劉朋朋　贠杰

摘 要：如何提高政府部門的執(zhí)行力是行政學(xué)研究的核心主題，也是建構(gòu)服務(wù)型政府和效能政府的關(guān)鍵。督促檢查與績效考核均是政府抓工作落實、提高執(zhí)行力的有效手段，然而在地方政府實踐中，“重年終考核、輕平時督查；重視領(lǐng)導(dǎo)部署、忽視公眾意見”等問題較為突出，督查與績效評估工作兩條線脫節(jié)，多部門推動下工作合力的缺失常常造成落實無力的窘境?！岸娇既诤稀弊鳛榈胤秸隙喾搅α浚岣哒畧?zhí)行力的有益探索，是政府職能同構(gòu)下督查與考核在組織領(lǐng)導(dǎo)、體制保證、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的有機(jī)融合。通過多案例分析發(fā)現(xiàn)，地方政府實踐探索已形成了“黨政督考一體化”和“政府督考一體化”的督考融合范式?？偨Y(jié)提煉出督考合一經(jīng)驗性理論，理清督查與考核之間的關(guān)系及作用機(jī)理，促進(jìn)多方力量的有機(jī)融合，形成工作合力，對提高政府管理效能，構(gòu)建有效性和服務(wù)型政府具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：政府績效；績效考核；督促檢查；督考融合

中圖分類號：D625 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-5729（2018）04-0047-08

如何提高政府部門及人員的執(zhí)行力是行政學(xué)研究的核心議題之一，也是建構(gòu)服務(wù)型政府和效能政府的關(guān)鍵問題。近年來，許多地方政府都在積極創(chuàng)新工作方式，大力推進(jìn)督促檢查與績效評估等領(lǐng)域工作的開展，核心目標(biāo)即是提高政府執(zhí)行力和工作效率。但是，督查工作與績效評估工作在實踐中各成體系、相互脫節(jié)，已成為制約執(zhí)行力進(jìn)一步提升的重要因素。積極探索把督促檢查與績效評估有機(jī)結(jié)合起來的“督考融合”模式，逐漸成為地方行政改革的重要方向。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)督促檢查切實抓好工作落實的意見》（國辦發(fā)〔2008〕120號和〔2014〕12號）中指出，“研究在政府目標(biāo)管理和績效考評中發(fā)揮督促檢查工作作用的方式……整合各方資源，形成工作合力”。因此，深入研究政府督促檢查與績效評估的有效融合模式，探究其運行規(guī)律和融合方式，推動“督考融合”模式的完善，對于加強(qiáng)地方行政改革，推動地方政府執(zhí)行力提升，無疑具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、多部門推動下的窘境：

