摘 要：在實證分析基礎(chǔ)上，將扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展劃分為摸索借鑒期、創(chuàng)新試點期、推廣突破期三個階段，并以扶貧再貸款的創(chuàng)設(shè)、應(yīng)用、創(chuàng)新為主線，追蹤黃岡大別山扶貧開發(fā)重點縣麻城市三階段扶貧小額信貸數(shù)量目標完成、成本收益合理區(qū)間構(gòu)建與再貸款政策傳導(dǎo)情況，指出瞄準數(shù)量目標，建設(shè)維護成本收益合理區(qū)間，有利于提高扶貧再貸款政策傳導(dǎo)效率，實現(xiàn)扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展政策目標。

關(guān) 鍵 詞：精準扶貧;扶貧小額信貸;扶貧再貸款; 數(shù)量目標;合理區(qū)間

中圖分類號：F832.47 文獻標識碼：A 文章編號：2096-2517（2018）03-0045-11

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2018.03.005

Abstract： Based on empirical analysis， this paper divides the innovation and development of poverty alleviation microfinance into three stages. Taking the creation， application and innovation of the poverty alleviation reloan as the main line， this paper follows the trail of the completion of the quantitative target， the construction of reasonable cost and income interval， and the transmission of the reloan policy of the three stages in Macheng City， and points out that aiming at quantitative target， constructing and maintaining reasonable cost and income interval will help improving the transmission efficiency of poverty alleviation reloan policy， and achieve the policy goal of the innovation and development of poverty alleviation microfinance.

Key words： targeted poverty alleviation; small poverty alleviation loan; poverty alleviation reloan; quantitative target; reasonable interval

一、引言

黨十九大報告中指出，要確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧， 貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。這是黨中央對我國脫貧攻堅的最新要求。進入脫貧攻堅期，創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸既是政治責(zé)任，又是社會義務(wù);既有定性壓力，又有定量指標。2014年12月10日國務(wù)院扶貧辦等五部門發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《指導(dǎo)意見》）后，各地紛紛提出數(shù)量目標并分解落實，要求以基準利率發(fā)放，鼓勵實行利率優(yōu)惠。2016年3月23日，中國人民銀行（以下簡稱“人民銀行”）創(chuàng)設(shè)扶貧再貸款， 既是為金融精準扶貧量身訂制的貨幣政策工具， 又是助推脫貧攻堅的信貸政策利器。 本文以扶貧再貸款政策傳導(dǎo)為主線， 對黃岡大別山革命老區(qū)扶貧開發(fā)重點縣制定和完成數(shù)量目標、 建設(shè)并維護成本收益合理區(qū)間進行追蹤梳理， 實證分析和總結(jié)評估扶貧再貸款促進扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展政策效應(yīng)， 提出新時代促進扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展政策建議。

二、創(chuàng)新導(dǎo)向與發(fā)展要求

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，政策要點有：瞄準有貸款意愿、就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)、技能素質(zhì)和一定還款能力的建檔立卡貧困戶;提供5萬元以下、優(yōu)惠利率信用貸款;通過“政府引導(dǎo)、市場運作”和“加強宣傳、尊重意愿”，激發(fā)貧困戶發(fā)展扶貧特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動力; 鼓勵金融機構(gòu)參照貸款基礎(chǔ)利率確定利率水平;通過“規(guī)范運作、防范風(fēng)險”保障金融機構(gòu)等相關(guān)利益主體合法權(quán)益。

扶貧小額信貸實踐是政策相關(guān)利益主體對政策的反應(yīng)。 決定利益主體反應(yīng)力度和行為效度的基本因素：有追求目標或利益訴求;有反應(yīng)能力和參與權(quán)利;能及時獲取政策信息和接受業(yè)務(wù)輔導(dǎo)。

