楊會良　陳蘭杰　楊雅旭

摘 要：推進(jìn)社會治理創(chuàng)新是黨的十八屆三中全會提出的新要求。黨的十八大以來，黨對于社會治理制度做了許多有益探索，我國社會治理制度不斷完善，社會治理方式不斷創(chuàng)新。本文詳細(xì)梳理和分析黨的十八大以來社會治理理論發(fā)展的政策脈絡(luò)和演變邏輯，重點(diǎn)探討黨的十九大社會治理思想創(chuàng)新的重大價(jià)值。

關(guān)鍵詞：社會治理；理論演變；制度創(chuàng)新

中圖分類號：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-5729（2018）04-0075-05

一、引 言

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。這是黨的十八屆三中全會《決定》的一大亮點(diǎn)，體現(xiàn)了我國對35年改革開放經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)，表明了我們黨對政治社會發(fā)展規(guī)律的深入把握。

從新公共管理理論視角來看，服務(wù)型政府的理想模式是公共治理模式。公共性是治理的靈魂和宗旨，其本質(zhì)特征在于政府與社會對公共生活的共同治理，是國家權(quán)力與公民權(quán)利的持續(xù)互動(dòng)過程。上述治理理論是一種全新的政治分析框架，是對傳統(tǒng)理論的超越和發(fā)展。黨的國家治理理念升華帶動(dòng)著社會治理理念創(chuàng)新，《決定》專列一章闡述“創(chuàng)新社會治理體制”的要求，指出：“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義、深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進(jìn)共同富裕，推進(jìn)社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會治理機(jī)制，確保社會既充滿活力又和諧有序。[2]”這是中國共產(chǎn)黨成立以來在黨的正式文件中第一次提出“社會治理”概念，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨的治國理政理念發(fā)生了新變化。黨的十八大以來，社會治理的發(fā)展體現(xiàn)出我黨理論聯(lián)系實(shí)際、與時(shí)俱進(jìn)的品格。系統(tǒng)分析黨的十八大以來社會治理理論的發(fā)展，有助于全面把握黨中央社會治理的方略，從不同領(lǐng)域、不同層面、不同程度推進(jìn)社會治理制度創(chuàng)新和發(fā)展。

二、“社會治理”思想的產(chǎn)生和演進(jìn)

黨的十八屆三中全會以來，我國經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的廣度和深度都在不斷拓展，逐漸進(jìn)入改革攻堅(jiān)階段。一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了突破性進(jìn)展，但同時(shí)也會帶來一系列的社會問題，如民生領(lǐng)域還有不少短板、城鄉(xiāng)收入分配差距依然較大、就業(yè)醫(yī)療養(yǎng)老方面仍有不少難題、社會文明水平尚需提高等，這些問題的解決需要社會治理理念的同步推進(jìn)。

社會治理起源于社會管理，從“社會管理”到“社會治理”，體現(xiàn)了我黨對社會建設(shè)的認(rèn)識經(jīng)歷了長期反復(fù)和上升的過程（如表1所示）。

表1 “社會管理”到“社會治理”的概念發(fā)展歷程

從上表可以看出，我國社會治理的理論體系在不斷完善、進(jìn)步和創(chuàng)新。2004年，首次提出“社會管理格局”這一概念，并說明主體包括黨委、政府、社會和公眾。2007年，提出要健全社會管理體制，具體涉及社會管理的制度和方式。2012年，提出五位一體總體布局后，特別提出要加強(qiáng)社會建設(shè)，并對社會建設(shè)進(jìn)行了重要戰(zhàn)略部署，實(shí)現(xiàn)了從社會管理格局向社會管理體制的轉(zhuǎn)變。2013年以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央實(shí)現(xiàn)從“社會管理”向“社會治理”的轉(zhuǎn)變，并在“十三五”規(guī)劃綱要中對加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理作出全面部署，通過不斷努力改進(jìn)社會治理的方式，激發(fā)社會組織活力[3]。

