濮燕屏，郭 躍

(1.安徽中醫(yī)藥大學(xué) 研究生院，安徽 合肥 230012；2.安徽中醫(yī)藥大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 合肥 230012)

依憲治國(guó)是依法治國(guó)的首要。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)指出：“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。”黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民群眾是依憲治國(guó)的主體，中國(guó)共產(chǎn)黨是依憲治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)者。黨領(lǐng)導(dǎo)依憲治國(guó)地位的實(shí)現(xiàn)、黨推動(dòng)依憲治國(guó)作用的發(fā)揮是通過(guò)干部、領(lǐng)導(dǎo)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的“關(guān)鍵少數(shù)”來(lái)組織實(shí)現(xiàn)的，抓住了領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”這個(gè)主體核心，就抓住了實(shí)施依憲治國(guó)的“牛鼻子”。2015年2月2日，習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班開幕式上指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國(guó)方面肩負(fù)著重要責(zé)任，全面依法治國(guó)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)’。”[1]領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”在依憲治國(guó)中的作用和影響根本取決于其憲法觀念，“關(guān)鍵少數(shù)”的憲法觀念不僅直接反映了法治型政黨建設(shè)水平，更是直接影響到法治型國(guó)家的發(fā)展方向。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”憲法觀念的價(jià)值取向

2012年12月4日習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行《憲法》公布實(shí)施30周年大會(huì)上的講話指出：“公民包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)還有待進(jìn)一步提高?！盵2]領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”憲法觀念的培育對(duì)我國(guó)法治建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)提升個(gè)人憲法素養(yǎng)

憲法素養(yǎng)是依憲治國(guó)程度和層次的主體表現(xiàn)，是關(guān)于憲法的認(rèn)知、觀念、知識(shí)和思想的總稱，是關(guān)于憲法現(xiàn)象的看法、憲法精神的認(rèn)同、憲法規(guī)范的遵守、憲法信仰的確立。領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”首先作為公民，其憲法觀念的培育是提升個(gè)人憲法素養(yǎng)的基本手段。建設(shè)法治國(guó)家、生成法治社會(huì)、塑造法治政黨，基礎(chǔ)是社會(huì)主體憲法精神的塑造和憲法觀念的增強(qiáng)?！叭绻麍?zhí)行和運(yùn)用著這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒(méi)有從心理、思想態(tài)度和行為方式上經(jīng)歷一個(gè)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的”[3]。“關(guān)鍵少數(shù)”是黨的領(lǐng)導(dǎo)的核心，也是法治國(guó)家建設(shè)的核心，理所當(dāng)然其憲法素養(yǎng)的提升是社會(huì)憲法觀念培育的重點(diǎn)和首要。因而“關(guān)鍵少數(shù)”要帶頭學(xué)習(xí)憲法，堅(jiān)持先學(xué)一步、學(xué)深一層，學(xué)通憲法規(guī)范、學(xué)精憲法原則、學(xué)透憲法精神。“關(guān)鍵少數(shù)”不懂憲法就是法盲，帶來(lái)的惡果貽笑大方是小事，阻礙我國(guó)民主法治發(fā)展是大事。

(二)推動(dòng)法治國(guó)家建設(shè)

“關(guān)鍵少數(shù)”憲法觀念不僅直接影響其自身的憲法法律素養(yǎng)，同時(shí)作為公共權(quán)力的直接行使者，“關(guān)鍵少數(shù)”如何運(yùn)用權(quán)力、具不具有法治思維、善不善用法治方式，直接影響著治國(guó)理政的水平和結(jié)果。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”是法治國(guó)家建設(shè)的決策者、領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、推動(dòng)者，這決定了“關(guān)鍵少數(shù)”在法治國(guó)家建設(shè)中的關(guān)鍵地位。某種程度來(lái)看，“關(guān)鍵少數(shù)”的憲法觀念狀況反映出一個(gè)國(guó)家憲法法治建設(shè)和發(fā)展水平：如若“關(guān)鍵少數(shù)”憲法理念程度高，則國(guó)家法治建設(shè)水平高。我國(guó)在2010年實(shí)現(xiàn)了有法可依的立法任務(wù)，但是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象仍然在一定程度上、一定范圍內(nèi)存在；以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，我國(guó)法治建設(shè)仍然任重而道遠(yuǎn)?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”要擔(dān)當(dāng)起法治建設(shè)的先鋒，通過(guò)對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”憲法觀念的培育來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)和人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一，通過(guò)對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”憲法觀念的培育來(lái)促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變。