扶貧小額信貸政策供給設(shè)計與實踐安排表明，各級政府、人民銀行、商業(yè)銀行、保險機構(gòu)、市場主體、貧困農(nóng)戶是主要利益相關(guān)主體。其中，貧困戶利益訴求是獲得扶貧小額信貸資金，通過享受配套的技能培訓(xùn)、信息捕獲、機會發(fā)現(xiàn)、渠道對接等非金融服務(wù)，提高運用扶貧小額信貸發(fā)展生產(chǎn)的能力，實現(xiàn)增收脫貧和美好生活目標。正規(guī)金融（主要是銀行、保險）利益訴求是通過市場運作、商業(yè)可持續(xù)拓展扶貧金融市場，培育潛在優(yōu)勢客戶，實現(xiàn)經(jīng)濟利益與社會效益雙豐收。政府利益訴求是履行引導(dǎo)職責(zé)，完成減貧脫貧目標。市場主體利益訴求是分享扶貧小額信貸政策紅利（及時獲得發(fā)展生產(chǎn)所需要的低成本資金）。人民銀行利益訴求是履行牽頭推進金融精準扶貧職責(zé)，把各方參與創(chuàng)新發(fā)展的積極性和主動性引導(dǎo)好、保護好、發(fā)展好。

與傳統(tǒng)小額信貸扶貧比較， 扶貧小額信貸通過福利主義宗旨與制度主義機制的有機融合，促進小額信貸扶貧的占優(yōu)均衡， 實現(xiàn)從救濟式扶貧到開發(fā)式扶貧，再到精準式扶貧的飛躍（見表1）。

三、實證分析

本文以國家級扶貧開發(fā)重點縣麻城市為例，實證分析數(shù)量目標確定、成本收益變化與扶貧再貸款政策效應(yīng)。

（一）建檔立卡貧困戶與扶貧小額信貸數(shù)量目標

根據(jù)“六個精準”識別和“動態(tài)管理”調(diào)整，麻城市2013年底建檔立卡貧困戶有59 096戶159 773人。經(jīng)過“五個一批”分類管理，適宜于“通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”的貧困戶共有31 811戶90 718人。根據(jù)“脫貧不脫政策”等相關(guān)規(guī)定和因病因災(zāi)返貧情況， 需要扶貧小額信貸支持的貧困戶在32 000戶左右。從地方政府引導(dǎo)角度看，按每戶5萬元最高標準，需要投入扶貧小額信貸16億元。

截至2016年末，麻城農(nóng)村商業(yè)銀行（以下簡稱農(nóng)商行）采用“六看”“五老”信用評級方法①，對全市符合條件貧困戶授信10.24億元。麻城市政府建立扶貧小額信貸風(fēng)險補償金2160萬元，計劃2017年末增至6700萬元，按1：7放大要求，可支持主辦銀行投放扶貧小額信貸46 900萬元。根據(jù)地方政府申報、人民銀行市縣兩級分支機構(gòu)評估、主辦銀行評級授信和監(jiān)測，湖北省、黃岡市分別確定2017年度該市扶貧小額信貸數(shù)量目標為30 000萬元和44 100萬元。

（二）成本收益與合理區(qū)間

采用農(nóng)商行2016年度財務(wù)數(shù)據(jù)和經(jīng)營實際對其投放扶貧小額信貸成本收益進行分析。

1.保本綜合收息率測算

農(nóng)商行存款綜合付息率2.16%， 貸款綜合收息率為8.03%。假定農(nóng)商行其他收入水平不變，若其最大程度向社會讓利，其凈利潤為零，保本綜合收息率必須達到6.54%。

2.扶貧小額信貸資金成本核算

（1）若資金來源全部為自有資金。農(nóng)商行現(xiàn)執(zhí)行11%的法定存款準備金率，央行按1.62%的年利率付息; 常年保持2%左右的超額備付金率，央行按0.72%的年利率付息;貸款現(xiàn)金庫存率（常年庫存現(xiàn)金/貸款月平均余額）為2.12%，相關(guān)凈收益為0。即每投放100元扶貧小額信貸需要組織115.12元存款， 可得出其資金綜合成本率為：（115.12×2.16%-11×1.62%-2×0.72%-2.12×0）/100=2.29%。