由“社會管理”向“社會治理”轉(zhuǎn)變，展示出一種全新的政治理念，治理與管理雖一字之別，但內(nèi)涵卻有根本不同：一是主體多元。治理的主體既可以是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，又可以是市場和社會組織；而管理的主體則相對單一，主要是政府等國家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。黨的十九大提出的“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”論斷，就充分體現(xiàn)了治理多元主體共治的理念。二是權(quán)力來源多樣。治理的權(quán)力來自公眾認(rèn)可及社會契約，甚至在很多情況下，公民直接行使權(quán)力，達(dá)到自治的效果；管理的權(quán)力則來自統(tǒng)治階級及國家法律授權(quán)。三是手段機(jī)制柔性。治理強(qiáng)調(diào)對話、協(xié)商、長期合作，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的自上而下或平行運(yùn)行；而管理以政府命令、控制和規(guī)制為主，強(qiáng)調(diào)權(quán)力自上而下的運(yùn)行，強(qiáng)調(diào)剛性。四是適用范圍寬泛。治理是一個(gè)比政府更寬泛的概念，適用于全社會；而管理是一個(gè)制度性概念，體現(xiàn)國家意識形態(tài)，只適用于政府權(quán)力所及領(lǐng)域。五是價(jià)值取向強(qiáng)調(diào)民主法治。治理強(qiáng)調(diào)民主觀、社會觀和法治觀；管理則強(qiáng)調(diào)行政觀、制度觀和責(zé)任觀。六是達(dá)成效果的協(xié)同性。面對紛繁復(fù)雜的社會事務(wù)，治理更注重事務(wù)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，將頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河有機(jī)結(jié)合，效果往往事半功倍；而管理多頭痛醫(yī)頭、就事論事，效果往往事倍功半。

“社會治理”思想的產(chǎn)生、演進(jìn)過程也是中國特色社會主義社會治理體系不斷完善的過程。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力、政府的治理能力的必然要求，是發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)的必然要求。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善中國特色社會主義社會治理體系有利于提高社會治理以及整個(gè)國家治理體系的現(xiàn)代化、科學(xué)化和精細(xì)化水平，有利于促進(jìn)社會秩序和安全形勢的持續(xù)好轉(zhuǎn)，為人民群眾的生命安全、社會的穩(wěn)定發(fā)展提供和諧環(huán)境，建設(shè)更高水平的平安中國。

三、黨的十九大“社會治理”思想解析

2017年10月，以習(xí)近平同志為核心的黨中央針對當(dāng)前社會建設(shè)面臨的新形勢新情況新問題，在黨的十九大報(bào)告中共10次提到“社會治理”，著力強(qiáng)調(diào)“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理[4]”，同時(shí)圍繞社會治理創(chuàng)新，在破立結(jié)合中，提出了社會建設(shè)的許多新理念新思想新舉措，站位高遠(yuǎn)，意義重大，影響深遠(yuǎn)，開拓了中國特色社會主義社會建設(shè)的新境界，成為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的重要組成部分。下文將仔細(xì)對比黨的十八大到十九大“社會治理”相關(guān)用詞的變化（如表2所示），深刻解讀十九大社會治理創(chuàng)新的相關(guān)思想。

表2 黨的十八大到十九大關(guān)于社會治理的用詞變化

（一）創(chuàng)新社會治理理念

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。創(chuàng)新社會治理，首先要?jiǎng)?chuàng)新社會治理的理念。從黨的十八大的“社會管理”到十九大的“社會治理”，雖然只有一字之差，但體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策，同時(shí)也反映了在治理主體、治理方式、治理范圍、治理重點(diǎn)等方面的明顯不同。

黨的十九大報(bào)告更加強(qiáng)調(diào)“以人民為中心”，報(bào)告在總結(jié)五年工作和歷史性變革時(shí)多次提到“深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想”，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理單列的章節(jié)中也多次提到，“人的問題，是檢驗(yàn)一個(gè)政黨、一個(gè)政權(quán)性質(zhì)的試金石”“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位”“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題。使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”，并首次提出“保護(hù)人民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)”。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，要時(shí)刻傾聽人民呼聲、回應(yīng)人民期待，這樣的“人民觀”是在新的歷史條件下創(chuàng)新社會治理的核心價(jià)值觀，也是引領(lǐng)中國特色社會主義社會事業(yè)不斷前進(jìn)的新型治理觀。