(三)增強(qiáng)示范群眾效果

領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”不僅是學(xué)法者、守法者，是法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、管理者和執(zhí)行者，也是法治建設(shè)的示范者、引領(lǐng)者。風(fēng)成于上，俗化于下。著名法學(xué)家羅納德?德沃金指出：“只有一個(gè)人看到他的政府和公共官員尊敬法律為道德權(quán)威的時(shí)候，……這個(gè)人才會(huì)在守法并不是他的利益所在的時(shí)候，也自愿地按照法律標(biāo)準(zhǔn)行事?！盵4]榜樣的力量是無(wú)窮的，“上有所行，下必效焉”?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”是否具有憲法觀念，是否依法辦事，是否嚴(yán)格律己，在很大程度上決定了社會(huì)的法治風(fēng)貌,間接反映了國(guó)家的法治水平。榜樣的影響是兩方面的，“關(guān)鍵少數(shù)”具有較強(qiáng)憲法觀念，能帶頭遵守憲法法律就能起到正面的示范效果；反之，“關(guān)鍵少數(shù)”憲法觀念淡薄就能對(duì)社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面的示范效果。 “關(guān)鍵少數(shù)”的憲法觀念雖不是群眾憲法觀念的根本和源泉，但卻影響著、推動(dòng)著、引領(lǐng)著群眾和社會(huì)憲法觀念的生成和發(fā)展。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”憲法觀念體系的核心

憲法觀念是有關(guān)憲法的思想、觀點(diǎn)和心理的統(tǒng)稱，是一個(gè)主體性、多要素、整體性范疇。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”而言，憲法至上、依憲執(zhí)政、權(quán)力受監(jiān)督、權(quán)利受保障共同構(gòu)成憲法觀念體系的核心。

(一)憲法至上觀念

2015年2月習(xí)近平提出：“領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治觀念。”[5]2015 年7月1日，全國(guó)人民代表大常務(wù)委員會(huì)表決通過(guò)實(shí)行憲法宣誓制度的決定，將“忠于憲法”作為三個(gè)“忠于”之首?！皯椃ㄖ辽稀币箢I(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”帶頭建立憲法的最高權(quán)威。憲法的生命力就在于憲法權(quán)威的建立，就在于憲法被公民和社會(huì)廣泛認(rèn)同、自覺遵守和切實(shí)維護(hù)?！爸袊?guó)的憲法權(quán)威還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有樹立起來(lái)，公民普遍的憲法觀念也沒(méi)有真正的形成”[6]。權(quán)威的建立除了權(quán)力的外在條件，更有權(quán)力行使的正當(dāng)性考察?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”要帶頭建立憲法的最高權(quán)威，首先，必須帶頭服從和遵守憲法法律，不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個(gè)人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的“擋箭牌”，不能把黨紀(jì)國(guó)法當(dāng)成“橡皮泥”“稻草人”。其次，堅(jiān)持憲法權(quán)威最高的價(jià)值選擇，維護(hù)憲法的權(quán)威性。再次，憲法必須成為“關(guān)鍵少數(shù)”的信仰。美國(guó)法學(xué)家哈羅德·J·伯爾曼認(rèn)為：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！盵7]全面推進(jìn)依憲治國(guó)方略，最基本的一條就是“關(guān)鍵少數(shù)”必須對(duì)憲法真學(xué)、真懂、真信、真用，做到內(nèi)化于心才能外化于形。

(二)依憲執(zhí)政觀念

十九大報(bào)告指出：“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)?！盵8]依法執(zhí)政成為中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的基本方式，而依憲執(zhí)政是依法執(zhí)政的前提和首要。

