，逐步將市縣級政府培育成債券市場認可的金融交易主體。

三、行政控制型地方政府債務治理模式——一個簡化模型

行政控制型的地方政府債務治理模式中，上級政府為下級政府提供的隱性擔保彌補了市場缺陷，有效緩解了下級政府的舉債融資困境。本節(jié)建立存在政府隱性擔保的舉債供需模型，進一步證明政府在行政控制模式中的市場增進功能，解釋行政控制下地方政府債務需求上限管制與隱性擔保的均衡組合以及外部沖擊導致的債務規(guī)模擴張與最優(yōu)隱性擔保水平的決定機制。在此基礎上，對行政控制型地方政府債務治理模式的績效進行客觀評價。

如圖由債券利率（橫軸r表示）和舉債水平（縱軸b表示）構成的地方政府舉債供求模型中，不存在中央政府隱性擔保的情況下，地方政府面臨向上傾斜的舉債供給曲線（用Sm表示）和向右下方傾斜的舉債需求曲線（用Db表示）。此時，市場出清的均衡點為em,對應的舉債額度和舉債成本分別為bm,rm（可以假定地方政府沒有中央政府隱性擔保無法通過市場舉債的極端情況，即舉債供給曲線與坐標抽橫軸重合，而假定通過原點向上傾斜的舉債供給曲線并不失一般性），地方政府面臨高昂的舉債成本。為緩解地方政府舉債困境，中央政府注入自身的信用為地方政府舉債行為背書，如此導致舉債供給曲線由Sm向上平移至Sg（guarantee）。由于中央政府的隱性擔保，即使出現(xiàn)利率為零的極端情況，對地方政府舉債資金的供給仍然存在，因而Sg曲線的縱軸截距大于零。給定地方政府的舉債需求曲線Db，中央政府提供隱性擔保后地方政府舉債成本從rm下降至rg，相應的舉債規(guī)模從bm上升到bg。由此可見，中央政府的隱性擔保刺激了地方政府的舉債需求，導致其債務規(guī)模擴張（這正是行政控制模式被廣為詬病的軟預算約束）。中央政府為防范地方政府利用其“市場增進功能”產(chǎn)生的道德風險，會在提供隱性擔保的同時實施債務上限管制。而鑒于中央政府提供的隱性擔保水平取決于其對地方政府能夠負擔的舉債融資成本的判斷，一旦中央政府明確地方政府的舉債成本，就可據(jù)此設定自身的隱性擔保水平，即確定舉債供給曲線至Sg的位置，并進而確定與隱性擔保水平相一致的地方政府舉債上限（ceiling）bc(bc=bg,bg為存在中央政府隱性擔保時，市場出清的地方政府舉債規(guī)模)。進一步考察外生沖擊（shock）對地方政府負債和中央政府隱性擔保水平的影響，類似1998年、2008年金融危機或不確定性公共風險爆發(fā)的外生沖擊會導致地方政府舉債需求曲線右移至Dsb。面對外生沖擊，如果中央政府保持危機前不變的隱性擔保水平，則地方政府的舉債成本和舉債融資規(guī)模都會因為外生沖擊分別上升至rs和bsg。假定中央政府并不關心地方政府因為外生沖擊承擔的額外的債務融資成本（rs-rg），則可據(jù)此確定與此對應的舉債上限bsg。更加接近現(xiàn)實的是，實際經(jīng)濟運行中的中央政府大多是“仁慈”的，不會讓地方政府負擔全部的額外舉債成本。給定中央政府力圖讓地方政府維持外部沖擊前的舉債成本rg，則需提升自身的隱性擔保水平至舉債供給曲線S’g所需的程度，并重新設定地方政府的債務上限bsc。顯然，此時地方政府的舉債規(guī)模大幅膨脹，增幅為bsc-bc。此處再進一步彰顯了中央政府的市場增進功能，如若不存在中央政府的隱性擔保，應對外生沖擊的地方政府企圖維持沖擊前的舉債成本，就只能通過隱性舉債滿足債務增幅bsc-bc。由于外生沖擊的不確定性，一旦此類事件發(fā)生中央政府和地方政府會共同分擔責任，因而可以預期沖擊發(fā)生后地方政府的舉債成本會介于[rs，rg]的區(qū)間內。相應地，中央政府據(jù)此確定的隱性擔保水平也會框定地方政府債務上限落在[bc，bsc]的范圍內。但無論何種情況，我們都能觀察到外生沖擊發(fā)生后，中央政府隱性擔保水平和地方政府債務上限被突破的事實。

