孔慶江

特朗普的“美國優(yōu)先”執(zhí)念導致了其對貿(mào)易政策工具的肆無忌憚的使用，除了采取反傾銷、反補貼外，美國還以不公平貿(mào)易為由采用301條款、以國家安全為由采用232條款，以全球保障措施為由實行201條款。所謂“中國操縱匯率”議題、“產(chǎn)能過剩與補貼”等，既是這個背景下的說辭和應對手段，因為它們在WTO框架下具有不可訴性，也是企圖為制定有利美國的新規(guī)則設置議程。從管控貿(mào)易爭端的角度，中美應展開談判和磋商（包括在WTO爭端解決機制背景下的磋商），特別是充分利用包括兩國元首間的“美中全面對話”機制在內(nèi)的兩國間的談判和磋商機制。然而，跟以往中美貿(mào)易爭端不同，這次美國的目標既在于兩國之間的貿(mào)易平衡，也在于長遠保持美國的競爭優(yōu)勢特別是知識產(chǎn)權優(yōu)勢，談判和讓步可達致短期的貿(mào)易平衡，而長期的貿(mào)易平衡和保持美國的競爭優(yōu)勢只有通過改變我國的所謂“國家主導經(jīng)濟”模式才能實現(xiàn)?？紤]到中國國有企業(yè)在國民經(jīng)濟的地位和政府在宏觀經(jīng)濟管理方面的作用不可能減弱，對中國而言，可能的管控中美貿(mào)易爭端的手段只能是：適時地利用美國國內(nèi)政治緩和爭端，必要時對美輸華的敏感產(chǎn)品和服務進行反制，并運用爭端解決機制以維護我國在現(xiàn)行WTO中的“系統(tǒng)性利益”；在此基礎上從深化國內(nèi)改革出發(fā)，做出全面強化知識產(chǎn)權保護的承諾和確保大規(guī)模的有效的市場準入讓步的準備。

一、特朗普的對華貿(mào)易政策

特朗普上任伊始，即于2017年1月23日宣布退出“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”（TPP），并且準備重新磋商北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）這類“壞的”貿(mào)易協(xié)定。2017年3月，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布《特朗普總統(tǒng)2017年貿(mào)易政策議程》，明確了美國貿(mào)易政策的首要目的將以一種對所有美國人更自由和公平的方式擴大貿(mào)易，并宣稱這是美國在這個關鍵領域所有行動的指導原則，確立了四大優(yōu)先事項：促進美國主權、執(zhí)行美國的貿(mào)易法、利用美國的經(jīng)濟實力擴大商品和服務出口、保護美國的知識產(chǎn)權。同年3月 31日，又簽署了被稱為《重大貿(mào)易逆差綜合報告》的行政命令。根據(jù)這兩份行政命令，美國商務部和美國貿(mào)易代表辦公室將牽頭在未來90天內(nèi)就美國與主要貿(mào)易伙伴的貿(mào)易現(xiàn)狀進行評估，找到美國存在巨大貿(mào)易逆差的原因。此外，美國將加強針對外國輸美商品的調(diào)查力度，對違反規(guī)則的國家依法征收更高的關稅。無論是特朗普上任后簽發(fā)的幾份行政命令，還是美國貿(mào)易政策議程，均展示了美國優(yōu)先是特朗普的貿(mào)易政策清晰的主線，和特朗普政府推進其貿(mào)易議程的強有力的決心。美國的核心訴求就是實現(xiàn)所謂“公平貿(mào)易”，削減貿(mào)易逆差。

