孫 雪

(北京體育大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100084)

北京成功申辦2022年冬奧會，為我國冰雪運動發(fā)展帶來了歷史性機遇?！叭齼|人參與冰雪運動”是北京申辦2022年冬奧會對國際奧委會做出的鄭重承諾，同時也是我國加快普及和發(fā)展冰雪運動，傳播冰雪文化的重要契機。我國冰雪運動的普及和發(fā)展需要依托學(xué)校體育教育。在學(xué)校廣泛開展冰雪運動是承接“三億人參與冰雪運動”的重要載體。體育與教育密不可分，冰雪運動一定要在校園中尋找合適的土壤才能夠真正發(fā)展起來[1]。2016年5月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于強化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》指出：根據(jù)學(xué)校自身情況積極推進(jìn)冰雪運動，充實和豐富體育課程內(nèi)容。同年11月國家體育總局、教育部、國家發(fā)展改革委和國家旅游局發(fā)布《冰雪運動發(fā)展規(guī)劃(2016—2025年)》強調(diào)：為培養(yǎng)青少年冰雪運動技能以及促進(jìn)青少年冰雪運動普及和發(fā)展，各級教育、體育部門積極配合，共同推進(jìn)冰雪運動進(jìn)校園，積極推行“百萬青少年上冰雪”和“校園冰雪計劃”。以上政策對開展校園冰雪運動都做出了明確的規(guī)定(表1)。

在校園冰雪政策推進(jìn)過程中，政策執(zhí)行至關(guān)重要。校園冰雪運動在國家頂層設(shè)計的良好政策下積極推進(jìn)，但在校園冰雪運動開展過程中，并沒有達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)：烏魯木齊市65%的中小學(xué)沒有開展滑冰運動[2]；對北京市海淀區(qū)和昌平區(qū)5所小學(xué)體育校本課程進(jìn)行調(diào)查，僅1所小學(xué)鋪設(shè)一塊小型冰場開設(shè)滑冰課程[3]18；冰雪運動試點學(xué)?；┱n效果不佳，僅采用學(xué)生體驗式的陸地模仿形式[4]；對黑龍江省佳木斯市47名初中體育教師的調(diào)查顯示，僅4人為冰雪專業(yè)[5]，專業(yè)師資匱乏無法滿足教學(xué)、競賽和課余的需要；家長出于對學(xué)生升學(xué)和安全顧慮甚至反對校園冰雪運動的開展，以上問題的產(chǎn)生值得深思。通過對文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，多數(shù)相關(guān)文獻(xiàn)從冰雪運動在校園開展的困境和對策角度出發(fā)，很少以政策執(zhí)行的視角進(jìn)行研究。著名政策學(xué)家保羅·伯曼認(rèn)為支配政策結(jié)果最重要的因素是執(zhí)行，政策執(zhí)行可謂政策過程中的“阿基里斯之踵”[6]。因此，借鑒公共政策執(zhí)行的相關(guān)理論，以薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執(zhí)行綜合模型為理論框架，深入探析我國校園冰雪政策執(zhí)行的阻滯因素，以此提出針對校園冰雪政策執(zhí)行阻滯因素的消解路徑，以期為我國校園冰雪政策執(zhí)行的實踐提供理論參考。

表1 我國校園冰雪相關(guān)政策文件匯總

1 理論闡釋：薩巴蒂爾和馬茲曼尼安政策執(zhí)行綜合模型的應(yīng)用

政策執(zhí)行是將政策理想轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實、政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策效益的唯一途徑[7]。美國著名政策學(xué)者艾利森認(rèn)為在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中有效執(zhí)行發(fā)揮著90%的作用。20世紀(jì)70年代中期，公共政策學(xué)者們以不同視角對政策執(zhí)行的影響因素進(jìn)行研究，在此基礎(chǔ)上形成了多種政策執(zhí)行模型。1979年美國著名政策學(xué)家薩巴蒂爾和馬茲曼尼安合著了《公共政策執(zhí)行：一個分析框架》一文，構(gòu)建了一個完整的理論模式即政策執(zhí)行綜合模型。他們認(rèn)為影響政策執(zhí)行各個階段的因素主要有三大類、17個因素：第一類為政策問題的可處理性，包含4個因素；第二類為政策本身的規(guī)制能力，包含7個因素；第三類為政策本身以外的變量，包含6個因素(圖1)[8]。

圖1 薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執(zhí)行綜合模型

薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執(zhí)行綜合模型契合了我國政治體制和行政管理的特點，是符合研究實際的理論模型。在新時期我國學(xué)校體育不斷探索和改革創(chuàng)新的過程中，將校園冰雪政策目標(biāo)通過政策執(zhí)行途徑轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實，政策制定者、政策執(zhí)行者以及政策環(huán)境之間又交織著紛繁復(fù)雜的因素影響著政策目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，基于薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執(zhí)行綜合模型的理論視角，從整體上對我國校園冰雪政策執(zhí)行進(jìn)行分析，為我國校園冰雪政策執(zhí)行提供理論框架支持，應(yīng)用于校園冰雪政策的有效執(zhí)行及政策目標(biāo)實現(xiàn)的具體實踐。