工作合力的缺失

隨著我國改革逐漸進(jìn)入深水區(qū)，政府治理的成效越來越取決于政策落實的好壞。對各級政府部門而言，如何整合各方力量，形成推動工作落實的合力，進(jìn)而有效實現(xiàn)各項治理目標(biāo)，就顯得越來越重要。從政府決策落實長效機(jī)制建設(shè)來看，督促檢查和績效考核在中國地方政府管理與決策中發(fā)揮的作用正在受到普遍重視，各地都在積極探索這方面的有效經(jīng)驗。事實上，督促檢查是政府執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)的一個重要環(huán)節(jié)，除了對政府組織的決策執(zhí)行情況進(jìn)行督促檢查外，還能對決策的執(zhí)行障礙進(jìn)行協(xié)調(diào)、對執(zhí)行情況進(jìn)行反饋、對執(zhí)行偏差進(jìn)行糾正、對決策誤差進(jìn)行調(diào)整，對執(zhí)行效果進(jìn)行評估，從而順利推動決策扎實、有效得以落實[1]（P104）。1995年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)督促檢查工作的意見》（試行）后，督查工作在實踐中不斷發(fā)展完善，經(jīng)過多年的建設(shè)發(fā)展，基本形成了覆蓋全國、上下貫通、左右互聯(lián)、縱橫交織的督查網(wǎng)絡(luò)[2]（P27），各地相繼建立、形成了各具特色的督查機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制，在保穩(wěn)定、促發(fā)展的各項工作中發(fā)揮著越來越重要的作用[3]（P3）。與督促檢查工作不同，政府績效評估屬于舶來品，20世紀(jì)末才逐漸被引入國內(nèi)。中國地方政府績效評估實踐發(fā)展歷經(jīng)“初步探索（1995-1999）、研究拓展（2000-2003）和研究細(xì)化和創(chuàng)新階段（至今）”[4]（P73）三個大的階段，取得了豐碩的實踐成果。自2011年政府績效管理工作部際聯(lián)席會議審議通過《關(guān)于開展政府績效管理試點工作的意見》后，全國各地方政府均積極探索開展績效評估工作，形成了諸如“青島目標(biāo)責(zé)任考核”“甘肅第三方評估”“南京萬人評議”等評估模式，地方政府績效評估實踐發(fā)展呈現(xiàn)“模式多樣化”的局面，中央政府對績效管理工作的要求也由“試點示范”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭鎸嵤保?017年10月習(xí)近平在黨的十九大上指出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。督促檢查和績效考核作為推動政府管理決策落實的長效機(jī)制，從根本出發(fā)點和落腳點來說都是為了推動工作責(zé)任有效落實。

就目前實踐情況來看，雖然大部分地方政府已建立了督查、考核、公眾評議等工作責(zé)任落實機(jī)制，但是督查、考核、評議三者各成體系，還沒有形成強(qiáng)有力的工作合力，功能重疊交叉缺乏有機(jī)融合，信息資源獲取機(jī)制等重復(fù)建設(shè)，督而無力，考而無據(jù)，多頭督查，督考脫節(jié)，督考效能低下等問題較為普遍。在地方政府績效考核中，大部分地方政府建立了績效過程管理機(jī)制，借助第三方察訪核驗、信息化等手段及時發(fā)現(xiàn)并解決工作推進(jìn)過程中的問題；督查作為政府內(nèi)部職能部門，也通過限期報告、復(fù)核、調(diào)研等方式加強(qiáng)對政府部門工作責(zé)任落實的督促檢查力度，但在實際運行過程中，由于督查與考核組織機(jī)構(gòu)職能的分割，督查與績效考核往往各自為戰(zhàn)，對同一事項“重復(fù)督查，重復(fù)核驗”現(xiàn)象較為普遍，缺乏信息共享機(jī)制，兩者并未實現(xiàn)專業(yè)性與業(yè)務(wù)性的有機(jī)融合，過程管理機(jī)制的“前置預(yù)警”作用并未有效地發(fā)揮出來，地方政府管理陷入“督查與考核兩張皮”的窘境，同時也對實施對象造成較大的負(fù)擔(dān)和壓力，使其陷入疲于應(yīng)付的狀況。從組織體系上來看，大部分地方政府并未意識到“整合資源，形成合力”的資源融合重要性，而是脫離具體業(yè)務(wù)流程，為搞績效管理而搞管理，部分地方政府存在“要位置、要權(quán)力、要資源”的情況，政府績效考核組織體制不順、組織角色定位不清、人員力量不齊等問題仍舊沒有得到有效解決，績效考核陷入效果不彰的局面。督查雖然已形成了健全的督查網(wǎng)絡(luò)，但是督查缺乏可量化的督查評價機(jī)制，定性評估多、定量評估少，準(zhǔn)確性不高，督查成果缺乏運用等問題較為突出。隨著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)不斷推進(jìn)，加快督查與考核職能融合，優(yōu)化調(diào)整督考組織體系，整合資源形成工作合力，進(jìn)一步提高工作責(zé)任落實的成效顯得日趨緊迫和重要。