（2）若資金來源全部為扶貧再貸款。扶貧再貸款現(xiàn)行一年期利率為1.75%， 其資金綜合成本率為1.75%。

（3）若資金來源部分為自有資金，部分為扶貧再貸款。設(shè)扶貧再貸款占資金來源之比為X，則自有資金占比為1-X。相應(yīng)地，其資金綜合成本率為：X×1.75%+（1-X）×2.29%，即為2.29%-0.54%×X。

3.扶貧小額信貸期間費用核算

從組織資金到投放到位， 通過作業(yè)成本法計算（限于篇幅，過程略）的扶貧小額信貸期間費用率為：期間費用率=存款費用率+固定費用率+貸款費用率=1.44%+0.18%+1.37%=2.99%。

若以部分扶貧再貸款作為資金來源，因為爭取扶貧再貸款的期間費用接近于零， 則期間費用率為：期間費用率=存款費用率+爭取扶貧再貸款費用率+固定費用率+貸款費用率=1.44%×（1-X）+0×X+0.18%+1.37=2.99%-1.44%×X

4.扶貧小額信貸經(jīng)營成本

扶貧小額信貸綜合成本率=資金成本率+期間費用率=（2.29%-0.54%×X）+（2.99%-1.44%×X）=5.28%-1.98%×X

其中，X為扶貧再貸款占扶貧小額信貸資金來源之比。

5.扶貧小額信貸經(jīng)營收益

根據(jù)政策設(shè)計， 扶貧小額信貸以基準利率投入，現(xiàn)行一年期貸款基準利率為4.35%。

根據(jù)湖北省人民政府扶貧開發(fā)辦公室等五部門制定的《關(guān)于推進扶貧小額信貸健康發(fā)展的意見》（鄂政扶發(fā)[2017]19號），要求“以獎勵的方式補貼合作銀行機構(gòu)發(fā)放貸款的經(jīng)營性成本，獎勵資金的比例不低于該合作銀行機構(gòu)扶貧小額信貸發(fā)放額的2%”，并“鼓勵各縣（市、區(qū)）政府對按照基準利率發(fā)放扶貧小額信貸的合作銀行機構(gòu)開展評級授信、貸款發(fā)放及管理等給予一定費用補貼”。

則扶貧小額信貸綜合收益率=4.35%+2%+Y%=6.35+Y%。 其中，Y為地方政府給予主辦銀行的費用補貼水平。

6.扶貧再貸款政策效應(yīng)分析

顯然， 農(nóng)商行若全部以自有資金投放扶貧小額信貸（即X=0），則綜合成本率高達5.28%，以基準利率發(fā)放扶貧小額信貸即使足額收息也會入不敷出， 但在政府獎勵補貼支持下可以實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)。 若全部以人民銀行一年期扶貧再貸款投放扶貧小額信貸（即X=1），則綜合成本率=5.28%-1.98%=3.3%，表明農(nóng)商行以4.35%基準利率投放扶貧小額信貸有盈利空間，政府獎勵補貼能進一步激發(fā)其積極性。

7.扶貧小額信貸成本收益合理區(qū)間

盡管計算表明， 中國人民銀行投放一定額度低成本再貸款可促進農(nóng)村商業(yè)銀行以基準利率發(fā)放扶貧小額信貸，實現(xiàn)扶貧小額信貸商業(yè)可持續(xù)。但扶貧小額信貸運營過程中還存在貸款損失、成本失控、政府失信等多重風(fēng)險，主辦銀行理性預(yù)期是盯住6.54%的保本綜合收息率目標。

扶貧小額信貸合理區(qū)間形成機制是：中國人民銀行投放一定比例扶貧再貸款降低經(jīng)營成本，地方政府以獎勵和補貼方式提高經(jīng)營收益，保險增強扶貧小額信貸政策落地保障，市場主體提高扶貧帶動能力和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)資金回報水平，貧困農(nóng)戶守信經(jīng)營，多方合力促使成本合理區(qū)間控制在4.35%～5.28%， 收益合理區(qū)間保持在4.35%～6.54%。