2 阻滯探析：影響我國校園冰雪政策有效執(zhí)行的因素

以薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執(zhí)行綜合模型為理論框架，以政策問題的可處理性、政策本身的規(guī)制能力和政策本身以外的變量三大類影響政策執(zhí)行的因素為切入點，結(jié)合我國校園冰雪政策執(zhí)行的特點和實際情況，深入探析我國校園冰雪政策有效執(zhí)行的阻滯因素。

2.1 我國校園冰雪政策問題的可處理性分析

從抽象意義上對問題加以理解，認(rèn)為問題是實際現(xiàn)象與應(yīng)有現(xiàn)象的偏差，或是實際狀態(tài)與社會期望之間的差距[9]。所要解決的具體政策問題其類型和性質(zhì)直接影響政策的有效執(zhí)行以及政策目標(biāo)的實現(xiàn)。政策問題越復(fù)雜就越難以處理，其執(zhí)行難度就越大。因此，通過對校園冰雪政策問題的可處理性加以分析，認(rèn)為校園冰雪政策執(zhí)行的阻滯主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

2.1.1 校園冰雪政策問題的復(fù)雜性加大了執(zhí)行的難度 問題取向是政策的特質(zhì)[10]。校園冰雪政策在學(xué)校中得以實施和推進(jìn)，具有合理性和現(xiàn)實意義。然而，冰雪運動進(jìn)校園是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，越復(fù)雜的問題執(zhí)行的難度越大。

首先，《冰雪運動發(fā)展規(guī)劃(2016—2025年)》中明確要求北方地區(qū)和南方有條件的學(xué)校開展校園冰雪運動，與我國課程標(biāo)準(zhǔn)要求的東北和部分地區(qū)學(xué)校開展冰上課相比，擴大了校園冰雪運動的實施范圍。我國為推動冰雪運動發(fā)展，打破冰雪運動的地域限制，早在20世紀(jì)90年代便提出了“北冰南展西擴”等發(fā)展戰(zhàn)略。但就在學(xué)校中推廣冰雪運動來講，受天氣和氣候原因的影響依然較大，校園冰雪運動需要專業(yè)的場地設(shè)施以及專業(yè)冰雪技能的師資等資源，與其他運動項目如校園足球在全國校園的開展和普及相比難度較大。

其次，冰雪運動進(jìn)校園豐富了學(xué)校體育課程活動內(nèi)容，增加了冰雪項目課程設(shè)置，這也必然引發(fā)學(xué)校體育的局部改革。從我國學(xué)校體育課程的整體結(jié)構(gòu)上看，以夏奧會的運動項目居多，與冬奧會相關(guān)的冰雪運動項目較少[3]18。一些學(xué)校在冰雪體育課程設(shè)置方面，往往不將其納入學(xué)校長期課程計劃，沒有教科書和相應(yīng)的考核和評價標(biāo)準(zhǔn)，使得冰雪體育課程的開展具有盲目性和隨意性[11]64。因此，為了使校園冰雪運動科學(xué)化規(guī)范化發(fā)展，需要將冰雪運動教學(xué)內(nèi)容加入到學(xué)校校本課程的建設(shè)中，這一舉措勢必會推動學(xué)校體育的不斷改革和創(chuàng)新。

另外，校園冰雪政策問題并非是單獨存在的，它與我國學(xué)校體育的其他政策問題以及我國體育的政策問題相互關(guān)聯(lián)，因此增加了政策執(zhí)行的難度。

2.1.2 校園冰雪政策執(zhí)行程度受制于目標(biāo)團體的利益權(quán)衡 目標(biāo)團體是指由于特定的政策決定而必須調(diào)整其行為的團體[12]。校園冰雪政策執(zhí)行的目標(biāo)團體由多個利益主體構(gòu)成，包括地方教育行政部門、學(xué)校(校長和體育教師)、學(xué)生家長以及學(xué)生自身[13]。在政策執(zhí)行過程中，目標(biāo)團體出于自利性的考量所形成的自身利益最大化的政策執(zhí)行行為導(dǎo)致目標(biāo)團體對政策不同程度的接受和執(zhí)行。

首先，地方教育行政部門對于校園冰雪政策執(zhí)行的利益取向。地方教育行政部門的主要職責(zé)是落實上級部門傳達(dá)的校園冰雪的相關(guān)政策，與其他同級職能部門尤其是體育部門就校園冰雪政策展開溝通合作，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本地學(xué)校貫徹實施校園冰雪政策。在校園冰雪政策執(zhí)行的過程中，地方教育行政部門往往受到“升學(xué)率”這一現(xiàn)實問題的捆綁，在不影響學(xué)生學(xué)習(xí)和升學(xué)的前提下從自身利益出發(fā)對校園冰雪政策選擇性地執(zhí)行。