近年來，為有效解決“督考職能交叉，督考兩張皮”等問題，少數(shù)地方政府已結(jié)合工作實際積極探索了“督查與考評”相結(jié)合的政府績效管理模式，比如貴州省黔南州政府、廣東省中山市政府、遼寧省沈陽市政府、北京市大興區(qū)政府等，且均對具體的經(jīng)驗做法進(jìn)行了及時的總結(jié)和歸納，但是理論層面的研究卻沒有跟上實踐的步伐。從國內(nèi)學(xué)術(shù)界研究現(xiàn)狀來看，大部分的研究僅限于“就督查而談督查”“就績效而談績效”。從督查研究現(xiàn)狀來看，督查作為政府內(nèi)部控制管理的職能，外界對于其職能設(shè)置、運作機(jī)制等知之甚少，學(xué)術(shù)界對督查的研究主要集中四個方面：一是督查經(jīng)驗與問題的總結(jié)，比如高小平[5]、賈群[6]；二是督查機(jī)制與方法創(chuàng)新的研究，比如連維良[7]、陳家剛[8]；三是行政督查法制化的研究，比如，蓋威、郭圣莉[9]；四是專項領(lǐng)域的督查研究，主要集中在環(huán)境督查、稅務(wù)督查等。關(guān)于如何把督查與績效考核等責(zé)任落實機(jī)制有機(jī)融合發(fā)展的研究缺乏，胡稅根[10]等曾從價值目標(biāo)、評估體系、控制系統(tǒng)和組織保障四個方面探討了如何在督促檢查工作中運用績效管理方法提高督查檢查工作的效力，但未從融合發(fā)展角度論述督促檢查與績效考核之間的功能關(guān)系以及在功能、機(jī)制、方法等具體方面的融合路徑。進(jìn)一步從我國政府績效評估的研究現(xiàn)狀來看，雖然國內(nèi)學(xué)者分別從組織績效評估、公共政策與項目績效評估以及個人績效評估等方面進(jìn)行了大量的研究，尤其在組織績效的評估理論與方法應(yīng)用、體系與模式構(gòu)建、問題與對策分析等方面取得了豐碩的研究成果，但是，圍繞“如何發(fā)揮政府督查在政府目標(biāo)管理和績效考評中的作用”這一問題的研究尚未引起學(xué)界關(guān)注，實證分析更是研究的盲區(qū)。

督查與考核均是政府抓工作落實的有效工具，在經(jīng)驗和理論層面理清兩者之間的功能與范疇關(guān)系，促進(jìn)其有機(jī)融合，實現(xiàn)功能互補(bǔ)，形成工作合力，對提高政府管理效能，構(gòu)建有效性和服務(wù)型政府具有重要理論和現(xiàn)實意義。鑒于目前實踐問題的訴求與理論研究的現(xiàn)狀，本文將結(jié)合多個地方政府實踐案例，從功能定位、制度安排、組織體系、機(jī)制設(shè)置、應(yīng)用方法等方面探討督促檢查與績效評估融合的路徑，并分析“督考合一”機(jī)制的運作特點及其在政府推動工作落實等方面所具有的重要意義。

二、“督考融合”的實踐探索：

基于多案例的實證分析

近年來，部分地方政府結(jié)合地區(qū)發(fā)展實際，立足優(yōu)勢，整合資源，積極探索了“督查、考核、評價”相結(jié)合的督考合一模式。從目前地方政府實踐情況來看，“督考融合”主要存在“黨政督考一體化”和“政府督考一體化”兩種模式，兩者在督考體制、組織結(jié)構(gòu)上存在一定差異性，但在實施策略、方法、程序等方面又存在共性的經(jīng)驗做法。

（一）兩種模式的差異：體制與組織結(jié)構(gòu)比較

“黨政督考一體化”與“政府督考一體化”兩種“督考融合”路徑模式的差異主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)體系與組織結(jié)構(gòu)兩個方面。