（三）扶貧再貸款促進合理區(qū)間構(gòu)建和數(shù)量目標完成

截至2017年11月末， 中國人民銀行對農(nóng)商行累放扶貧再貸款1.9億元，督導(dǎo)該行對12 765戶建檔立卡貧困戶投放扶貧小額信貸45 067萬元，提前和超額完成年度數(shù)量目標任務(wù)， 農(nóng)商行綜合經(jīng)營成本率為4.44%; 協(xié)調(diào)建議地方政府追加風(fēng)險補償金規(guī)模至6670萬元， 提請地方政府按2%投放比例獎補，預(yù)期綜合收益率為6.35%。綜合成本與綜合收益均處于合理區(qū)間。

扶貧小額信貸精準和持續(xù)注入， 吸引一大批市場主體與貧困戶建立訂單、 土地流轉(zhuǎn)、 打工就業(yè)、入股分紅等利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，貧困戶融入地方特色優(yōu)勢扶貧產(chǎn)業(yè)鏈的渠道拓寬，機會增多，也吸引保險機構(gòu)創(chuàng)新推廣貧困戶小額人身保險、 扶貧特色產(chǎn)業(yè)保險等精準扶貧產(chǎn)品。

多方合力使扶貧小額信貸精準扶貧績效不斷顯現(xiàn)， 有力支持了大別山黑山羊養(yǎng)殖、 中藥材種植、鄉(xiāng)村旅游、有機蔬菜、綠色林特等五大扶貧富民產(chǎn)業(yè)，培植了“福白菊”“木子店老米酒”“夫子河魚面”“龜山巖綠（茶）”等脫貧攻堅農(nóng)特品牌，有效助推了年度脫貧攻堅目標任務(wù)的完成。

四、實踐演進

本文以扶貧再貸款的創(chuàng)設(shè)、 應(yīng)用、 創(chuàng)新為主線，追蹤分析指導(dǎo)意見出臺后，麻城市扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展的三個階段，分析扶貧再貸款促進扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展的政策落地路徑。

（一）摸索借鑒期（2014年12月至2016年3月）

從2014年底指導(dǎo)意見印發(fā)至2016年3月中國人民銀行創(chuàng)設(shè)扶貧再貸款前。 麻城市根據(jù)政策導(dǎo)向和脫貧攻堅要求， 要求農(nóng)商行等涉農(nóng)金融機構(gòu)履行供給創(chuàng)新責(zé)任，并在建立風(fēng)險補償機制、完善貼息安排、協(xié)調(diào)保險跟進、吸引市場主體參與等方面嘗試精準發(fā)力（見表2）。

1.數(shù)量目標制定和實施

（1）政策設(shè)計。包括頂層設(shè)計明確指導(dǎo)意見、中層傳導(dǎo)硬化工作要求、基層落實鎖定數(shù)量目標。其中，頂層設(shè)計是“對符合貸款條件貧困戶提供5萬元以下信用貸款”①，中層傳導(dǎo)是“實現(xiàn)貸款全覆蓋”“到2019年力爭全省規(guī)模累計達到300億元以上”②，基層落實是“到2015年12月底前，全市新增扶貧信貸規(guī)模達到8億元以上”③。

（2）創(chuàng)新安排。包括：將扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與銀行貸款管理系統(tǒng)對接;“以社帶戶、以企帶村”，組織貧困農(nóng)戶參與扶貧特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)建設(shè);建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級聯(lián)動的扶貧小額信貸服務(wù)平臺，為建檔立卡貧困戶提供信用評級、建立信用檔案、貸款申報等信貸服務(wù)。