其次，學(xué)校對于校園冰雪政策執(zhí)行的利益取向。學(xué)校是校園冰雪政策落地生根的基層單位，校長是基層管理者。基于對學(xué)生成績和學(xué)校排名提升的短期利益追求，部分校長縮短或取消學(xué)生參與冰雪運動的時間投入到學(xué)習(xí)中，來贏得家長和社會的認(rèn)可。體育教師是校園冰雪政策最直接的執(zhí)行人員，而對于非冰雪運動專項的體育教師來說，需要付出大量工作以外的時間和精力進(jìn)行專業(yè)學(xué)習(xí)和實踐。在付出與回報不成正比甚至可能減損自身利益的情況下，可能會在校園冰雪政策執(zhí)行上采取消極態(tài)度。

再次，家長對于校園冰雪政策執(zhí)行的利益取向。家長既希望孩子能夠擁有強健的體魄，實現(xiàn)德智體全面發(fā)展，又擔(dān)心校園冰雪運動占用孩子過多的時間和精力影響學(xué)習(xí)成績。在成績第一的應(yīng)試教育制度下，狹隘的功利思想使他們對于校園冰雪政策的推行采取質(zhì)疑甚至批評的態(tài)度。

最后，學(xué)生對校園冰雪政策執(zhí)行的利益取向。冰雪運動對于大部分學(xué)生來說具有很強的趣味性和吸引力，學(xué)生對于冰雪運動進(jìn)校園擁有濃厚的興趣，然而出于學(xué)習(xí)成績和升學(xué)壓力，以及學(xué)校和家長對于校園冰雪政策的態(tài)度，對學(xué)生參與冰雪運動的積極性產(chǎn)生了很大影響。

2.2 校園冰雪政策本身的規(guī)制能力分析

美國著名的政策學(xué)家安德森認(rèn)為：對政策的不服從可能產(chǎn)生于政策的含糊不清，規(guī)定不具體或沖突的政策標(biāo)準(zhǔn)[14]，可見政策本身的規(guī)制能力直接影響政策的有效執(zhí)行。薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執(zhí)行綜合模型中政策本身的規(guī)制能力因素所包含的政策指令、政策資源和政策執(zhí)行機構(gòu)三個要素是影響我國校園冰雪政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵。

2.2.1 校園冰雪政策碎片化嚴(yán)重 《體育與健康課程》規(guī)定冰上課是東北和部分地區(qū)學(xué)校的必修課?！鞍偃f青少年上冰雪”活動自1978年開展以來已有近40年的歷史，部分省市為在校園中普及冰雪運動均出臺了相關(guān)的校園冰雪政策。2016年由國家體育總局、教育部等4部委聯(lián)合印發(fā)的《冰雪運動發(fā)展規(guī)劃(2016—2025年)》中明確指出要大力推進(jìn)冰雪運動進(jìn)校園，促進(jìn)青少年冰雪運動的普及與發(fā)展。在校園冰雪活動的實踐中，雖取得了較好的效果，但是因為校園冰雪的相關(guān)政策碎片化嚴(yán)重，進(jìn)而導(dǎo)致了政策執(zhí)行難的問題不容忽視。

第一，校園冰雪政策的地位和效力明顯不足。我國校園冰雪政策主要由國家體育總局、教育部以及各地方政府和相關(guān)體育教育部門頒發(fā)，政策文件形式以規(guī)劃、意見和通知等為主，甚至更低層次的文件形式。目前我國出臺涉及校園冰雪的相關(guān)政策主要是對冰雪運動進(jìn)校園提供方向性的指引作用，如《冰雪運動發(fā)展規(guī)劃(2016—2025年)》中對推進(jìn)冰雪運動進(jìn)校園做出部署，要求推行“百萬青少年上冰雪”和“校園冰雪計劃”，這需要各地方相關(guān)部門和執(zhí)行主體根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展、地理條件、冰雪運動基礎(chǔ)及學(xué)校自身特點制定具體的校園冰雪政策及相關(guān)配套的實施方案，對于校園冰雪政策各級執(zhí)行主體的政策理解和接受程度以及執(zhí)行力都存在著巨大的考驗，校園冰雪政策的地位和效力明顯不足極易造成政策執(zhí)行的阻滯。

第二，校園冰雪政策的表述模糊缺乏明確的政策標(biāo)準(zhǔn)。《冰雪運動發(fā)展規(guī)劃(2016—2025年)》中規(guī)定有條件的北方地區(qū)中小學(xué)將冰雪運動項目列入冬季體育課教學(xué)內(nèi)容；《全國冰雪場地設(shè)施建設(shè)規(guī)劃(2016—2022年)》提出支持有條件的地區(qū)和學(xué)校在冬季澆建冰場；鼓勵在學(xué)校建設(shè)可拆裝式滑冰場。這種 “有條件”“支持”和“鼓勵”的模糊抽象表述彈性過大使政策執(zhí)行主體在具體政策操作中感到困惑，易導(dǎo)致校園冰雪政策執(zhí)行出現(xiàn)異化。又如，《校園冰雪計劃》中只是對校園冰雪運動特色學(xué)校以及校園冰雪運動項目教師的數(shù)量提出了目標(biāo)和要求，并沒有針對學(xué)校冰雪課程實施的質(zhì)量、學(xué)生掌握冰雪運動技能的程度以及教師冰雪運動培訓(xùn)考核提出明確的要求和標(biāo)準(zhǔn)?？傊┻\動進(jìn)校園尚未形成一套完善合理的校園冰雪政策體系，使具體的校園冰雪政策執(zhí)行中缺乏有力的政策保障造成執(zhí)行困難的情況。