1.領(lǐng)導(dǎo)體系設(shè)計的不同情景安排：黨政領(lǐng)導(dǎo)齊抓共管與政府領(lǐng)導(dǎo)先行領(lǐng)路。從領(lǐng)導(dǎo)體系上來看，“黨政督考一體化”模式一般是由黨委一把手牽頭成立督考工作委員會或工作組，且黨委主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任督考委員會主任。比如，河北省承德市雙灤區(qū)政府成立了由區(qū)委副書記任主任，區(qū)紀(jì)委書記、區(qū)委組織部長、區(qū)委辦公室主任和常務(wù)副區(qū)長任副主任，區(qū)直13個綜合部門為成員的督查考核委員會[11]；而“政府督考一體化”模式一般是政府行政領(lǐng)導(dǎo)或一把手牽頭建立政府績效管理聯(lián)席會議或督考管理領(lǐng)導(dǎo)小組，政府行政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長或會議召集人，組成成員不包括黨委相關(guān)部門。比如，北京市大興區(qū)政府成立了區(qū)委常委、常務(wù)副區(qū)長擔(dān)任聯(lián)席會議召集人，區(qū)政府辦主任擔(dān)任副召集人，各成員單位有關(guān)負(fù)責(zé)同志為聯(lián)席會議成員的區(qū)政府績效管理考評工作聯(lián)席會議（以下簡稱“聯(lián)席會議”），負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、組織領(lǐng)導(dǎo)績效管理工作，審定重要事項，研究解決相關(guān)重大問題。

2.組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的不同策略選擇：職能重組大變革與職能優(yōu)化新調(diào)整。一切行政活動都是通過行政權(quán)力的運行來實現(xiàn)的[12]（P88）。從組織結(jié)構(gòu)來看，“黨政督考一體化”模式立足整合現(xiàn)有資源，將原來獨立分設(shè)的黨委督查室、政府督查室、績效辦（或具承擔(dān)考核職能的相關(guān)職能部門）機(jī)構(gòu)撤銷，進(jìn)行職能重組合并，成立新的黨政綜合性業(yè)務(wù)職能管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本級政府的督考工作，直接向黨政領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)責(zé)。比如，貴州省黔南布依族苗族自治州政府將原來獨立分設(shè)的州委督查室、州政府督查室、州目標(biāo)考核辦合并成立州督查督辦局；與“黨政督考一體化”模式不同，“政府督考一體化”模式大多并不成立新的部門機(jī)構(gòu)，而是立足政府督查網(wǎng)絡(luò)體系，以優(yōu)化和強(qiáng)化政府督查職能為基礎(chǔ)，拓寬政府督查職能領(lǐng)域，融合績效評估或評價職能，強(qiáng)化政府督查室督查和考核的角色地位，擴(kuò)大其部門職能權(quán)限。比如，遼寧省沈陽市政府將市人力資源和社會保障局的績效考評職責(zé)、市政務(wù)服務(wù)管理辦公室的政務(wù)公開職責(zé)劃入市政府督查室，擴(kuò)大市政府督查室職能權(quán)限，改組成立督查和績效考評辦公室[13]。

（二）主要做法分析：基于業(yè)務(wù)流程的嵌入與融合

“督考融合”作為地方政府提高政府執(zhí)行力的積極探索與創(chuàng)新，在“是什么？做什么？怎么做？”三個層面上形成了值得可總結(jié)借鑒的經(jīng)驗性做法，比如，引入外腦智庫進(jìn)行頂層設(shè)計，運用項目節(jié)點化管理方法實現(xiàn)督查與考核內(nèi)容相統(tǒng)一，整合多種評估方式突出過程管理與結(jié)果導(dǎo)向，借助信息化手段促進(jìn)督考融合等。