（3）創(chuàng)新發(fā)展績效評估。麻城市根據(jù)政策設(shè)計和創(chuàng)新安排啟動金融扶貧的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完成農(nóng)戶小額信貸“擇優(yōu)扶貧” 到扶貧小額信貸“攻堅脫貧”的初步轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為農(nóng)戶小額信貸的結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級。 主辦銀行主要借鑒項目貼息貸款、 農(nóng)戶小額信貸等歷史扶貧經(jīng)驗實現(xiàn)扶貧小額信貸破零，但進展較慢，覆蓋率低位徘徊，“戶知、戶貸、戶用、戶還”① 存在脫節(jié)現(xiàn)象（見表3）。

2.合理區(qū)間構(gòu)建和維護

（1）明確定價標準。鼓勵金融機構(gòu)參照貸款基礎(chǔ)利率確定利率水平， 原則上按照人民銀行基準利率發(fā)放。

（2）完善創(chuàng)新安排。出臺有利于壓降扶貧小額信貸綜合成本、 提高扶貧小額信貸綜合收益的政策舉措。包括：加大支農(nóng)再貸款、再貼現(xiàn)支持力度;給予貼息支持; 建立風(fēng)險補償、 引進小額信貸保險;拓寬貧困戶參與扶貧特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)建設(shè)渠道，提高扶貧小額信貸資金回報率。

（3）合理區(qū)間建設(shè)評估。麻城市扶貧部門與主辦銀行簽訂合作協(xié)議，約定計息標準和貼息安排，但普遍超過基準利率和基礎(chǔ)貸款利率。主辦銀行延用農(nóng)戶小額信貸扶貧經(jīng)驗，資金運用保持“高進高出” ② 模式，扶貧小額信貸成本高企。

3.階段小結(jié)

借鑒農(nóng)戶小額信貸扶貧經(jīng)驗， 摸索小額信貸精準扶貧方式。地方政府、中國人民銀行、主辦銀行、特色保險、市場主體、貧困農(nóng)戶等六類脫貧攻堅利益相關(guān)主體啟動合作博弈，主要由扶貧部門、中國人民銀行主導(dǎo)， 側(cè)重于保障建檔立卡貧困戶政策知情權(quán)、信貸參與權(quán)，實現(xiàn)建檔立卡貧困戶信貸可得權(quán)利。 貧困戶和銀行均缺乏參與扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)生動力，數(shù)量目標受到供求雙方約束。 政策紅利主要來源于相關(guān)利益主體對可控資金、項目、措施的定向整合和精準投入， 是一種游離于扶貧小額信貸促進扶貧特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展之外的外生變量。

（二）創(chuàng)新試點期（2016年3月至2017年7月）

從2016年3月中國人民銀行創(chuàng)設(shè)扶貧再貸款至2017年7月銀監(jiān)會等五部門印發(fā)《關(guān)于促進扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2017]42號）前。探索構(gòu)建“地方政府+人民銀行+主辦銀行+特色保險+市場主體+貧困農(nóng)戶”“六位一體”扶貧小額信貸管理服務(wù)平臺，協(xié)調(diào)推進“人民銀行再貸款+主辦銀行扶貧小額信貸+貧困戶精準扶貧特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)或項目”工作模式，扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展的政策環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不斷改善，配套支持扶貧小額信貸資金運用的信息傳送、能力培訓(xùn)、業(yè)務(wù)幫帶等非金融服務(wù)不斷改善（見表4）。

1.數(shù)量目標不斷硬化

（1）數(shù)量目標的細化調(diào)整。重視主辦銀行信用評價和逐戶授信結(jié)果， 注重扶貧再貸款在完成數(shù)量目標中的作用。 力爭扶貧再貸款余額占支農(nóng)再貸款余額比重高于上年同期水平; 對扶貧再貸款限額和期限實施動態(tài)調(diào)整。

（2）創(chuàng)新安排的措施加強。除前期舉措外，還有：開辦扶貧再貸款業(yè)務(wù);加大扶貧再貸款支持力度;創(chuàng)新“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體+建檔立卡貧困戶”扶貧小額信貸模式;開展金融精準扶貧工作站建設(shè);推進建檔立卡貧困戶“六看”“五老”信用評價工作。