2.2.2 校園冰雪政策資源嚴(yán)重不足 政策資源主要包括物力資源、人力資源、經(jīng)費資源、信息資源等政策有效執(zhí)行的所有物質(zhì)和條件的總稱[15]。政策資源是政策執(zhí)行的必要條件，而制約我國校園冰雪政策有效執(zhí)行的主要政策資源表現(xiàn)為冰雪場地和師資力量短缺。

第一，冰雪場地短缺難以滿足校園冰雪課程的開展。上世紀(jì)50年代到80年代，東北地區(qū)冰上體育運動開展如火如荼，尤其是黑龍江省的中小學(xué)?；径际亲詽脖鶊觥，F(xiàn)如今，由于學(xué)生數(shù)量增加，冬季體育活動場地緊張，很多學(xué)校只澆小面積冰場甚至不澆冰場。對黑龍江省80所中小學(xué)校的冬季冰場數(shù)量進(jìn)行調(diào)查，只有9所學(xué)校澆了標(biāo)準(zhǔn)冰場，20所學(xué)校澆了小冰場，4所學(xué)校澆了小冰道，47所學(xué)校沒有澆冰場，嚴(yán)重影響了校園冰雪運動的開展[16]。校園冰雪政策實施以來，北京市已命名了52所中小學(xué)冰雪運動特色學(xué)校。調(diào)查顯示，海淀區(qū)31所冰雪運動試點學(xué)校中只有6所擁有校園冰場，其中5個仿真冰場和1個移動真冰冰場；部分學(xué)校通過建立移動仿真冰場和滑雪模擬機來緩解冰雪場地不足，學(xué)生主要以體驗為主，校園冰雪課程效果并不理想。

第二，冰雪專業(yè)師資匱乏難以滿足校園冰雪日常教學(xué)的需要。體育教師是校園冰雪政策基層執(zhí)行主體，體育教師的數(shù)量不足、缺乏專業(yè)的冰雪知識和運動技能直接影響校園冰雪運動的正常開展。以東北地區(qū)為例，冰雪專業(yè)的體育教師在數(shù)量和質(zhì)量上顯然無法滿足校園冰雪運動開展的需要。雖然大部分體育教師在大學(xué)期間接受過相關(guān)冰雪技能的學(xué)習(xí)，但由于教學(xué)課時等條件的限制，對于冰雪運動技能也只達(dá)到初步掌握的程度[17]。目前部分學(xué)校由非冰雪專業(yè)的體育教師兼職進(jìn)行校園冰雪課程的教學(xué)工作，在短時間內(nèi)培訓(xùn)出的校園冰雪運動項目教師，其冰雪運動技能掌握程度和冰雪課程教學(xué)能力都將影響到校園冰雪教學(xué)的質(zhì)量，更不能滿足校園冰雪競賽和課外活動的需要。

2.2.3 校園冰雪政策執(zhí)行機構(gòu)間與機構(gòu)內(nèi)部缺乏有效的整合 公共政策執(zhí)行是一種典型的組織行為，組織得力與否會對政策執(zhí)行的力度和效果產(chǎn)生最直接的影響[18]。校園冰雪政策的執(zhí)行機構(gòu)包括教育部門、體育部門、衛(wèi)生部門和共青團組織等，這些執(zhí)行機構(gòu)之間以及執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部缺乏良性的協(xié)調(diào)合作機制，會削弱校園冰雪政策的執(zhí)行力并造成阻滯。

從橫向來看，校園冰雪政策跨邊界合作易導(dǎo)致執(zhí)行機構(gòu)各自為政。公共政策執(zhí)行的相關(guān)理論認(rèn)為一項政策由多個組織機構(gòu)共同執(zhí)行，如果彼此之間缺乏有效的協(xié)調(diào)合作會各自為政，進(jìn)而增加政策執(zhí)行的難度[19]。體育部門與教育部門和其他部門處于同一行政級別，相互之間是合作關(guān)系而非隸屬關(guān)系，無法對對方的工作提出要求，在權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰的情況下，跨邊界合作很難形成有效的聯(lián)動機制。另外，體育部門和教育部門及其他執(zhí)行機構(gòu)作為獨立的個體，在校園冰雪政策執(zhí)行過程中，會依據(jù)各自立場而爭取最大化滿足自身利益訴求，從而削弱校園冰雪政策跨邊界合作的執(zhí)行合力。