1.借助第三方機(jī)構(gòu)的力量開展頂層制度和實施策略規(guī)劃。在“督考融合”模式的建構(gòu)中，大部分地方政府引入了第三方機(jī)構(gòu)，借助第三方專業(yè)評估力量，在廓清本級政府管理需求與地區(qū)發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，攜手合作開展督考融合頂層設(shè)計。比如，北京市政府、廣東省中山市政府與國家行政學(xué)院等第三方機(jī)構(gòu)在績效管理實施意見、方案以及體系設(shè)計等方面開展戰(zhàn)略合作規(guī)劃，從宏觀戰(zhàn)略層面制定“督考融合”的藍(lán)圖愿景。政府績效評估涉及政府管理的方方面面，政府績效評估的推行需要立足實際，由點帶線逐步鋪排，形成從上到下、從內(nèi)到外的一致性共識才能有效發(fā)揮督查與績效評估的作用?！岸娇既诤稀痹谕菩羞^程中或多或少的會遇到部門利益、觀念認(rèn)識不足、文化環(huán)境等方面的障礙，如何有效地規(guī)避或消除執(zhí)行困難，科學(xué)有效地實施策略至關(guān)重要。從地方政府“督考融合”的實踐做法來看，大多采取“試點先行，分步實施”的策略。比如，北京市大興區(qū)政府按照“探索試行、總結(jié)完善、延伸運用、持續(xù)提升”四步走的總體安排，深入推進(jìn)“督考合一”績效管理工作；沈陽市渾南新區(qū)政府結(jié)合工作實際制定了“打牢基礎(chǔ)、持續(xù)提升、充實完善”的“督考融合”三步走計劃。

2.運用項目化、節(jié)點化等管理方法實現(xiàn)督考內(nèi)容的銜接。從管理方法層面來看，大部分地方政府創(chuàng)新運用了指標(biāo)管理項目化、節(jié)點監(jiān)控精準(zhǔn)化等方式，通過發(fā)揮節(jié)點管理“及時發(fā)現(xiàn)問題、分析預(yù)判問題、督促解決問題”的作用，有效地實現(xiàn)了“督查”與“考核”內(nèi)容的無縫對接。比如，北京市大興區(qū)政府運用項目管理“四個明確”（工作主體、重點、標(biāo)準(zhǔn)、時限）的方法，按照“具體、量化、可考核”的要求，將重點任務(wù)進(jìn)行細(xì)化分解，形成任務(wù)指標(biāo)，并依據(jù)不同工作類型，對任務(wù)指標(biāo)進(jìn)行節(jié)點化、模板化管理。例如，對于工程建設(shè)類工作任務(wù)，要求部門按照“項目立項、完成施工監(jiān)理招投標(biāo)、啟動開工建設(shè)、完成主體工程、竣工驗收”等環(huán)節(jié)明確各節(jié)點完成時限和標(biāo)準(zhǔn)，以及需要市、區(qū)兩級部門支持和鎮(zhèn)（街道）具體實施的事項，使“督”有節(jié)點、“考”有重點；黔南布依族苗族自治州政府建立“目標(biāo)進(jìn)度季度計劃”清單等制度，細(xì)化、量化考核內(nèi)容和指標(biāo)任務(wù)，明確任務(wù)完成節(jié)點和時限要求，融“考”于“督”，有效地發(fā)揮了“考”的功能[14]（P43）。

3.整合運用多種評價方式同時突出過程管理與結(jié)果導(dǎo)向。不同考評方式的互補(bǔ)運用能夠達(dá)到適用面更廣、管理過程可控、結(jié)果更有效的目的。從地方實踐來看，大部分地方政府整合運用了多種考核評價方式，將過程管理與結(jié)果考核有機(jī)結(jié)合起來，形成了“以過程導(dǎo)向考核的結(jié)果帶動和提高結(jié)果導(dǎo)向的考核指標(biāo)（內(nèi)容）、同時又以結(jié)果導(dǎo)向的考核指標(biāo)反作用于過程導(dǎo)向的考核”的閉環(huán)督查考核體系。比如，沈陽市渾南新區(qū)政府實施分類分層考評、360°考評、公開述職和分類分級民主評議等考評辦法，全年考評按照“日常巡檢、季度評價、半年綜評、年終總評”的方式進(jìn)行[15]；北京市大興區(qū)政府依據(jù)工作任務(wù)性質(zhì)對區(qū)政府動態(tài)追加任務(wù)（區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)決策事項、區(qū)政府專項工作分工方案等）采取專項工作臺賬考評，市區(qū)兩級重點工作任務(wù)以及部門“三定方案”中部門職能重點工作采取指標(biāo)化節(jié)點考核，并對部門任務(wù)完成情況采取“部門互評”“公眾評價”和“領(lǐng)導(dǎo)評價”的多層次、全方位評價方式。