（3）創(chuàng)新發(fā)展績效。扶貧小額信貸試錯、容錯、糾錯的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度加大， 小額信貸扶貧從制度主義加快轉(zhuǎn)變到福利主義，“戶知、戶貸、戶用、戶還”流程銜接和服務(wù)對接不斷改進。扶貧再貸款政策效應(yīng)穩(wěn)健釋放， 扶貧小額信貸覆蓋率逐步提高（見表3）。

2.合理區(qū)間逐步形成

（1）政策支持力度更大。包括：扶貧再貸款實行更為優(yōu)惠的利率; 運用扶貧再貸款資金發(fā)放扶貧小額信貸的利率不得超過基準利率。

（2）創(chuàng)新安排更切合實際。包括：引導(dǎo)金融機構(gòu)傳導(dǎo)扶貧再貸款優(yōu)惠利率; 促進扶貧再貸款資金與財政貼息資金、風(fēng)險補償資金等有機結(jié)合。

（3）合理區(qū)間逐步顯現(xiàn)。以扶貧再貸款發(fā)放、管理、使用為主線，以地方政府風(fēng)險補償和貼息安排為支撐，扶貧小額信貸綜合成本下降，綜合效益上升，逐步進入有效合理區(qū)間①。扶貧再貸款政策促進扶貧小額信貸從“高進高出”到“低進低出”路徑的演變。

政府要求、社會期望、輿論監(jiān)督、監(jiān)管導(dǎo)向等促使主辦銀行利率水平不斷下調(diào)并接近基準利率。主辦銀行綜合籌資成本（含存款平均付息率、存款直接費用率、存款保險費率、存款法定準備金損失率等）在5%左右，而其申請扶貧再貸款的籌資成本基本就是現(xiàn)行扶貧再貸款利率（一年期為1.75%），扶貧再貸款注入不僅降低籌資成本，還通過協(xié)調(diào)財政政策、產(chǎn)業(yè)政策配套投入，改善對貧困戶的非金融服務(wù)等進一步降低綜合成本，提高綜合收益。

3.階段評估

從保障符合條件貧困戶信貸權(quán)利向提高貧困戶運用貸款資金開展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的能力轉(zhuǎn)變，政策紅利除了外部資金持續(xù)精準注入外， 還有來自扶貧特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的回報， 貧困戶可持續(xù)受益的獲得感不斷增強。“地方政府+人民銀行+主辦銀行+特色保險+市場主體+貧困農(nóng)戶”等“六位一體”創(chuàng)新發(fā)展平臺，利益聯(lián)結(jié)、資金捆綁、管理加持、 服務(wù)支撐等扶貧小額信貸成本分擔(dān)、 風(fēng)險分攤、收益共享機制不斷完善。扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展政策傳導(dǎo)加快， 人民銀行分支機構(gòu)調(diào)控合理區(qū)間促進扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展的話語權(quán)、 影響力不斷增強， 扶貧再貸款成為創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的第一推動力和持續(xù)推動力。

（三）推廣突破期（2017年7月至今）

從2017年7月銀監(jiān)會等五部門印發(fā)《關(guān)于促進扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》 至今。“地方政府+中國人民銀行+主辦銀行+特色保險+市場主體+貧困農(nóng)戶”創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的合力進一步增強，扶貧小額信貸合理區(qū)間進一步穩(wěn)定，數(shù)量目標穩(wěn)步實現(xiàn)（見表5）。

1.數(shù)量目標不斷強化，扶貧再貸款先導(dǎo)效應(yīng)和支撐作用不斷完善

（1）數(shù)量目標變成硬指標。在國家明確金融精準扶貧政策延續(xù)期后，將數(shù)量目標進一步硬化為工作指標。 確定2017年湖北省扶貧小額信貸指導(dǎo)目標為117億元②; 確定2017年黃岡市扶貧小額信貸指導(dǎo)目標為30億元①。