領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”依憲執(zhí)政的觀念包括四個(gè)方面的內(nèi)容：一是依憲執(zhí)政要求不斷加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。憲法確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本原則，依憲執(zhí)政不是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的否定和背離，“在這個(gè)根本問(wèn)題上，必須旗幟鮮明、立場(chǎng)堅(jiān)定，決不能含糊動(dòng)搖”[9]。中國(guó)共產(chǎn)黨鮮明的人民政治立場(chǎng)、全心全意為人民服務(wù)的宗旨、民族和工人階級(jí)先鋒隊(duì)性質(zhì)、歷史和時(shí)代先進(jìn)性的特征決定了黨是我國(guó)革命、建設(shè)和改革各個(gè)時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)核心。增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“關(guān)鍵少數(shù)”依憲執(zhí)政的觀念將會(huì)極大促進(jìn)科學(xué)執(zhí)政、民主政治，促進(jìn)法治型政黨建設(shè)。二是依憲執(zhí)政迫切需要建立“關(guān)鍵少數(shù)”的權(quán)力清單。從法治化建設(shè)的要求來(lái)看，不僅政府要建立權(quán)力清單，黨委和領(lǐng)導(dǎo)干部也要建立權(quán)力清單，這個(gè)基礎(chǔ)就是由權(quán)力本身的特性決定的，這個(gè)基礎(chǔ)就是憲法。三是依憲執(zhí)政主要表現(xiàn)為“關(guān)鍵少數(shù)”帶頭貫徹實(shí)施憲法?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”不僅要在憲法和法律的制度框架下活動(dòng)，服從于憲法的價(jià)值理念、思維方式和行為方式，更要積極地?fù)?dān)當(dāng)起保證憲法實(shí)施，努力建立憲法審查和帶頭遵守憲法的責(zé)任。四是依憲執(zhí)政要求實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和憲法法律的銜接與協(xié)同，黨內(nèi)法規(guī)的制定應(yīng)符合憲法的價(jià)值理念和規(guī)范內(nèi)容，才能從源頭上實(shí)現(xiàn)兩種制度體系的協(xié)調(diào)。

(三)權(quán)力受監(jiān)督觀念

擁有權(quán)力的人在行駛權(quán)力時(shí)容易產(chǎn)生腐敗，絕對(duì)的權(quán)力將導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。對(duì)執(zhí)政者進(jìn)行約束，“從人類政治文明發(fā)展來(lái)看，比較成熟的經(jīng)驗(yàn)和辦法主要是法治”[10]。

首先，加強(qiáng)監(jiān)督的制度建設(shè)，將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子。將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子是由權(quán)力二元性的本性所決定的?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[11]。沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力會(huì)走向腐敗，絕對(duì)的權(quán)力會(huì)走向絕對(duì)腐敗。將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子最為重要的就是在憲法精神和憲法基本原則的指引下，加快反腐敗的法律及黨內(nèi)法規(guī)制定和完善的工作，尤其是積極促進(jìn)《反腐敗法》的出臺(tái)。其次，完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，防止權(quán)力過(guò)于集中于“關(guān)鍵少數(shù)”?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”大多是各級(jí)黨的組織或職能部門的負(fù)責(zé)人，尤其是對(duì)于“一把手”，必須貫徹民主集中制的組織原則，決策要嚴(yán)格依規(guī)、集體作出，防止“關(guān)鍵少數(shù)”“一言堂”現(xiàn)象的出現(xiàn)。擴(kuò)大干部交流的對(duì)象范圍，應(yīng)將領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”全部納入干部交流的范圍。再次，形成立體式、全方位的權(quán)力監(jiān)督體系。從監(jiān)督對(duì)象來(lái)看，“關(guān)鍵少數(shù)”的整個(gè)權(quán)利行使和運(yùn)行過(guò)程都應(yīng)處在監(jiān)督的范圍內(nèi)，權(quán)力受監(jiān)督是立體的。從監(jiān)督的主體來(lái)看，對(duì)關(guān)鍵少數(shù)的權(quán)力行使監(jiān)督包括憲法監(jiān)督、法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等，權(quán)力受監(jiān)督是全方位的。憲法監(jiān)督最根本，法律監(jiān)督最基礎(chǔ)，黨的監(jiān)督最嚴(yán)格，社會(huì)監(jiān)督最廣泛?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”權(quán)力來(lái)源、權(quán)力運(yùn)用、權(quán)力監(jiān)督必須符合憲法精神、憲法原則和憲法規(guī)范的要求。