從縱向來看，校園冰雪政策多層級的組織形式易造成執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部的溝通與協(xié)調(diào)受阻。校園冰雪政策要經(jīng)過教育部、省教育廳、市教育局、縣教育局等多個環(huán)節(jié)最后才能抵達(dá)學(xué)校。校園冰雪政策在自上而下的傳遞過程中缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)，則會造成執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部的執(zhí)行效率低下。另外，校園冰雪政策執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部中高層的政策執(zhí)行機構(gòu)更關(guān)注實現(xiàn)政策目標(biāo)的整體利益，而基層的政策執(zhí)行機構(gòu)則關(guān)注自身利益的獲得。于是，在校園冰雪政策執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部形成了對政策執(zhí)行的層層篩選，致使校園冰雪政策執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部運行的溝通與協(xié)調(diào)受阻。

2.3 校園冰雪政策本身以外的變量分析

薩巴蒂爾和馬茲曼尼安認(rèn)為在政策執(zhí)行綜合模型中，除政策問題的可處理性和政策本身的規(guī)制能力外，政策本身以外的變量也是影響政策有效執(zhí)行的重要因素。政策執(zhí)行所處的社會環(huán)境和對政策執(zhí)行的監(jiān)督是政策本身以外的變量中主要造成校園冰雪政策執(zhí)行阻滯的兩個原因。

2.3.1 “應(yīng)試教育”環(huán)境對校園冰雪政策執(zhí)行缺乏良性驅(qū)動 政策執(zhí)行處于有利的社會環(huán)境之中，能夠充分調(diào)動政策資源，激發(fā)執(zhí)行人員的熱忱進(jìn)而實現(xiàn)政策目標(biāo)。校園冰雪政策執(zhí)行是在學(xué)校教育的大背景下實施的，“應(yīng)試教育”環(huán)境是影響校園冰雪政策執(zhí)行的重要環(huán)境因素。

校園冰雪政策執(zhí)行之所以難以深入落實而流于表面，究其根源是應(yīng)試教育對于智育的過度推崇，實質(zhì)上是對體育的傾軋與束縛[20]。在傳統(tǒng)的應(yīng)試教育體制下，升學(xué)率是評價各級教育主管部門政績的主要標(biāo)準(zhǔn)，也是對學(xué)校、校長和教師考核的重要指標(biāo)。因此，在成績主導(dǎo)和分?jǐn)?shù)第一的教育環(huán)境下，學(xué)校更注重關(guān)乎升學(xué)率的“主科”，而輕視體育課這樣的“副科”。體育課在學(xué)校的弱勢地位表現(xiàn)明顯，為提高學(xué)生成績追求升學(xué)率，冬季冰上體育課被擠占的現(xiàn)象時有發(fā)生[11]63。校園冰雪政策執(zhí)行效力不高的另一原因還在于中考的指揮棒作用[21]。黑龍江省教育廳對中小學(xué)冰雪課程做出規(guī)定，要求冬季冰雪課時不低于5周，并在體育中考中增加了冰雪項目的考察。雖然中考加入了冰雪內(nèi)容，但其所占分?jǐn)?shù)比例較低，想要在中考中取得好成績還要依靠文化課。另外，“萬般皆下品，惟有讀書高”的傳統(tǒng)觀念削弱了校園冰雪運動提高學(xué)生身體素質(zhì)的有益功能和促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的寶貴價值。加之我國體育人才的輸送通道不暢通，人們“急功近利”的教育訴求使得在應(yīng)試教育的環(huán)境下校園冰雪政策執(zhí)行失去了發(fā)展動力。

2.3.2 監(jiān)督機制不健全造成對校園冰雪政策執(zhí)行偏差的調(diào)控與制約失效 在實際的政策執(zhí)行過程中，由于政策執(zhí)行主體對政策理解的失當(dāng)，或由于政策制定主體與執(zhí)行主體之間的價值取向和利益差別，使政策執(zhí)行活動出現(xiàn)偏差與低效等情況。因此，必須加強對政策執(zhí)行活動的監(jiān)督和控制，及時發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)期目標(biāo)與現(xiàn)實效果之間的反差，提高政策執(zhí)行的效率，確保政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》(中央7號文件)中明確規(guī)定：各級政府和教育部門要加強對學(xué)校體育的督導(dǎo)檢查。建立對學(xué)校體育的專項督導(dǎo)制度，實行督導(dǎo)結(jié)果公告制度[22]。然而由于監(jiān)督機制不健全，在實踐中效果欠佳，對于校園冰雪政策執(zhí)行中產(chǎn)生的偏差行為和阻滯問題并沒有起到應(yīng)有的調(diào)控和制約的作用。首先，監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置缺乏獨立性，難以行使其監(jiān)督職能。由政府派出的督導(dǎo)機構(gòu)主要掛靠在教育行政部門，其人事編制隸屬于教育行政部門，督導(dǎo)辦公室工作人員也由教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)兼任[23]。這就造成了在校園冰雪政策執(zhí)行的監(jiān)督工作中，教育行政部門是實際的監(jiān)督主體，學(xué)校接受其管理和監(jiān)督。但是由于地方教育行政部門和學(xué)校在確保升學(xué)率等方面存在著共同的利益，監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置缺乏科學(xué)性和獨立性，大大削弱了其本身的權(quán)威。其次，監(jiān)督形式單一，缺乏常態(tài)化的監(jiān)督手段。對校園冰雪政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，主要依靠查看書面材料和聽取學(xué)校單方面的工作匯報等監(jiān)督形式。在實際的考察和調(diào)研中，上級監(jiān)督機構(gòu)往往“走過場”，除直觀上了解到學(xué)校是否有冰場以及參加冰雪運動的學(xué)生數(shù)量外，通過學(xué)校單方面的工作匯報不足以體現(xiàn)學(xué)校冰雪活動開展的實情。另外，對于校園冰雪政策執(zhí)行工作的監(jiān)督只是階段性或結(jié)論性的評價，而監(jiān)督過程是一個動態(tài)過程，校園冰雪政策執(zhí)行監(jiān)督流于形式，最終對校園冰雪政策執(zhí)行阻滯問題起不到相應(yīng)的調(diào)控作用。