4.借助督考數(shù)字化管理平臺等信息化技術(shù)促進(jìn)督考融合。加大現(xiàn)代信息技術(shù)在政府績效管理中的應(yīng)用，是政府績效管理中不可忽視的發(fā)展趨勢[16]（P437）。從地方政府實踐來看，大部分地方政府依托政府政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺建立了“資源共享、實時跟蹤、全程管理”的數(shù)字化信息管理平臺，通過信息化平臺，對各部門節(jié)點完成情況進(jìn)行在線監(jiān)控，定期對節(jié)點完成情況開展察訪核驗和跟蹤督查，充分發(fā)揮“預(yù)警”作用，實現(xiàn)“督”與“考”的有機(jī)融合。比如，廣東省中山市政府委托第三方機(jī)構(gòu)搭建了績效管理考評系統(tǒng)（包括部門考評、區(qū)鎮(zhèn)考評、人員考評和領(lǐng)導(dǎo)決策支持四個績效信息系統(tǒng)）；北京市大興區(qū)政府開發(fā)應(yīng)用了政府績效管理信息化平臺（PC端）和領(lǐng)導(dǎo)決策督查在線管理系統(tǒng)（移動端APP）。

5.建立督考結(jié)果運用機(jī)制以促進(jìn)管理“改進(jìn)”和“問責(zé)”。績效評價結(jié)果應(yīng)用既是評價的延續(xù)，也是績效評價的目的所在[17]（P364）。根據(jù)經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會制定的評價規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，績效評價主要目的[18]（P397）從地方政府實踐來看，各地均建立了督考結(jié)果運用機(jī)制，強(qiáng)化督考結(jié)果在管理改進(jìn)和問責(zé)等方面的應(yīng)用，一是通過對經(jīng)驗教訓(xùn)的反饋來改進(jìn)未來的援助政策、計劃和項目；二是提供“問責(zé)”的基礎(chǔ)，包括向援助者、利益相關(guān)者和公眾提供政府績效信息。比如，黔南布依族苗族自治州政府將單位年度督查考核結(jié)果作為績效獎勵、領(lǐng)導(dǎo)干部考核、行政問責(zé)等的重要根據(jù)；廣東省中山市政府將考核結(jié)果作為改進(jìn)工作、干部考核任用、公務(wù)員評優(yōu)評先的重要依據(jù)；北京市大興區(qū)政府執(zhí)行“一通報、四掛鉤”制度，將考核結(jié)果作為科學(xué)發(fā)展績效考核，處級班子和干部業(yè)績考核綜合評價、評獎評優(yōu)、班子調(diào)整及干部提拔使用，行政問責(zé)和資金安排的重要依據(jù)。