(四)權(quán)利受保障觀念

憲法視域下私權(quán)利核心是基本權(quán)利，有的國(guó)家稱之為公民權(quán)。英國(guó)學(xué)者馬歇爾將公民權(quán)解釋為一個(gè)由民事、政治、社會(huì)三重要素構(gòu)成的權(quán)利系統(tǒng)，繼而成為政治學(xué)、法學(xué)和社會(huì)理論研究所共享的范疇。“公民權(quán)不論在什么樣的政治條件下運(yùn)作，均必定涵蓋著權(quán)利和義務(wù)的結(jié)合”[12]。這種觀點(diǎn)表達(dá)了權(quán)利和義務(wù)的聯(lián)系，卻混淆了權(quán)利和義務(wù)的界限。

民主憲法以保障公民基本權(quán)利為自己的首要使命，保障基本權(quán)利不受侵犯是憲法存在的核心價(jià)值，因此《憲法》獲得了“公民權(quán)利的保障書”的美譽(yù)。權(quán)利保障包括兩個(gè)方面的維度，即對(duì)自己的權(quán)利保障及對(duì)他人的權(quán)利保障。“關(guān)鍵少數(shù)”基于其與公權(quán)力的牽連性及對(duì)社會(huì)和相對(duì)人的影響力，其權(quán)利保障觀念更應(yīng)從對(duì)相對(duì)人權(quán)利保障的憲法目標(biāo)和執(zhí)政目標(biāo)層面理解?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”權(quán)利保障觀念是指對(duì)相對(duì)人合法權(quán)利進(jìn)行保障，保證其不受公權(quán)力侵害、保證其在受到其他侵害并由公權(quán)力提供救濟(jì)的觀念，其內(nèi)容構(gòu)成包括兩方面：一是保障權(quán)利不受權(quán)力侵害?；谖幕头ㄖ伟l(fā)展程度的限制，“關(guān)鍵少數(shù)”掌控較大的公權(quán)力，如果“關(guān)鍵少數(shù)”權(quán)力意識(shí)濃厚、官本位思想強(qiáng)烈，侵害公民權(quán)行為就會(huì)不時(shí)發(fā)生。二是保障權(quán)利不受權(quán)利侵害。對(duì)于權(quán)利的保護(hù)，“關(guān)鍵少數(shù)”更要積極作為，能否推動(dòng)制度生成有效防范侵權(quán)行為發(fā)生，能否公正裁判處理好權(quán)利糾紛，能否及時(shí)為社會(huì)弱者提供侵權(quán)損害救濟(jì)，都與“關(guān)鍵少數(shù)”憲法觀念直接相關(guān)。

憲法至上、依法執(zhí)政、權(quán)力受監(jiān)督、權(quán)利受保障共同構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”憲法觀念體系的核心。四個(gè)方面既相區(qū)別又相聯(lián)系，其中憲法至上是前提，依憲執(zhí)政是保障，權(quán)力受監(jiān)督是條件，權(quán)利受保障是核心，四者共同構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”核心憲法觀念的整體，統(tǒng)一于我國(guó)依憲治國(guó)的實(shí)踐。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”憲法觀念的培育路徑

我國(guó)自1985年開始“一五普法規(guī)劃”到2015年的“六五普法規(guī)劃”，啟動(dòng)和實(shí)施的全民性普法活動(dòng)已達(dá)30年；自1990年開始領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)學(xué)法，中央政治局法制講座開啟了一種政治新時(shí)尚。全民普法和干部學(xué)法教育了廣大干部群眾，但仍需要強(qiáng)化以憲法觀念為核心的觀念改造。

