趙振宇

[摘 要] 加快我國民主政治程序化建設具有重要意義：有助于完善社會主義民主政治，有助于保證民主政治過程的科學決策，有助于規(guī)范政府行為以保障公民權利。目前，社會進程中的非程序化機制和行動具有極大危害：非程序化無法保證決策的民主基礎和科學性，將造成各級政府部門之間政令不統一，會造成立法、司法和行政不能有效配合，將加大行政成本，耗費人力、物力和財力，并可能滋生腐敗。加快推進社會主義民主政治程序化建設的實現路徑主要有三方面，即堅持科學性、堅持公開性、堅持合法性。

[關鍵詞] 社會主義；民主政治；程序化建設；決策科學化；依法治國；政治體制改革

[中圖分類號] D621 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）08-0026-07

人們的一切努力和奮斗都在遵循一種程序，一種適應自然、社會和人的思維運動的程序；一切成功者的表現都在于不斷克服來自自身和外部的干擾或破壞，調適各種程序，使之趨于和諧。在依法治國的當下，要著重加強制度建設，特別是程序化的建設。這是當今時代構建和諧社會，實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的重大課題。

一、我國民主政治程序化發(fā)展歷程回顧

改革開放以前，由于缺乏程序性，從中央到地方，領導人憑經驗拍腦袋決策的做法司空見慣，且暢通無阻。決策出了問題難以及時糾正，只有等到出現了大問題，才事后堵漏洞，而這時往往已經悔之晚矣。1986年，是我國改革突飛猛進的年代。政治體制改革再次被提到全黨的議事日程，而決策的科學化、民主化成為黨內一個改革的切入點。同年7月31日，時任中共中央政治局委員、國務院副總理萬里在全國軟科學研究工作座談會上指出： “直到今天，這種盲目拍板、輕率決策的情況，現在到了非改不可的時候了。我們進行政治體制改革，一個極為重要的方面，就是要解決這個問題?！彼赋?，“利用現代科學技術手段，采用民主和科學的方法，把決策變成集思廣益的、有科學依據的、有制度保證的過程，從而實現決策的民主化、科學化和制度化，以加快我國的現代化建設。”這個講話受到鄧小平、陳云同志的高度肯定。在此后十多年時間里，我們黨在決策科學化的理論和實踐上卓有成效。但是，沒有程序的科學化，決策科學化的問題仍然無法從根本上解決。

2002年11月，黨的十六大第一次將“建設社會主義政治文明”寫進黨代會工作報告，并把它作為全面建設小康社會的一個重要目標。在談到政治體制改革時，報告特別強調“要著重加強制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。”而在1997年黨的十五大報告中提出的是，“逐步實現社會主義民主的制度化、法律化”。黨的十六大報告將“法律化”改為“規(guī)范化”，標志著我國民主法制建設理念日趨完善，社會主義民主更具有廣泛性。而“程序化”的增加，則說明我們黨在民主法制的建設中，將程序化建設提上了議事日程，不僅注意結果，更關注運動的過程，而且，只有關注過程的科學性，才能保證結果的科學性。

從2002年至今的十多年里，我們黨在“程序化”的提法上又有了新的變化和發(fā)展。2007年10月，黨的十七大報告將之表述為：“堅持社會主義政治制度的特點和優(yōu)勢，推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障?！盵1] 2012年11月，黨的十八大報告在談到全面建成小康社會時，特別強調，“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領域推進公民有序政治參與，實現國家各項工作法制化?！?014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次提出“制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障”。在《決定》第三部分《深入推進依法行政，加快建設法制政府》中特別強調：“健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確?！?017年2月13日，在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆六中全會精神專題研討班開班式上，習近平總書記再次強調：“黨的重大決策都要嚴格按照程序辦事，充分發(fā)揚民主，廣泛聽取意見和建議，做到兼聽則明、防止偏聽則暗，做到科學決策、民主決策、依法決策?！盵2]2017年10月18日黨的十九大在北京召開。在大會報告中繼續(xù)強調：“要長期堅持、不斷發(fā)展我國社會主義民主政治，積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、法治化、程序化。”[3]在提出眾人的事情由眾人商量時，特別指出要“形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入參與的權利”。