（三）主要特點：化督為考，融考于督，內(nèi)外結(jié)合

“督考合一”的績效管理模式通過機(jī)構(gòu)調(diào)整、資源整合等手段，在領(lǐng)導(dǎo)體系上保證了督考工作的權(quán)威性，在組織結(jié)構(gòu)安排上確保了督考工作的有效性，為督考工作內(nèi)容、方法體系等方面奠定了良好的體制和組織基礎(chǔ)，改變了以往工作中存在的“多頭重復(fù)督查、督查考核脫節(jié)”現(xiàn)狀，有效地扭轉(zhuǎn)了“督重過程、考重結(jié)果，督而無力，考而無據(jù)”的局面。無論從督查工作還是績效考評工作來看，地方政府“督查合一”的最終目的既不是為督出“誰快，誰慢；誰先，誰后”，也不是為考出“優(yōu)、良、中、差”，評出等級，而是以督出問題，找到方法，促進(jìn)落實，考出成效為根本落腳點，推動部門工作落實，提高政府部門執(zhí)行力，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供支持。從地方政府實踐情況來看，“督考合一”的績效管理模式特點可總結(jié)為“化督為考，融考于督，內(nèi)外結(jié)合”。通過“督考合一”，在過程管理中能夠更好地利用督查的力量、督查的優(yōu)勢、督查的制度，來實現(xiàn)績效管理所要達(dá)到的目標(biāo)[19]，具體特點體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)體系與組織結(jié)構(gòu)、督考方法與外部力量的嵌入融合等三個方面：

一是領(lǐng)導(dǎo)體系與組織結(jié)構(gòu)的融合實現(xiàn)了權(quán)威性與有效性的結(jié)合。古今中外，領(lǐng)導(dǎo)從來就是任何組織存續(xù)和發(fā)展的關(guān)鍵因素之一[12]（P134）。高層決策者和中層決策者兩個不同的關(guān)鍵倡議者聯(lián)盟決定了政府績效評估試點結(jié)果的走向[20]（P38）。從地方政府實踐來看，“督考合一”建立了由黨政領(lǐng)導(dǎo)為核心，核心部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的自上到下的決策領(lǐng)導(dǎo)管理體系，并整合資源組建了綜合性執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)，建立了決策-執(zhí)行-反饋閉環(huán)管理組織體系，保障了督考工作的權(quán)威性和有效性。

二是功能、程序與方法的融合實現(xiàn)了過程管理與結(jié)果管理的有機(jī)結(jié)合。地方政府督促檢查工作以過程監(jiān)控為重心，而績效考評則以結(jié)果為導(dǎo)向注重事后評價，地方政府通過將督查與績效考評的程序、方法以及機(jī)制等有機(jī)融合在一起，將督查、考評各自特點有機(jī)結(jié)合在一起，實現(xiàn)了政府過程與結(jié)果管理的雙向結(jié)合。一方面“考評”為“督查”提供了方向和指引，實現(xiàn)了對政府重點工作和政府部門核心職能的項目化管理，確保了督查督辦有的放矢，推動任務(wù)落實到位；另一方面“督查”為“考評”提供了動力和保障。通過及時對完成難度大的工作開展動態(tài)以及專項督查，有效協(xié)調(diào)解決存在問題，避免任務(wù)落空，督查為績效考評指標(biāo)的完成提供了有力保障[21]。

三是第三方外部力量的嵌入實現(xiàn)了專業(yè)性與業(yè)務(wù)性的結(jié)合。政府自身開展績效評估無法完全解決理論與工具專業(yè)化的問題，而獨立的第三方評估無法完全解決政府管理情景知識專業(yè)化與評估結(jié)果應(yīng)用的問題[22]（P25）。從地方政府督考融合實踐來看，大部分地方政府積極引入第三方評估機(jī)構(gòu)，在評估功能、制度、機(jī)制等方面深入?yún)f(xié)作，實現(xiàn)了政府業(yè)務(wù)與專業(yè)方法的互補(bǔ)融合。在第三方評估機(jī)構(gòu)與政府主導(dǎo)型評估內(nèi)嵌式的視角下，協(xié)同推進(jìn)政府績效評估發(fā)展的積極嘗試為政府績效管理的發(fā)展提供了新的路徑。

三、“督考融合”