（2）創(chuàng)新安排變?yōu)橛才e措。除前期舉措外，還有：銀行業(yè)金融機構(gòu)落實“包干服務(wù)”② 制度;銀行機構(gòu)按照不低于風(fēng)險補償金1∶7的比例放貸;對完成情況開展第三方評估， 加強痕跡記錄和清單管理③。

（3）數(shù)量目標完成能力提高。前期資金使用不合理、貸款發(fā)放不合規(guī)、風(fēng)險管理不到位等問題逐步得到解決，“戶知、戶貸、戶用、戶還”流程銜接和服務(wù)對接到位率不斷提高。在反復(fù)試錯、容錯、糾錯后， 從缺口壓力下的臨時配給安排轉(zhuǎn)向市場發(fā)育中的長效供給機制， 扶貧小額信貸成為精準扶貧、精準脫貧的金融服務(wù)品牌。不僅僅緩解了資金短缺問題，更重要的是推進了“能力貧困”和“機會短缺”等問題的解決。扶貧小額信貸可持續(xù)性、社會影響力以及覆蓋率、需求滿足率、及時到位率不斷提高。

2.扶貧小額信貸合理區(qū)間不斷完善

（1）政策支持力度不斷加大。包括：重申“基準利率放貸、財政貼息、縣建風(fēng)險補償金”;將扶貧資金存放與扶貧小額信貸發(fā)放量掛鉤; 獎勵資金比例不低于發(fā)放金額的2%;給予一定費用補貼。

（2）名義利率被嚴格鎖定，目標區(qū)間成為各方博弈重點。扶貧小額信貸名義利率被進一步鎖定為基準利率①，確定和維護合理綜合成本與目標綜合收益成為合作六方博弈重點。

（3）扶貧再貸款推動有效合理區(qū)間構(gòu)建。通過調(diào)控扶貧再貸款投放規(guī)模、時點，促進和維護綜合成本與綜合收益相對穩(wěn)定，扶貧再貸款與扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)動機制不斷完善，有效合理區(qū)間得到合作多方認同和維護，扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展中市場決定性作用與政府作用得到有效發(fā)揮。

3.階段小結(jié)

扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展從供給側(cè)發(fā)力進一步轉(zhuǎn)移到需求端發(fā)力， 在逐步解決貧困戶獲得信貸權(quán)利、運用信貸能力等問題后，向增加貧困戶參與和融入優(yōu)勢扶貧產(chǎn)業(yè)機會、 拓寬發(fā)展生產(chǎn)增收脫貧渠道轉(zhuǎn)變， 農(nóng)戶申請運用扶貧小額信貸的內(nèi)生動力不斷增強。 政策紅利由以轉(zhuǎn)移支付為主要特征的外生變量逐漸演化為基于扶貧特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生變量。

（四）實踐演進總結(jié)

1.數(shù)量目標完成進展

摸索借鑒期， 地方政府主要根據(jù)國家政策提出最大化要求;創(chuàng)新試點期，結(jié)合主辦銀行評級授信結(jié)果合理確定;推廣突破期，結(jié)合可用財力和多方博弈機制制定。其中，摸索借鑒期扶貧小額信貸增長緩慢，綜合成本與綜合收益均不在合理區(qū)間;在創(chuàng)新試點期，隨著地方政府、中國人民銀行、主辦銀行、特色保險、市場主體、貧困農(nóng)戶六方博弈合力的形成，特別是扶貧再貸款的支持，扶貧小額信貸增長較快，綜合成本和綜合收益接近合理區(qū)間;在推廣突破期， 扶貧再貸款推動扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展的平臺、模式、路徑進一步成熟，扶貧小額信貸綜合成本與綜合收益相對穩(wěn)定在合理區(qū)間，“數(shù)量指標”完成情況接近“數(shù)量目標”（見圖1）。