回顧改革開放近40年來，我們黨在決策科學化向著程序科學化的發(fā)展實踐中與時俱進，成效顯著，深刻認識這種變化和發(fā)展十分重要。

二、加強程序化建設的重要意義

何謂程序？程，講的是規(guī)章或程式；序，講的是區(qū)分或排列位置。程序是指事物運動的某種次序或過程或環(huán)節(jié)，含有某種空間秩序或時間順序的意思。民主政治程序化的內涵包括兩方面內容：一是以民主的原則制定程序，即程序的民主化；二是以程序的方式規(guī)范民主政治的運行，即民主政治過程的程序化。程序是目的和手段的統一體，作為目的的程序，它是我們孜孜以求的理想境界（有學者以程序定義民主，有學者認為程序是政治文明之魂）；作為手段的程序，它表現在人們的運動過程之中。在民主法制建設的制度化、規(guī)范化、程序化三位一體中，制度強調的是行為準則和社會體系，規(guī)范強調的是價值標準或行為模式，而程序則是制度和規(guī)范得以實現的保障體系。由程序實踐上升為程序理論，由程序理論指導程序實踐，這是一個無限的螺旋式上升的過程，是永無止境的。

程序理論研究在我國是一個有待加強的薄弱環(huán)節(jié)。原因之一是我國長期以來缺乏精細化的政治思維，政治往往與運動聯系在一起，政治思維也是粗線條的。原因之二是我國的政治文明建設還處于初級階段，還未提供充分的實踐基礎。社會實踐對理論研究提出了新的緊迫課題。堅持和發(fā)展中國特色社會主義，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，實現“兩個一百年”的奮斗目標，是擺在全黨上下、全國人民面前的宏偉藍圖和艱巨任務。作為社會主義民主政治的根本保障，加強和推進程序化建設，具有特別重要的意義。具體表現為以下三方面：

第一，程序化建設有利于完善社會主義民主政治。社會主義民主政治包括兩個方面的內容：一是國家形態(tài)的民主，即民主的國體和政體，這是社會主義民主政治的基本內容，是確立社會主義民主政治性質以及在既定背景下，保證社會主義民主政治良性運行的前提；二是非國家形態(tài)的民主，即保證國家形態(tài)民主得以實現的具體機構、組織和行為規(guī)范。前者是實體民主，后者是程序民主，它們是社會主義民主政治的兩個方面。實體民主是程序民主的基礎，而程序民主則是實體民主的保障。因此，可以說民主制度的程序化是現代社會政治發(fā)展的客觀要求，也是現代民主的一個基本特征。社會主義政治文明的核心在于人民當家作主，使人民真正參與到國家的管理中來，使構成社會的絕大多數人的意志上升為國家意志。公民權利的保障，多數人的意志要上升為國家意志必須要通過法定程序，才能得到表現和承認；如果決策和選擇出現錯誤，也只能通過預定的程序加以糾正。

第二，程序規(guī)范方能保證社會主義民主政治過程科學。人民當家作主不可能完全按照每一個人或少數人的意志來管理國家和社會事務，只能按照人民中多數人的意志對國家和社會生活中的重大事項進行決定。任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權。人民在當家作主的過程中，也必須如黨的十九大報告強調的“人民有序政治參與”，而不是隨心所欲，更不是無政府主義。民主的重要特征就是按程序辦事，多數人的意志要通過程序才能表現和承認。如果多數人的決策和選擇出現錯誤，也只能通過一定的程序加以改正。所以，程序化是我國民主法制建設的應有之義。對程序的重視程度標志著一個國家的政治文明程度。