（一）美國對華貿(mào)易政策是特朗普貿(mào)易議程的一部分

特朗普行政命令宣布步步緊逼的貿(mào)易措施事實上以中國—美國最大的貿(mào)易逆差來源地為主要對象。但是，特朗普提出的針對匯率操縱的貿(mào)易措施并未以貿(mào)易政策的形式正式施行，這是因為隨后2017年4月的中美首腦海湖會議達成的“百日計劃”緩和了兩國的貿(mào)易關系。但是老練的特朗普在繼續(xù)觀察，與此同時繼續(xù)不忘敲打中國。2017年4月19日和5月3日，美國先后發(fā)起了232條款國家安全調(diào)查，主要涉及鋼鐵和鋁制品。5月17日和6月5日，美國對華先后發(fā)起兩起貿(mào)易保障措施，即針對中國輸美光伏產(chǎn)品和大型洗衣機的201條款調(diào)查。2017年7月，雙方的“中美首輪經(jīng)濟對話”沒能達成一致，迄今一直未恢復。這實際上構成特朗普對華貿(mào)易關系認識的一個分水嶺。在百日到期后，在貿(mào)易逆差依然高企的情況下，2017年8月18日又對華發(fā)起了“301調(diào)查”。

盡管2017年10月特朗普對華訪問中，受到特別高規(guī)格的接待，中方也營造出輕松和諧的政治氣氛，雙方更簽下2535億美元的訂購大單，人們以為中美關系已因此緩和，事實不然。當對華貿(mào)易逆差再次攀上高峰并預計超過歷史記錄時，特朗普認識到，除非中國政府真正承諾建立以市場為基礎的競爭，否則在最糟糕的情況下，會讓政策制定者無法面對中國的非市場政策所帶來的嚴重挑戰(zhàn)。此背景下，特朗普知道期待中國的合作不可能實現(xiàn)。這就是美國相繼在《國家安全戰(zhàn)略報告》《國防戰(zhàn)略報告》里將中國列為競爭對手的背景。2018年美國發(fā)布了《總統(tǒng)貿(mào)易政策議程》，與《國家安全戰(zhàn)略報告》一脈相承，認為“中國和俄羅斯挑戰(zhàn)美國的力量，影響力和利益，試圖侵蝕美國的安全和經(jīng)濟繁榮。這些挑戰(zhàn)不僅限于國家安全領域，還會影響貿(mào)易政策。中國和俄羅斯都不愿意履行作為WTO成員的許多義務。中國有一個國家統(tǒng)治經(jīng)濟模式，政府職能越來越大，而且越來越多。中國經(jīng)濟規(guī)模意味著其經(jīng)濟實踐日益影響美國和全球經(jīng)貿(mào)體系。中國加入WTO已經(jīng)十六年多了，尚未采用所有WTO成員預期的市場經(jīng)濟體系。事實上，如果有的話，中國近年來似乎正在遠離市場原則。此外，作為世界的第二大經(jīng)濟體，中國具有扭曲全球市場的巨大能力。中國的政策導致全球資源的大量錯配?！?/p>

報告稱，“在特朗普總統(tǒng)的領導下，我們將使用所有可用工具阻止中國、或任何模仿其政策的國家破壞真正的市場競爭。我們在必要時將抵制中國或任何其他國家躲藏在國際組織背后妨礙美國采取強有力行動能力的一切努力，以回應國外的不公平做法”。2018年3月23日，隨著毫無懸念的301條款調(diào)查結果出臺，特朗普簽署備忘錄將對從中國進口的商品史無前列地大規(guī)模征收關稅（可達600億美元），并限制中國企業(yè)對美投資并購，表明美國政府正式發(fā)動對華貿(mào)易戰(zhàn)。

可見，秉持“美國優(yōu)先”大旗的特朗普政府，在經(jīng)濟意識形態(tài)的加持下，對貿(mào)易問題上視中國為敵手的局面已很難改變。中國國有企業(yè)和國家控制的企業(yè)在經(jīng)濟生活中發(fā)揮著極為重要的作用，因而被視為是一個國家主導經(jīng)濟；另外，依賴出口促進經(jīng)濟發(fā)展的模式，又使中國被認為是重商主義經(jīng)濟體。然而，在國際分工的大格局下不可避免的中美貿(mào)易不平衡又加劇了這種認知。在特朗普看來，在一個國家主導的經(jīng)濟體里，貿(mào)易者和投資者實際上是國家的延伸，受制于政府并受到相關的產(chǎn)業(yè)政策的影響，為此，只要中國繼續(xù)是一個由國有經(jīng)濟為主導的經(jīng)濟體，只要中美之間的貿(mào)易不平衡依然存在，中國就沒有真正奉行WTO的不歧視、市場準入、互惠、公平和透明的基本原則，中國經(jīng)濟體制所產(chǎn)生的十分嚴重且有害的問題可能就會持續(xù)下去。這就是為什么美國刻意保持中美雙邊貿(mào)易關系壓力高企，無非是美方處理貿(mào)易爭端的一種邊緣戰(zhàn)方式，美國除采取反傾銷、反補貼外，美國還以不公平貿(mào)易為由采用301條款、以國家安全為由采用232條款，以全球保障措施為由實行201條款。這不但無助于爭端的解決，相反易促發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)。