同時(shí)，推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定的大量任務(wù)在基層，推動(dòng)黨和國家各項(xiàng)政策落地的責(zé)任主體在基層，社會治理的重點(diǎn)難點(diǎn)也在基層，必須把社會治理的重心落到城鄉(xiāng)基層[5]。黨的十九大報(bào)告指出，“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！绷?xí)近平曾指出，“基層是社會的細(xì)胞，是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)，社會治理的中心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會治理的基礎(chǔ)就實(shí)了。盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理[6]?！?/p>

社會治理重心下移至基層，重在加強(qiáng)城市常態(tài)化管理和農(nóng)村社會治理。

第一，要加強(qiáng)城市常態(tài)化管理?，F(xiàn)在，我國既處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)時(shí)期，又處于社會矛盾凸顯期。2016年，按常住人口計(jì)算，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到57.35%。2016年末，全國流動(dòng)人口達(dá)2.45億人。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。社會治理應(yīng)特別關(guān)注環(huán)境、交通和社會治安等與百姓生活息息相關(guān)的問題。

第二，要加強(qiáng)農(nóng)村社會治理。黨的十九大提出“健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系[7]”；“堅(jiān)持大扶貧格局，重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！鞭r(nóng)村、農(nóng)民問題是建設(shè)“平安中國”的關(guān)鍵問題，是極重要的民生，應(yīng)成為社會治理的重點(diǎn)。

第三，重在妥善處理人民內(nèi)部矛盾，維護(hù)國家安全。習(xí)近平指出，要“加強(qiáng)預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”“推動(dòng)全社會形成維護(hù)國家安全的強(qiáng)大合力?！?/p>

（二）創(chuàng)新社會治理體制

創(chuàng)新社會治理，必須創(chuàng)新社會治理體制[8]。黨的十九大提出，要“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”[9]。

可以發(fā)現(xiàn)，社會治理體制由十八屆五中全會的“政府主導(dǎo)”變?yōu)椤罢?fù)責(zé)”，體現(xiàn)了社會治理主體的變化，政府不再主導(dǎo)一切，而是引導(dǎo)和支持社會力量積極參與社會治理。這種新的社會治理體制與傳統(tǒng)的社會治理體制的最大差別，就在于強(qiáng)調(diào)社會治理的主體不是一元的，而是多元的，政府、社會、公眾要各歸其位、各擔(dān)其責(zé)、協(xié)同治理，同時(shí)更加注重為社會治理提供法治保障。

此外，黨的十九大報(bào)告首次提出“打造共建共治共享的社會治理格局[10]”。與以往的“共建共享”相比，雖然只多了兩個(gè)字“共治”，但卻體現(xiàn)了新時(shí)代社會治理的新方式，那就是“堅(jiān)持人人盡責(zé)、人人享有”，充分發(fā)揮社會治理的協(xié)同作用，做到社會治理人人參與，包括各類群眾組織、基層群眾自治組織以及其他各類社會組織等。

（三）創(chuàng)新社會治理方式和手段

經(jīng)歷了粗放式社會治安向經(jīng)驗(yàn)式社會管理、精細(xì)化社會治理的轉(zhuǎn)變之后，黨的十九大報(bào)告正式提出，要著力提高社會治理的“四化”水平，即提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，體現(xiàn)了社會治理方式更加注重社會協(xié)同、法治保障、技術(shù)支持和質(zhì)量要求。

創(chuàng)新社會治理手段，推進(jìn)現(xiàn)代化、智能化治理，實(shí)施網(wǎng)格化管理，打造線上線下“兩張網(wǎng)”，打造基礎(chǔ)綜合服務(wù)管理信息化平臺，不斷推進(jìn)現(xiàn)代科技與社會治理的深度融合，深刻認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)在國家治理和社會治理中的重要作用。這是社會治理現(xiàn)代化的基本要求，表明國家在社會治理方面在不斷改進(jìn)職能建設(shè)，加大投入力度，有利于實(shí)現(xiàn)整個(gè)國家治理體系的現(xiàn)代化。