2.合理區(qū)間構(gòu)建進展

在摸索借鑒期，主要通過利率偏高定價彌補較高成本（與后兩期比較），但不符合政策導(dǎo)向，持續(xù)承受六方博弈壓力;在創(chuàng)新試點期，創(chuàng)新試點綜合成本在升高（加強與建檔立卡貧困戶的對接、建設(shè)金融精準扶貧工作站、推廣“六看”“五老”信用評價、開發(fā)推廣新的扶貧小額信貸產(chǎn)品等均需要投入）一段時間后迅速下降（特別是扶貧再貸款大規(guī)模介入后）并在推廣突破期逐步穩(wěn)定下來，創(chuàng)新試點綜合收益（名義利率）在多方博弈壓力下向基準利率靠攏且由于補償、 獎補不到位而保持下降勢頭， 但隨著六方博弈的深入持續(xù)開展而迅速提高，并在推廣突破期逐步穩(wěn)定下來， 進入有效合理區(qū)間（見圖2）。

五、啟示與建議

從黃岡大別山革命老區(qū)實踐看， 扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展既有全球小額信貸扶貧的共性規(guī)律，又有中國脫貧攻堅期的特惠安排。 其基本路徑是在政府強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)下，構(gòu)建地方政府、人民銀行、主辦銀行、特色保險、市場主體、貧困農(nóng)戶等合作推進平臺，確定數(shù)量目標，建設(shè)并維護有效合理區(qū)間， 兼顧市場決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，促進扶貧小額信貸商業(yè)可持續(xù)，實現(xiàn)從不平衡不充分脫貧到“不落一人”攻堅脫貧的政策效應(yīng)。

實證分析和階段演進說明，創(chuàng)設(shè)扶貧再貸款，進一步提升了央行分支機構(gòu)牽頭金融精準扶貧、助推脫貧攻堅的話語權(quán)和影響力， 有利于組織協(xié)調(diào)相關(guān)多方利益主體運用各自政策、資金、項目優(yōu)勢配套完善各類金融和非金融服務(wù)， 降低扶貧小額信貸經(jīng)營成本，提高扶貧小額信貸經(jīng)營效益，同步緩解貧困戶能力貧困、收入貧困、權(quán)利貧困和心理貧困，實現(xiàn)精準幫扶、精準脫貧、持續(xù)脫貧的階段性攻堅目標。

創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸是一個系統(tǒng)工程，六類主體存在失位錯位風(fēng)險。 現(xiàn)階段各類主體參與力度和行為效度與政策設(shè)計、 縣級政府治理水平和影響能力有關(guān)， 如扶貧再貸款只能在省級以上扶貧開發(fā)重點縣投放; 主辦銀行主要是地方法人機構(gòu)， 全國性和跨區(qū)域性銀行在縣域分支機構(gòu)參與不多，力度不大;保險沒有縣域法人，參與時商業(yè)考量較多，配套創(chuàng)新產(chǎn)品少;縣域外部市場主體參與扶貧產(chǎn)業(yè)的渠道不暢， 扶貧特色產(chǎn)業(yè)鏈缺乏長度、密度和韌性;政府相關(guān)部門、市場主體等瞄準貧困戶的非金融服務(wù)缺乏規(guī)劃引導(dǎo)和精準安排。其中，地方政府越位（強制確定數(shù)量目標、干預(yù)利率定價）、錯位（代貧困戶、市場主體議貸定價）、缺位（風(fēng)險補償金、貼息滯后）等，影響扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展績效。

下階段，要進一步完善“六位一體”扶貧小額信貸治理體系，優(yōu)化政策設(shè)計，細化確權(quán)賦能、“紅利”挖掘安排，硬化精準到位、持續(xù)盡責(zé)措施，保持政策定力，釋放市場活力，激發(fā)內(nèi)生動力。進一步明確人民銀行牽頭推進扶貧小額信貸職責(zé)，創(chuàng)新扶貧再貸款運用方式和覆蓋范圍，充分發(fā)揮扶貧再貸款撬動扶貧小額信貸創(chuàng)新發(fā)展的政策效應(yīng)，為打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)提供高質(zhì)量的扶貧小額信貸服務(wù)。

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（責(zé)任編輯：盧艷茹;校對：李丹）