（二）美國的對華貿(mào)易政策也是美國對WTO不滿疊加的產(chǎn)物

美國貿(mào)易代表辦公室于2018年1月19日發(fā)布了中國與俄羅斯遵守WTO規(guī)則狀況年度報告。該報告有關中國的部分指出，中國自加入WTO以來，不僅不采取有利于市場經(jīng)濟的改革措施，還加大中央政府對貿(mào)易的控制力度，對外商競爭設置重重障礙。報告也指出中國監(jiān)管部門不允許美國企業(yè)在技術轉讓和知識產(chǎn)權方面獨立做主，還不斷向外國企業(yè)提出要求和施壓，以技術轉讓作為批準投資條件。報告的用語，暴露特朗普治下的美國對中國貿(mào)易的極度失望，對WTO處理中國特有的貿(mào)易政策工具的能力的極度失望。

特朗普在上臺后堅持了他在美國大選期間的一貫表態(tài)，著手于降低WTO對美國貿(mào)易的影響程度，并更多使用單邊、雙邊主義手段來應對貿(mào)易問題。特朗普政府認為：上世紀90年代設立的WTO在一定程度上成為重創(chuàng)美國經(jīng)濟的源頭，使其就業(yè)機會流向中國等新興競爭對手；WTO未能為全球經(jīng)濟談判達成新的規(guī)則；WTO規(guī)則將美國禁錮在不合理關稅的承諾中；WTO爭端一般都耗時很久，而最終都將落入被美國指責為侵犯WTO成員主權的上訴機構手中。美國堅持要WTO進行全面改革，否則拒絕承認“多邊貿(mào)易體制的中心地位”。

（三）特朗普治下美國對華貿(mào)易政策工具的延伸

美國對華龐大的貿(mào)易逆差是不符合特朗普總統(tǒng)對“美國優(yōu)先”的執(zhí)念，如何迫使中國減少對美貿(mào)易順差，構成對華貿(mào)易政策的核心，而所謂的“中國經(jīng)濟體制問題”——包括匯率操縱問題、強迫技術轉讓、過剩產(chǎn)能、非市場經(jīng)濟體制、國家主導經(jīng)濟等均是中美貿(mào)易不平衡的藉口，而美國對中國市場準入要求的期望和現(xiàn)實的準入機會之間的差距，才是指責中國經(jīng)濟體制問題的真正原因。因此，特朗普此時重提中國操縱匯率和產(chǎn)能過剩等所謂“中國經(jīng)濟體制問題”就不足為奇了。

美國所謂的中國經(jīng)濟體制問題，實際上構成美國貿(mào)易政策工具的延伸。美國對這些貿(mào)易政策工具的肆意濫用，極可能成為中美在貿(mào)易關系合作進程中的絆腳石和貿(mào)易戰(zhàn)的導火線。譬如，正是在美國方面的貿(mào)易逆差不斷膨脹即貿(mào)易不平衡的背景下，產(chǎn)生了所謂的“中國操縱人民幣匯率”問題。實際上，貿(mào)易不平衡與操縱貨幣之間是沒有必然聯(lián)系的；兩個貿(mào)易伙伴國之間的所謂的貿(mào)易不平衡，并不必然會導致一方指控另一方操縱匯率。經(jīng)濟學家認為，貿(mào)易關系本質(zhì)上的任何變化都反映在兩國之間的經(jīng)濟政治的架構上，鑒于這兩個經(jīng)濟體在全球生產(chǎn)體系中密切關聯(lián)和相互依存，這個逆差主要是由全球生產(chǎn)共享過程驅(qū)動的結構性逆差。面對貿(mào)易逆差不斷攀升，為減輕國內(nèi)的政治壓力，美國的政策制定者一方面公開宣稱，“在美國的工業(yè)調(diào)整和生產(chǎn)力增長到位之前，所謂‘中國逆差問題便不會得到充分解決”，另一方面祭起了所謂的“中國操縱貨幣”的大旗。