3 消解路徑：促進(jìn)我國校園冰雪政策有效執(zhí)行的建議

3.1 完善校園冰雪政策體系，為校園冰雪政策執(zhí)行提供強有力的政策保障

校園冰雪政策的實施和執(zhí)行是一個系統(tǒng)工程，積極推進(jìn)冰雪運動進(jìn)校園，需要從頂層設(shè)計上完善校園冰雪的相關(guān)政策文本，又要從執(zhí)行層面配套具體的實施方案。首先，要提升校園冰雪政策在學(xué)校體育政策中的地位。由于校園冰雪政策在全國范圍內(nèi)推行的時間較短，目前出臺的校園冰雪政策的文件形式層次較低，對于政策執(zhí)行者的規(guī)制能力不足，因此要以國務(wù)院為主導(dǎo)，由國家體育總局和教育部等多部門多領(lǐng)域共同合作制定校園冰雪政策，從頂層設(shè)計上對校園冰雪政策進(jìn)行全方位的規(guī)劃，形成整體性的校園冰雪政策框架。其次，要明確校園冰雪政策目標(biāo)，具體目標(biāo)與長遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合?！缎@冰雪計劃》規(guī)定了校園冰雪政策的具體目標(biāo)是2020年全國中小學(xué)校園冰雪運動特色學(xué)校達(dá)到2 000所、2025年達(dá)到5 000所。校園冰雪政策的長遠(yuǎn)目標(biāo)在于發(fā)揮冰雪運動的教育價值，使學(xué)生掌握冰雪運動技能、豐富冰雪運動知識、提升學(xué)生的身體素質(zhì)促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展。因此，在實現(xiàn)校園冰雪政策具體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，要兼顧校園冰雪政策的長遠(yuǎn)目標(biāo)，避免在校園冰雪政策執(zhí)行過程中片面追求數(shù)字上的增長。最后，細(xì)化校園冰雪政策執(zhí)行方案和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。為保障校園冰雪政策的有序執(zhí)行，解決校園冰雪政策執(zhí)行的實際問題，針對校園冰雪政策在執(zhí)行過程中涉及到校園冰雪體育課程教學(xué)改革、校園冰雪財政資金投入、冰雪場地設(shè)施建設(shè)、冰雪人才引進(jìn)和師資培訓(xùn)以及校園冰雪文化推廣和普及等多項內(nèi)容，制定配套的實施方案和嚴(yán)格的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。在校園冰雪政策的高位引領(lǐng)下，輔以配套的政策執(zhí)行方案和標(biāo)準(zhǔn)，形成一套綜合的完整的校園冰雪政策體系，保障校園冰雪政策的有效執(zhí)行。

3.2 建立有效的校園冰雪政策執(zhí)行的獎懲機制，激發(fā)政策執(zhí)行主體的內(nèi)在動力

一方面，要通過民主對話和協(xié)商的方式加強校園冰雪政策目標(biāo)團體在政策執(zhí)行中的深度參與。目標(biāo)團體在校園冰雪政策執(zhí)行的過程中呈現(xiàn)出多樣化的價值觀念，因此需要傾聽其利益訴求，通過民主協(xié)商的對話方式，提升目標(biāo)團體的主體地位和對校園冰雪政策的認(rèn)同，以此為激勵使目標(biāo)團體的利益取向與政策目標(biāo)達(dá)成一致，推動校園冰雪政策得以順利執(zhí)行。另一方面，要通過激勵與約束相結(jié)合的獎懲措施強化校園冰雪政策執(zhí)行主體的執(zhí)行積極性。在對學(xué)校開展校園冰雪運動的評價方面，將學(xué)校冰雪運動校本課程建設(shè)、冰雪課程教學(xué)情況、學(xué)生參與冰雪運動人數(shù)以及學(xué)校開展冰雪活動等為主要考察因素。對校園冰雪運動開展較好的學(xué)校給予獎勵，對其進(jìn)行政策上的傾斜和資金上的支持；對校園冰雪政策執(zhí)行不力的學(xué)校要施以相應(yīng)的處罰措施，予以通報批評和地方校長問責(zé)等剛性制度對其執(zhí)行行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。在學(xué)校內(nèi)部方面，對于在校園冰雪教學(xué)和活動開展中表現(xiàn)優(yōu)秀的體育教師給予年終評優(yōu)方面的獎勵，以此實現(xiàn)體育教師的個人價值，對于消極執(zhí)行的體育教師予以相應(yīng)的處罰措施。在獎懲分明的制度保障下，為校園冰雪政策執(zhí)行施與強大壓力，推動執(zhí)行者重視校園冰雪工作，與此同時又能夠有效激發(fā)校園冰雪政策基層執(zhí)行者的積極性。