(一)“憲法人”引入

“‘憲法人’是指真心誠(chéng)意地信仰憲法，具有憲法意識(shí)，并時(shí)刻按照憲法的基本精神生活和工作的人”[13]。 “關(guān)鍵少數(shù)”憲法觀念培育的最好方式莫過(guò)于將其培育成“憲法人”，把“關(guān)鍵少數(shù)”塑造成“憲法人”團(tuán)隊(duì)的捷徑莫過(guò)于把好“進(jìn)口”關(guān)，實(shí)施“憲法人”引進(jìn)的干部隊(duì)伍政策。程金華提出了“依法治國(guó)者培育的多元機(jī)制：‘黨建’與‘統(tǒng)戰(zhàn)’的新思維”[14]，雖不全面，卻是十分有效的措施。

刻意地將我國(guó)依法治國(guó)者劃分為法治工作隊(duì)伍和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部容易造成兩類群體的割裂，極容易造成所謂法治工作隊(duì)伍只關(guān)注干部的法治能力和水平，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部只關(guān)注黨的理論水平和政策水平的錯(cuò)覺。法治隊(duì)伍不僅要“?！保惨凹t”；“關(guān)鍵少數(shù)”不僅政治素養(yǎng)和黨的建設(shè)的理論水平要高，也要具有憲法觀念和依法執(zhí)政的能力?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”的“憲法人” 引入可從以下三個(gè)方面努力：一是干部公開選拔注重憲法知識(shí)的考核。領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗即俗稱的“公選”，其程序往往由筆試、面試、考察等步驟構(gòu)成，筆試所考核的公共基礎(chǔ)知識(shí)應(yīng)當(dāng)包含基本的憲法知識(shí)。二是干部交流搭建黨的干部和司法干部、法學(xué)家、律師的暢通平臺(tái)。自黨的十八屆四中全會(huì)開始，我國(guó)開始建立從法學(xué)家和律師中招錄法官、檢察官的嘗試。然而這種渠道不能是一維的，應(yīng)當(dāng)是多維的，從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄黨的領(lǐng)導(dǎo)干部同樣是不錯(cuò)的方向。三是干部提拔注重黨性強(qiáng)、政治素養(yǎng)高的法學(xué)人才的提拔?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》在選拔任用條件中設(shè)定了“依法辦事”標(biāo)準(zhǔn)，憲法法治觀念強(qiáng)的德才兼?zhèn)涞姆扇瞬疟貙⑹屈h培養(yǎng)和選拔干部的重點(diǎn)。需要注意的是“憲法人”的判斷是實(shí)質(zhì)判斷不是形式判斷，即使是學(xué)習(xí)法律專業(yè)的、甚至是學(xué)習(xí)憲法專業(yè)的，如果沒(méi)有憲法信仰和思維，也不是“憲法人”；即使不是學(xué)習(xí)法學(xué)憲法專業(yè)的，如果有堅(jiān)定憲法信仰和憲法思維就是“憲法人”。

(二)鞏固好傳統(tǒng)憲法知識(shí)培訓(xùn)的效果

憲法知識(shí)的多寡雖不與憲法觀念的強(qiáng)弱必然成正比，然而憲法觀念的培育卻離不開憲法知識(shí)的載體。

學(xué)習(xí)憲法知識(shí)的效果不在于形式和載體多么豐富多彩，現(xiàn)有的學(xué)習(xí)機(jī)制“關(guān)鍵少數(shù)”如果思想上能充分重視，內(nèi)容上能精心設(shè)計(jì)，管理上能嚴(yán)格要求，規(guī)劃上能持之以恒，憲法知識(shí)的學(xué)習(xí)就一定能取得實(shí)效。首先，以各級(jí)黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院為陣地把憲法知識(shí)列入各主體班次的必修課?！陡刹拷逃嘤?xùn)工作條例》規(guī)定了對(duì)干部政策法規(guī)教育的重點(diǎn)是加強(qiáng)憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)教育。黨校憲法知識(shí)培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)依據(jù)不同班次的差異、定位、周期合理安排憲法教育的內(nèi)容，鼓勵(lì)司法機(jī)關(guān)、律師和高校憲法學(xué)教授多為黨校主體班次講授憲法。其次，將憲法知識(shí)培訓(xùn)納入黨委中心組經(jīng)常性學(xué)習(xí)中。黨委中心組學(xué)習(xí)是增強(qiáng)“關(guān)鍵少數(shù)”黨性修養(yǎng)、理論水平和執(zhí)政能力的重要措施。目前《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)黨委(黨組)中心組學(xué)習(xí)的意見》規(guī)定了黨委中心組的學(xué)習(xí)內(nèi)容十分廣泛，包括政治、經(jīng)濟(jì)、科技、法律等多方面的指示，其中憲法法律知識(shí)的學(xué)習(xí)是黨委中心組學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容。黨委中心組學(xué)習(xí)憲法知識(shí)要建立發(fā)言制度，中心組成員學(xué)習(xí)憲法前要準(zhǔn)備、學(xué)習(xí)中要思考，學(xué)習(xí)后要運(yùn)用；同時(shí)可以改變封閉式學(xué)習(xí)為體驗(yàn)式學(xué)習(xí)，將課堂移到法治一線。