二、中美貿(mào)易爭端管控手段選擇

從法律角度來講，管控貿(mào)易爭端有如下選擇。

（一）有節(jié)制地對美輸華的敏感產(chǎn)品和服務進行反制

對來勢洶洶的美國，有必要通過有節(jié)制的反制措施讓其感到痛，感到貿(mào)易戰(zhàn)是既害他人又損己的行為，讓其感受兩國貿(mào)易關系的互相依賴性質(zhì)。對美輸華的敏感產(chǎn)品和服務進行適當?shù)姆粗疲瑢嶋H上也是對美國國內(nèi)反對對華貿(mào)易制裁的部分利益集團和政治勢力的動員，也是逼對方坐到談判桌前來的策略。

（二）磋商和談判

談判磋商有助于當事方避免爭端。在2017年首輪中美經(jīng)濟對話失敗后，美國對通過高層對話解決貿(mào)易問題的興趣下降。不但未恢復中美經(jīng)濟對話，并明確定性以往高層對話是失敗的。這給我們以提醒：以磋商和談判作為管控貿(mào)易爭端的有效手段的前提是做好適當合理讓步的準備。

美國的目標既在于兩國間的貿(mào)易平衡，也在于長遠保持美國的競爭優(yōu)勢特別是知識產(chǎn)權優(yōu)勢。對此，中國可繼續(xù)開放市場，縮短外國投資準入的負面清單；加強知識產(chǎn)權保護。WTO框架內(nèi)的磋商、兩國元首間的“中美全面對話”機制為解決雙方共同關注的問題提供了溝通平臺。

需注意的是，談判和讓步可達致短期的貿(mào)易平衡，長期的貿(mào)易平衡和保持美國的競爭優(yōu)勢只有通過改變我國的所謂“國家主導經(jīng)濟”模式才能實現(xiàn)。考慮到中國國有企業(yè)在國民經(jīng)濟的地位和政府在宏觀經(jīng)濟管理方面的作用不可能減弱，談判磋商在一定程度上不足以解決中美貿(mào)易爭端，但可起到管控爭端防止爭端升級的作用。

（三）利用美國國內(nèi)政治

不同的利益集團對本國貿(mào)易政策有自己的偏好，每一個貿(mào)易政策實質(zhì)上正是國內(nèi)外利益集團博弈的結果。這個博弈過程給貿(mào)易政策的利益相關國家提供了一個利用貿(mào)易政策制定國內(nèi)政治介入貿(mào)易政策形成的過程。當特朗普宣布決定對鋼鐵和鋁的進口征收關稅后，美國鋼鐵和鋁產(chǎn)業(yè)一片歡騰，而美國鋼鐵和鋁消費產(chǎn)業(yè)則報以猛烈批評。這類情況下，中國輸美產(chǎn)品的美國下游產(chǎn)業(yè)和美國的消費者就有可能成為中國出口產(chǎn)商的同盟軍，其影響力在美國的黨派政治中不可小覷。

美國國內(nèi)政治的博弈，使中國可以利用美國國內(nèi)政治緩和爭端，如必要之時對美輸華的敏感產(chǎn)品和服務進行反制，就可發(fā)揮這方面的作用。

（四）利用WTO爭端解決機制

WTO爭端解決機制沒有限制某一成員對另一成員提起申訴的能力，并以規(guī)則為導向，可以幫助成員國在國際貿(mào)易體制內(nèi)謀求“更大的系統(tǒng)性利益”。由于在WTO司法判例的深遠影響，中國認為參與爭端解決機制對于重塑WTO法的解釋與適用規(guī)則，發(fā)揮WTO法理在未來案件中的“系統(tǒng)性效應”至關重要。