第三，程序化建設是規(guī)范政府行為，保障公民權利的客觀要求。程序化建設，可以規(guī)范和保障國家政策和決策對人民意志的體現。加強程序建設可以保證政務系統科學高效的運轉，防止不作為和腐敗現象的發(fā)生，有利于降低決策成本、提高管理效益。同時，也能有效保障公民的知情權和監(jiān)督權。加強政務的程序化建設，使政府信息公開、暢通、便捷，這樣才能使公民的知情權和監(jiān)督權真正得到保障，真正實現權力在公眾監(jiān)督下運行。

由于程序的不科學或人們不按科學的程序辦事而帶來的損失和造成的不良影響在政治、經濟、文化生活中時有發(fā)生。而且，如果程序設計不科學，越是參與性強、透明度高，其造成的不良影響面就越大；如果程序安排得不科學，越是動用了法制的力量，就越有強制性的危害，因為不科學行為可以在法制的保護下大搖大擺地將人們引入歧途。

三、非程序化的現狀及危害

目前，社會進程中非程序化的機制和行動嚴重地影響了我國的社會發(fā)展，主要危害表現在以下五個方面：

第一，非程序化無法保證決策的民主基礎和科學性。民主集中制是我國社會主義民主政治的基本原則。但是，由于一些政府部門領導程序意識淡薄，決策之前往往忽略民主討論，忽略信息搜集和科學論證的過程，導致出現領導“拍腦袋、拍胸脯、拍屁股”式的決策。在決策過程中，政府不注意信息公開（或者有意隱瞞重要決策信息），缺少專家咨詢和論證程序，沒有聽證、論證和證偽的制度保證，使公共決策缺少必要的科學依據，最終導致決策失敗，使政府行為喪失公信力。

第二，非程序化決策造成各級政府部門之間政令不統一。領導決策和制定政策不遵循一定的法律和工作程序，政令的統一就會受到破壞，就會出現層層打折扣，以及對某項精神“有的重視，有的輕視，有的無視”的狀況，從而產生各種錯誤[4]。近幾年來，層出不窮的選擇性執(zhí)法、資源野蠻開采、暴力拆遷、私設小金庫等被黨和國家明令禁止的行為和現象，都和上述政府行為的非程序化有關[4]。該執(zhí)行的無法執(zhí)行，該禁止的不能禁止，這都是非程序化在決策執(zhí)行過程中的表現。

第三，非程序化造成立法、司法和行政不能有效配合，影響法治的權威性。非程序化會造成決策、執(zhí)行和監(jiān)督之間關系的混亂，從而影響法治的權威。在目前的行政體系中，存在一些行政領導人破壞行政程序，干預司法審判的現象。為此，2015年3月30日，中央正式下發(fā)的《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》提出，領導干部違法干預司法活動，可以給予紀律處分，構成犯罪的可以追究刑責。這個文件的制定，其實質就是用程序化來保證司法的獨立性。另外，由于一些政府決策不經過民意測試或充分論證討論，侵犯公民合法權益，從而造成群體事件時有發(fā)生，埋下社會安全隱患，威脅社會穩(wěn)定。

第四，非程序化加大行政成本，耗費人力、物力和財力。當前，國家的一些重大項目，特別是耗資巨大、影響深遠、技術復雜的重大項目必須依靠科學決策。非程序化的決策會極大地增加這些重大項目的成本。體制的非程序化，必然導致決策的非科學化甚至帶來一定的破壞性。譬如一些重大工程的失敗，其中一個重要原因就是沒有科學的程序化作保障。

第五，非程序化給公權力“尋租”留下空間，是腐敗行為產生的一個重要原因。當前一些政府部門腐敗現象嚴重，甚至在一些地方發(fā)展成為窩案、串案，領導專權和決策隨意，這些都給國家和人民財產造成了巨大的損失。如河南省曾出現5任交通廳長4人因腐敗落馬，浙江藥監(jiān)局也發(fā)生3任局長先后落馬，這種“前腐后繼”的窩案層出不窮的原因，在于高度集中的權力運作中監(jiān)督程序被排除在外。監(jiān)督本身就是民主程序的一環(huán)，監(jiān)督又以知情為前提。公民的知情權、表達權、參與權、監(jiān)督權都必須有制度保證，才能夠落到實處，才能夠避免民主法制建設受到損害。