基于對行政控制型地方政府債務治理模式的上述簡化模型分析，我們能進一步對該模式的治理績效進行客觀評價。由于在“市場增進論”的視域下，中央政府的隱性擔保是克服缺陷促進地方政府在債券市場成長的工具，因而就不能先驗性的判定隱性擔保的無效性，而是要確定與市場環(huán)境和市場主體能力匹配的最優(yōu)隱性擔保水平。一旦地方政府成長為“成熟”的市場主體，就意味著地方政府的舉債供給曲線Sm和Sg是重合的，此時中央政府的市場增進功能已然實現(xiàn)，便可選擇政府退出。誠然，模型分析揭示了中央政府隱性擔保存在誘發(fā)地方政府債務膨脹的無可爭辯的事實（此即為主流理論批判的行政控制型債務治理的無效的軟預算約束）。但即便我們習慣性認定軟預算約束是無效的制度安排（實際上理論和現(xiàn)實都證明事實并非如此），隱性擔保是導致地方政府債務膨脹的唯一“禍害”因素，軟預算約束導致的債務膨脹也只是中央政府實施市場增進功能的“負效應”。既然不存在“免費”的制度安排，只要“市場增進功能”的“正效應”能夠抵消其“負效應”，經(jīng)過權衡后選擇的軟預算約束及與其相聯(lián)系的隱性擔保就不必然是無效的，也就不能據(jù)此否定行政控制債務治理模式的有效性。其實，模型分析還提供了除隱性擔保之外的地方政府債務規(guī)模變化的另一解釋原因，即影響地方政府舉債需求曲線的因素（這正是劉尚希，2016；劉尚希等，2017a的研究發(fā)現(xiàn)）[12-13]。因為如果存在中央政府不提供隱性擔保的地方政府舉債供給曲線由Sm，地方政府獲取低于rm的舉債成本還可以通過舉債需求曲線左移得以實現(xiàn)。如此意味著，一旦中央政府能減輕地方政府的財政支出責任，作為履行財政支出責任手段的舉債需求就會隨之降低。而給定中央政府的隱性擔保水平，地方政府債務規(guī)模擴張明顯受制于財政支出責任的影響，當?shù)胤秸斦С鲐熑我驗橹贫刃砸蛩囟哟螅ū热缰袊斦謾喈a(chǎn)生的地方政府財權事權不對等）或不確定性外生沖擊發(fā)生時，地方政府舉債規(guī)模會“理所當然”的上升。正因如此，即使像美國這樣實行典型的市場控制型地方政府債務治理模式的國家，政府債務上限近年來也屢屢被突破。由此可見，我們更加不能將地方政府債務膨脹的“罪名”強加在行政控制模式下的軟預算約束或中央政府的隱性擔保之上，也更不能以此認定行政控制型債務治理模式的無效性。

四、結論

基于“市場增進論”，選擇行政控制型地方政府債務治理模式的內在原因在于中央政府或上級政府的市場增進功能。由于政府與市場之間并不是相互對立的替代物，而是功能互補的資源配置的制度安排，因而在地方政府或下級政府不能作為“成熟”的市場主體進入債券融資市場時，中央政府或上級政府通過隱形擔保促進市場主體的培育和市場機制的完善就具有效率增進的意義。行政控制型地方政府債務治理模式中，中央政府通過隱性擔保實現(xiàn)對地方政府的信用增級，有助于緩解地方政府債務融資困境。行政控制模式的簡化模型分析認為中央政府對地方政府舉債能力（能夠承受的舉債成本）的判斷，影響其為地方政府提供的隱性擔保水平。而為防范隱性擔保造成的地方政府債務膨脹的道德風險，中央政府會在提供隱性擔保的同時實施債務上限管理，據(jù)此，中央政府存在隱性擔保水平和債務上限的均衡組合。一旦，影響地方政府債務需求曲線的因素發(fā)生改變，中央政府的隱性擔保水平和相應的地方政府債務上限也會隨之調整。由此可見，現(xiàn)實社會發(fā)生的地方政府債務上限不斷突破，債務規(guī)模持續(xù)擴張的事實并不能全部歸咎于軟預算約束或中央政府的隱性擔保，我們應該對行政控制型債務治理模式的績效進行重新的客觀評價。本文引入“市場增進論”探尋選擇行政控制型地方政府債務治理模式的內在原因，彌補了現(xiàn)有研究中僅從債務治理模式適用的外部條件“比較”論證選擇行政控制模式，并存在先驗性判定行政控制模式無效的研究缺陷。而且通過簡化的模型分析，初步調和了地方政府債務治理中的制度主義和行為主義的“沖突”（劉尚希，2017b）[14]，為債務治理模式的政策選擇和績效評價貢獻了啟發(fā)性的思路。需要再進一步明確的是，本文基于“市場增進論”對行政控制型地方政府債務治理模式“優(yōu)勢”的分析，并不否定該模式存在的缺陷。既然地方政府債務治理的四種模式都存在各自的“比較優(yōu)勢”，就意味著任何單一的債務治理模式都不是完美的和具有占優(yōu)的制度效率，行政控制型模式也毫無例外存在效率改進的空間。