（五）深化國內(nèi)經(jīng)濟體制改革

美國在貿(mào)易領域?qū)ξ覈氖?，在一定程度上也可成為政府在國?nèi)推動深化改革的杠桿。從深化國內(nèi)改革出發(fā)，全面強化知識產(chǎn)權保護和確保大規(guī)模的有效的市場準入，有利于打造公平的營商環(huán)境，也有利于中美之間的貿(mào)易平衡，最終有利于管控和化解爭端。

三、中美貿(mào)易爭端對策

中美已經(jīng)采取了針尖對麥芒的手段，在特朗普表明要研究對來自中國價值1000億美元的商品征收關稅的情況下，中美貿(mào)易爭端事實上接近到達巔峰。一旦此項制裁付諸實施，必然對兩國貿(mào)易帶來前所未有的沖擊。當然，不排除特朗普采取的是以拉高危險程度迫使我國讓步的邊緣戰(zhàn)策略，但考慮到美國源于所謂的“接觸中國”政策的失敗而轉向所謂的“遏制中國”政策，加上美國法律的授權，以特朗普獨特的重商主義個性和爭取選民支持的需要，是不能排除美國實施史無前例的該關稅制裁的可能性的。中國應適時地利用美國國內(nèi)政治的博弈影響美國的貿(mào)易政策，必要時對美輸華的敏感產(chǎn)品和服務進行反制，并運用爭端解決機制以維護我國在現(xiàn)行WTO中的“系統(tǒng)性利益”。

當前中國表現(xiàn)出積極構建人類命運共同體的愿景，并公開承諾致力于和平發(fā)展，這將為尋求以友好磋商方式解決與美國貿(mào)易爭端問題提供動力?？紤]到維持正常的中美貿(mào)易關系從長遠看是有利于我國的發(fā)展，我們必須盡快探索構建中美貿(mào)易平穩(wěn)發(fā)展的制度安排。首先要厘清特朗普的貿(mào)易目標。在眾多的目標中，最重要的是削減貿(mào)易逆差；知識產(chǎn)權保護，保持競爭優(yōu)勢；改變中國所謂的“國家主導經(jīng)濟”模式。第一個目標可以通過擴大市場開放增加美國的市場準入機會實現(xiàn)，也可以通過中國自我限制出口的保守方式部分實現(xiàn)；第二個目標在制度建設留下的改進完善的空間已經(jīng)不大，只有通過嚴刑峻法加大對知識產(chǎn)權侵權的制裁力度；第三個目標實際上關系到我國政府管制經(jīng)濟的模式和國有經(jīng)濟在我國經(jīng)濟中的地位和作用。作為一個社會主義國家，我們讓步的空間不大。這也將是我們難于妥協(xié)的地方。

在探索構建中美貿(mào)易平穩(wěn)發(fā)展的制度安排時，可以考慮以下三點：一是中國自愿出口限制。這可以在一定時間內(nèi)緩解問題，但依然不能最終解決問題。二是重啟中美投資協(xié)定談判。這實際上是以投資領域的自由化，特別是金融等服務領域的市場準入來換取美國在貿(mào)易領域的市場開放。三是啟動中美自貿(mào)協(xié)定談判的可行性研究，甚至直接啟動談判，以更開放的直接使美國受惠于我國的市場開放。在權衡利弊的情況下，從深化改革出發(fā)，可以考慮適當讓步。這三個制度安排均是以市場開放為主，但第三個安排可以容納美方強化知識產(chǎn)權保護和國有企業(yè)改革的目標。從歷史經(jīng)驗來看，近期自愿出口限制較為容易達致，同時可以做出強化知識產(chǎn)權保護和改革所謂“國家主導經(jīng)濟”的某些方面的承諾，如政府對于出口的補貼、產(chǎn)業(yè)政策等。從中長期看，重新啟動投資協(xié)定的談判和啟動貿(mào)易協(xié)定的談判很有必要。

（作者為中國政法大學國際法學院院長、教授，國際法治研究院院長）