四、加快推進程序化建設的實現路徑

在“依法治國”的社會主義民主政治建設中，“依程序行事”應當成為一條重要準則。為此，我們需要做好以下三方面工作：

第一，堅持科學性，加快推進程序化建設。所謂程序的科學性，就是要求程序的設置符合客觀實際的規(guī)律性，人們按此辦理能夠以最小的投入獲得最大的收益。為保證程序設置的科學性，需要把握好兩個前提：其一，要把握好程序制定的價值前提。所謂價值前提，是指該項程序設定的目的、目標和意義是什么，以及是否符合當前的實際情況。程序是為決策服務的，設計者只有明白了該項工作的意義和程序設置的作用，才能設計出符合要求的程序；其二，要把握好程序制定的事實前提。所謂事實前提，是指制定該項程序需要的科學手段。不同的程序制定需要有不同的手段，不同的手段需要有不同的科學知識。設計者只有具備了一定的科學素養(yǎng)，又懂得如何運用這些知識去設計程序，這樣的程序才符合實際的要求。

第二，堅持公開性，加快推進程序化建設。所謂程序的公開性，是指系統的決策者要將程序制定的過程向公眾開放?！肮_、公平、公正”是人們孜孜以求的民主權利，公民有權了解一切他們應該知道和希望知道的活動程序。而“公開”，則是人們實現民主權利的首要前提。人們不僅要求公開結果，而且要求公開過程，即對實現結果的每個程序都有所了解。程序公開是維護政府和組織的形象，實現社會穩(wěn)定的重要保障；程序公開可以更好地接受社會和公民的監(jiān)督；程序公開是宣傳大政方針、普及科學文化知識、體驗法制正義和崇高的有效途徑。

第三，堅持合法性，加快推進程序化建設。所謂程序的合法性，是指一切程序的設置都要符合和遵守國家的根本大法和有關法律，這些程序包括立法程序、執(zhí)法程序和守法程序，同時程序的運行也需要法律的保證。2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了修正后的《中華人民共和國立法法》。該法是為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系，發(fā)揮立法的引領和推動作用，保障和發(fā)展社會主義民主，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家而定。程序的合法性可以最大程度地維護人的尊嚴、保障人的人格與自由權利?？梢哉f，實際錯誤就好比是把一個東西的重量稱錯了，而程序錯誤則好比是把秤桿上的定盤星定錯了，導致稱什么東西都不準。

具體而言，在程序的制定和實施中要把握好以下幾點：其一，有法可依，先立法后行動；其二，一切可用法律都要為大眾所知曉，按法規(guī)辦事；第三，賞罰分明，監(jiān)督落實。獎勵和懲罰是一個社會進行科學管理的有效杠桿，在這個過程中，不僅要求監(jiān)督運動的結果，而且要求監(jiān)督運動的過程，只有運動程序是科學的，才能保證其結果是有效的。

程序化的實現是一個長期的系統工程，需要在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設及生態(tài)文明建設五位一體的總體布局中，不斷提高組織管理者的素質和水平。程序是人制定和執(zhí)行的，如果人的本身素質不高，就不可能制定出好的運動程序，即使有了好的程序，也會在實踐中扭曲變形。所以，對于程序的設計，我們必須高度重視，因為它是我們一切工作和決策的基礎和前提。

[參考文獻]

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[2]楊抗抗.嚴肅黨內政治生活的背景考量與實踐路徑[J].中共石家莊市委黨校學報，2018，（1）.

[3]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017.

[4]鄒和平，胡正篤.論政令統一[J].社會科學研究，1990，（8）.

[責任編輯：李利林]