(三)開展好特色憲法主題教育實(shí)踐活動(dòng)

“這憲法應(yīng)莊嚴(yán)地出現(xiàn)于你們的公共儀式中，它應(yīng)出現(xiàn)于人民的一切集會(huì)中，出現(xiàn)于人民代表的住所，它應(yīng)抄在我們的墻壁上，它應(yīng)是父親教育孩子的第一課”[16]。對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”憲法觀念培育應(yīng)當(dāng)緊緊抓住國(guó)家憲法日、《憲法》宣誓等憲法主題教育活動(dòng)的契機(jī)。

1.國(guó)家憲法日宣傳教育活動(dòng)

黨的十八屆四中全會(huì)將12月4日定為國(guó)家憲法日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議進(jìn)行了確認(rèn)。國(guó)家憲法日的意義不僅在于其形式意義，更在于其憲法宣傳教育的實(shí)際意義。通過(guò)國(guó)家憲法日進(jìn)行憲法教育是世界各國(guó)的通行做法?！肮P者對(duì)于聯(lián)合國(guó) 193 個(gè)成員國(guó)進(jìn)行粗略統(tǒng)計(jì)之后，至少有 37 個(gè)國(guó)家設(shè)立了憲法日(節(jié))，其中烏克蘭和哈薩克斯坦共和國(guó)更將憲法日規(guī)定在《憲法》文本之中”[17]。

表1 世界部分國(guó)家憲法日情況

2.《憲法》宣誓活動(dòng)

自2014年起，我國(guó)規(guī)定凡經(jīng)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)公開向《憲法》宣誓。2015年7月1日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)表決通過(guò)的70字《憲法》宣誓誓詞將“忠于《中華人民共和國(guó)憲法》”作為《憲法》宣誓的首要和核心?！翱v覽各國(guó)憲法文本，我們發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合國(guó) 193 個(gè)成員國(guó)中，177 個(gè)國(guó)家規(guī)定了《憲法》宣誓制度”[18]。對(duì)于《憲法》宣誓，理論和實(shí)務(wù)界多予以褒獎(jiǎng)，認(rèn)為通過(guò)《憲法》宣誓能促進(jìn)宣誓者從心理上增強(qiáng)對(duì)《憲法》的認(rèn)知和認(rèn)同，有助于宣誓者增強(qiáng)憲法意識(shí)、促進(jìn)依憲依法行使公權(quán)力。《憲法》宣誓要有效實(shí)施在于構(gòu)建明確的宣誓的主體、對(duì)象、誓詞和程序等宣誓規(guī)則，將宣誓者范圍圈定為“經(jīng)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員”，筆者認(rèn)為這只是我國(guó)《憲法》宣誓制度從無(wú)到有建立的第一步。鑒于《憲法》獨(dú)特的地位和作用，忠于《憲法》不僅僅是“經(jīng)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員”的義務(wù)，同樣可以是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員甚至是普通公民的要求和義務(wù)。黨的干部基于其黨員身份和公民身份的雙重屬性，不僅僅有忠于黨章、向黨章宣誓的義務(wù)，也有忠于《憲法》、向《憲法》宣誓的一般義務(wù)。