3.3 拓寬校園冰雪政策執(zhí)行資源渠道，形成“政府主導(dǎo)、社會參與”的資源供給模式

目前，校園冰雪政策資源不足是我國校園冰雪政策執(zhí)行阻滯的重要因素。要推進(jìn)冰雪運動進(jìn)校園，需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，在校園冰雪的經(jīng)費投入方面予以支持，又要充分利用社會資源的優(yōu)勢，鼓勵社會積極參與，拓寬校園冰雪政策執(zhí)行資源渠道，有效解決校園冰雪場地短缺和專業(yè)師資匱乏的現(xiàn)狀。在解決學(xué)校開展冰雪運動的場地難題方面，可以采取學(xué)校間合作澆建的方式共享冰雪場地資源，利用學(xué)校附近的公益冰雪場地開展冰上體育課和冰雪體育課外活動，降低冰場的澆建和維護成本；引進(jìn)可拆裝可移動的真冰場，可移動冰場可以安裝在學(xué)校任意地面環(huán)境上并能快速制冷，彌補學(xué)校冰雪場地受限的缺點；另外，通過政府購買的方式，學(xué)校與就近的冰場和雪場進(jìn)行合作，開設(shè)滑冰和滑雪課程，使學(xué)生在專業(yè)冰雪場館進(jìn)行冰雪運動的學(xué)習(xí)和體驗。在解決校園冰雪師資匱乏難題方面，要長期開展校園冰雪運動師資培訓(xùn)，對學(xué)?，F(xiàn)有體育教師進(jìn)行專業(yè)冰雪知識和專項技能的培訓(xùn)和指導(dǎo)，建立嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)，以提升體育教師冰雪運動項目的教學(xué)水平；在體育教師招聘中引進(jìn)體育院校冰雪運動專業(yè)人才，鼓勵退役冰雪運動員接受再就業(yè)技能培訓(xùn)，強化校園冰雪師資隊伍建設(shè)；與冰雪協(xié)會和社團俱樂部等社會力量合作，加大冰雪運動社會體育指導(dǎo)員培訓(xùn)，多樣化開發(fā)校園冰雪運動教育人才資源，建立校園冰雪師資人才信息庫。政府主導(dǎo)、社會參與的多渠道資源供給模式，能夠有效緩解校園冰雪運動開展的場地不足和師資匱乏的現(xiàn)實困境，為校園冰雪政策執(zhí)行提供充足的政策資源。

3.4 整合校園冰雪政策執(zhí)行機構(gòu)的組織體系，完善執(zhí)行機構(gòu)間的溝通協(xié)調(diào)機制

校園冰雪政策執(zhí)行過程涉及到教育部門、體育部門等多個執(zhí)行機構(gòu)，只有這些執(zhí)行機構(gòu)之間以及執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部形成合力，才能最大化發(fā)揮校園冰雪政策執(zhí)行的效力。首先，從橫向上推進(jìn)校園冰雪政策執(zhí)行機構(gòu)跨部門的溝通合作，減少協(xié)作障礙，實現(xiàn)校園冰雪政策的高效執(zhí)行。教育部門、體育部門、財政部門、衛(wèi)生部門和共青團組織等跨部門的多個執(zhí)行機構(gòu)要形成有機的合作整體，以實現(xiàn)校園冰雪政策的具體目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)為合作基礎(chǔ)，明確各執(zhí)行機構(gòu)在跨部門合作中的具體職責(zé)，在合作中相互信任共享校園冰雪政策推進(jìn)中的各種信息和資源，以此建立和完善跨部門合作的溝通機制。其次，從縱向上明確校園冰雪政策執(zhí)行的多層級屬性，形成高位推動、中層協(xié)調(diào)和基層執(zhí)行的三層組織架構(gòu)。高位推動就是要在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，形成以國家體育總局、教育部門、衛(wèi)生部門和共青團中央等聯(lián)合制定和推動校園冰雪政策，以政策目標(biāo)為導(dǎo)向嚴(yán)格監(jiān)督檢查校園冰雪政策的落實情況。中層協(xié)調(diào)就是在地方政府這一層級所屬的教育、體育等行政部門起到承上啟下的作用，接受上級的領(lǐng)導(dǎo)和政策命令，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力為基層執(zhí)行主體提供充足的政策資源保障?；鶎訄?zhí)行就是落實到學(xué)校層面，以校長和體育教師為校園冰雪政策的具體執(zhí)行者，以體育課和體育活動的形式向?qū)W生普及冰雪運動知識，教授冰雪運動技能。因此，應(yīng)建立校園冰雪政策執(zhí)行機構(gòu)跨部門合作的協(xié)同機制，強化執(zhí)行機構(gòu)各層級的溝通治理，以形成順暢的校園冰雪政策執(zhí)行機構(gòu)的組織體系。