四、黨的十九大

“社會治理”思想創(chuàng)新的重大價(jià)值

黨的十八大以來的社會治理實(shí)踐及黨的十九大報(bào)告對社會治理理論體系的創(chuàng)新，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義，不僅有效助力如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)，而且開拓了中國特色社會主義社會治理的新境界。

第一，建立并發(fā)展了科學(xué)社會主義社會治理思想。黨中央在馬列主義、毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系的指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)前改革現(xiàn)狀、社會實(shí)情，提出了一系列社會治理新理念新思想，是對科學(xué)指導(dǎo)思想的繼承和發(fā)展。例如，以人民為中心的社會治理思想，不僅回答了“社會治理為了誰、依靠誰”的問題，也回答了社會治理的評判標(biāo)準(zhǔn)和行動(dòng)準(zhǔn)則問題。

黨中央把脫貧作為全面建成小康社會的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，在黨的十九大報(bào)告“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”一節(jié)中重點(diǎn)增加“打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”這一措施，通過建立一套行之有效的脫貧攻堅(jiān)責(zé)任體系、政策體系、投入體系等，落實(shí)各項(xiàng)部署政策，這也是黨始終將人民利益作為根本利益的體現(xiàn)。

第二，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理的轉(zhuǎn)變。由“管理”到“治理”，雖然只有一字之差，但思想更深刻、內(nèi)涵更豐富?！吧鐣卫怼备油怀隽它h委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)的多元社會主體共同參與、良性互動(dòng)，有利于構(gòu)建共建共治共享的社會治理新格局，突出了系統(tǒng)治理、法治治理、源頭治理、綜合治理，也突出了全面加強(qiáng)黨對社會治理的領(lǐng)導(dǎo)，為實(shí)現(xiàn)社會治理科學(xué)化、現(xiàn)代化、專業(yè)化、智能化提供堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心和組織保證。這都標(biāo)志著傳統(tǒng)社會管理向適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)變[11]。

第三，構(gòu)建了社會治理與平安中國、人類命運(yùn)共同體之間的聯(lián)系。國家安全是定國安邦的基礎(chǔ)，也是社會穩(wěn)定和社會進(jìn)步的前提。2014年1月，中共中央正式成立國家安全委員會，推進(jìn)國家安全法制建設(shè)。制定《國家安全戰(zhàn)略綱要》和《關(guān)于加強(qiáng)國家安全工作的意見》，規(guī)劃了在新形勢下維護(hù)國家安全的指導(dǎo)思想。黨的十九大報(bào)告也多次提到“平安中國”，強(qiáng)調(diào)國家安全對社會治理的重要性。

五、結(jié) 語

黨的十八大以來我國社會治理的理論與制度發(fā)展呈現(xiàn)良好的發(fā)展趨勢，通過總結(jié)歸納社會治理思想的產(chǎn)生與演變，能夠及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)社會治理在實(shí)踐中存在的問題，不斷完善社會治理制度。近5年來的中國社會治理思想與國家發(fā)展形勢變化有密切聯(lián)系，黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國外兩個(gè)大局、統(tǒng)籌發(fā)展安全兩件大事，積極宣傳人類命運(yùn)共同體思想，既有利于為我國社會建設(shè)和社會治理提供良好的國內(nèi)國際環(huán)境，又有利于為促進(jìn)人類社會發(fā)展打開新的視角。社會治理的最終目的是為了滿足人的合理需求，站在中國特色社會主義新時(shí)代的起跑線上，唯有以黨的十九大報(bào)告精神為指引，不斷推進(jìn)我國社會治理制度建設(shè)步伐，完善社會治理制度體系，改進(jìn)社會治理方式，才能不斷提升民眾滿意度。

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