(四)實(shí)施憲法考核

實(shí)現(xiàn)憲法考核涉及到如何設(shè)定指標(biāo)體系、如何組織、考核結(jié)果如何運(yùn)用等，一系列問(wèn)題的存在使得憲法考核從理論到實(shí)踐很難操作。然而不能因?yàn)閼椃己穗y以實(shí)施就否定其作用，不能因?yàn)閼椃己穗y以實(shí)現(xiàn)就裹足不前?？己耸穷I(lǐng)航燈和風(fēng)向標(biāo)，沒(méi)有憲法考核，憲法實(shí)施情況就無(wú)法衡量。憲法考核作為法治考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在充分吸收和借鑒法治考核經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上面臨實(shí)施上的可操作性的難題。然而，在憲法考核上，點(diǎn)滴的努力與進(jìn)步終將匯集成憲法實(shí)施的巨大進(jìn)步。一是“關(guān)鍵少數(shù)”憲法知識(shí)、能力與水平考核。作為個(gè)體，“關(guān)鍵少數(shù)”自身的憲法觀念首先表現(xiàn)為憲法知識(shí)的積累，知憲是行憲的前提。建立“關(guān)鍵少數(shù)”學(xué)憲考勤、學(xué)憲檔案、學(xué)憲考核、學(xué)憲情況通報(bào)制度。黨校、行政學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院等主體班次的憲法學(xué)習(xí)要嚴(yán)格要求和考勤；參加憲法學(xué)習(xí)和培訓(xùn)條件具備的盡量頒發(fā)學(xué)習(xí)結(jié)業(yè)證和培訓(xùn)證明進(jìn)入干部檔案；由組織部門會(huì)同法制部門依據(jù)干部管理權(quán)限分層次、定期對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”憲法知識(shí)進(jìn)行考核，考核方式可以采取閉卷、開卷和撰寫學(xué)習(xí)心得的方式，避免考核流于形式；及時(shí)通報(bào)“關(guān)鍵少數(shù)”個(gè)人和單位學(xué)習(xí)和組織憲法學(xué)習(xí)的情況；將干部學(xué)習(xí)憲法的情況作為干部選拔任用的前提和重要指標(biāo)，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。二是對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”推進(jìn)憲法實(shí)施情況進(jìn)行考核?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”不僅自身要學(xué)習(xí)憲法知識(shí)，培育憲法觀念，更承擔(dān)著組織憲法學(xué)習(xí)、營(yíng)造憲法氛圍和環(huán)境，培育社會(huì)憲法觀念的重任。要把憲法法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。把憲法法治建設(shè)的成效與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)的成效一體檢查、一體衡量、一體考核。

四、結(jié)語(yǔ)

作為中國(guó)特色的政治話語(yǔ)，“關(guān)鍵少數(shù)”憲法觀念的關(guān)鍵性證成解決的是“關(guān)鍵少數(shù)”憲法觀念為什么關(guān)鍵、哪些憲法觀念關(guān)鍵的問(wèn)題。正因?yàn)椤瓣P(guān)鍵少數(shù)”的憲法觀念有超越于個(gè)體的社會(huì)意義，培育和增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”憲法觀念就成為我國(guó)憲法法治建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。本文對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”憲法觀念的關(guān)鍵性進(jìn)行了證成，對(duì)培育的路徑進(jìn)行了探索，這種探索對(duì)于憲法、法治無(wú)疑是有益的，然而研究無(wú)法窮盡，我們?nèi)钥裳貎蓚€(gè)方向進(jìn)行探索：一是領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”外延的厘清。所有的研究建立在一個(gè)前提下，那就是哪些屬于“關(guān)鍵少數(shù)”，是領(lǐng)導(dǎo)核心，或是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，需要從法政策學(xué)角度進(jìn)一步探討。二是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”進(jìn)行憲法考核的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系的構(gòu)建。沒(méi)有行之有效、操作性強(qiáng)的考核指標(biāo)體系，憲法考核便無(wú)從談起，然考核標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化量化的可操作性設(shè)置必然困難重重。