3.5 改善校園冰雪政策執(zhí)行環(huán)境，培養(yǎng)學(xué)生對冰雪運動的熱愛

學(xué)校開展冰雪運動是學(xué)校體育教育的組成部分，由于我國長期存在的“應(yīng)試教育”環(huán)境和“重智育輕體育”的傳統(tǒng)思想，使學(xué)生的體育活動權(quán)利受到傾軋。因此，需要從以下三個方面著手改善校園冰雪政策執(zhí)行環(huán)境，保護學(xué)生參與冰雪運動的熱情，使他們在參與冰雪運動中得到樂趣釋放天性。第一，全面推進(jìn)實施“素質(zhì)教育”的同時，防止體育中考演化為新的“應(yīng)試教育”形式。利用考試作為杠桿在某種程度上加強了學(xué)校、家長和學(xué)生對于冰雪運動的重視，但要警惕將冰雪項目列入中考體育考試而出現(xiàn)的異化現(xiàn)象，學(xué)生平時不系統(tǒng)參與冰雪活動，只是在考前臨陣磨槍，這種新的“應(yīng)試教育”形式對學(xué)生的身心健康造成傷害同時也失去了參與冰雪運動的熱情。第二，豐富校園冰雪運動的教育形式，增強學(xué)生參與冰雪運動的積極性。廣泛開展冰雪嘉年華等學(xué)生參與體驗類的活動，組織有關(guān)冰雪運動的各類體育比賽。以北京冬奧會為契機，與各冬季項目協(xié)會合作開展知識講座，推廣冰雪文化；通過以冰雪運動為題材的征文和展覽等多樣藝術(shù)創(chuàng)作形式，豐富學(xué)生的冰雪體育文化活動。第三，加強冰雪運動的家庭參與，培養(yǎng)學(xué)生根植于心的終身體育思想。有研究表明家長之于體育的態(tài)度和體育鍛煉程度對孩子的體育認(rèn)知和體育參與有重要影響。因此，應(yīng)通過整個家庭共同參與冰雪運動，培養(yǎng)孩子參與體育鍛煉的良好習(xí)慣，從而形成終身體育的思想。校園冰雪政策的真正落實應(yīng)滲透于學(xué)生日常的學(xué)習(xí)和生活中，為校園冰雪政策執(zhí)行營造良好的互動環(huán)境。

3.6 建立良性的校園冰雪政策執(zhí)行的監(jiān)督問責(zé)機制，規(guī)范政策執(zhí)行主體行為方式

首先，實現(xiàn)監(jiān)督主體多元化、監(jiān)督形式多樣化。成立獨立的校園冰雪工作的監(jiān)督機構(gòu)，保證其地位的獨立性和權(quán)威性，深入學(xué)校內(nèi)部進(jìn)行實地考察，形成以調(diào)研、巡查與匯報相結(jié)合的監(jiān)督反饋模式，及時發(fā)現(xiàn)校園冰雪政策執(zhí)行中存在的政策失真及敷衍執(zhí)行等問題。充分發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用，借助公眾和媒體的力量，利用如微信朋友圈和微博等網(wǎng)絡(luò)平臺以及監(jiān)督舉報電話等多種方式，對校園冰雪政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，及時傾聽來自學(xué)生家長以及大眾的反饋意見。其次，實現(xiàn)問責(zé)對象高端化、問責(zé)制度剛性化。對校園冰雪政策敷衍執(zhí)行以及在對校園冰雪政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查中弄虛作假的學(xué)校校長和體育教師進(jìn)行問責(zé)，特別是要對地方政府這一在校園冰雪政策執(zhí)行中起引領(lǐng)作用的執(zhí)行主體進(jìn)行高端問責(zé)。問責(zé)結(jié)果能夠?qū)ω?zé)任人起到有效的威懾作用，有利于規(guī)范責(zé)任人在校園冰雪政策執(zhí)行中的行為，因此需要建立剛性的問責(zé)制度，明確責(zé)任人在校園冰雪政策執(zhí)行中的責(zé)任，對其進(jìn)行嚴(yán)格考核和嚴(yán)肅追究，使校園冰雪政策執(zhí)行落到實處。最后，實現(xiàn)校園冰雪工作監(jiān)督問責(zé)常態(tài)化。對校園冰雪政策執(zhí)行進(jìn)行全程監(jiān)督，定期公開發(fā)布監(jiān)督檢查報告，對執(zhí)行不力的單位和個人進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)，有效規(guī)制校園冰雪政策執(zhí)行不力的情況，實現(xiàn)校園冰雪政策執(zhí)行的監(jiān)督問責(zé)機制常態(tài)化、健康化。