亟待解決的實踐與理論障礙

“督考合一”的績效管理模式是政府職能同構(gòu)下政府執(zhí)行力綜合提升機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)行政體制改革，加快建設(shè)服務(wù)型、有效性政府建設(shè)的有益探索。督查與考評融合不是政府部門職能、人員以及軟環(huán)境的簡單疊加，而是在組織領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、體制保證、方法創(chuàng)新等方面實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。但是，地方政府督查與考評在實際融合發(fā)展過程中還存在若干實踐問題與障礙，督查、考核與評議之間的功能關(guān)系等若干問題也亟待從理論層面進(jìn)行系統(tǒng)性的理論闡釋。

一是政府主導(dǎo)下的內(nèi)控性特點明顯，信息透明度有待提高。穩(wěn)定、不流動是行政機(jī)關(guān)的組織特點[23]。我們?nèi)绾谓忉屵@一特點？很明顯，大多數(shù)部和局抵制職能削減，“保護(hù)自己的地皮”[24]（P109）。任何一項改革都會觸動既有利益者的利益，遇到“習(xí)慣性”和“認(rèn)知性”等方面的阻力?！岸娇己弦弧弊鳛榈胤秸苿有姓w制改革的大膽嘗試，遵循了政府自上而下的改革路徑，是政府執(zhí)行力體制的自我改良。從政府體制改革程度來看，大部分地方政府僅是對政府督查和考核進(jìn)行了融合，黨委與政府重復(fù)督查等問題仍舊存在，督查考核體制改革并不徹底，督考體制有待進(jìn)一步完善。進(jìn)一步從業(yè)務(wù)內(nèi)容來看，由于地方政府績效考核還只是停留在部門績效和個人績效考核，政府整體性績效考核與督查還未實現(xiàn)有機(jī)銜接。此外，督考融合形成了政府本位下的管理機(jī)制，督考信息僅在政府內(nèi)部流動，信息透明度有待提高。大部分地方并沒有對外公布督考管理相關(guān)信息，少數(shù)地方雖然建立了績效信息網(wǎng)，公布了管理方案、辦法及意見，但是關(guān)鍵性信息，比如指標(biāo)體系、考核結(jié)果等仍然公開不充分，公眾等外部力量[25]（P6）在信息不公開情況下很難了解、參與績效管理的過程。沒有對政府和管理部門的行動結(jié)果加以公開，民主輿論的形成就很難建立在盡可能合理的評價基礎(chǔ)上。督考信息公開須在政務(wù)信息公開基礎(chǔ)上，納入到政務(wù)信息公開范疇，加強(qiáng)制度建設(shè)，形成政府績效管理信息公開年報制度，進(jìn)一步提高督考信息透明度，讓公眾充分了解政府部門做了什么，做得如何，取得了什么樣的成效。

二是第三方智庫支撐力量依舊薄弱，專業(yè)智庫建設(shè)須加快腳步?，F(xiàn)代行政管理的重要特征在于，知識就是力量，信息就是權(quán)力。人們服從來自對專家知識水平的認(rèn)可和信息資源的依賴[12]（P123）。地方政府積極嘗試引入第三方智庫力量，在問題診斷、績效推行、專業(yè)培訓(xùn)、制度設(shè)計、機(jī)制運作、方法創(chuàng)新等方面充分借助專家團(tuán)隊的力量，一方面提高了績效管理體系的科學(xué)性和應(yīng)用性，另一方面在一定程度上減緩了改革的阻力，但是，外部第三方智庫作用尚未得以有效發(fā)揮。一方面由于政府與第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的合作協(xié)同機(jī)制尚不成熟，第三方智庫在政府管理不同情景中的作用及角色定位是什么等問題仍舊沒有在實踐和理論層面得到很好的解決，第三方智庫作用并未得到有效發(fā)揮；另一方面第三方智庫自身建設(shè)相對落后，影響在政府管理中的角色作用。雖然中國政府績效評估領(lǐng)域已形成了“以高等院校為主的研究團(tuán)隊”[22]（P24），但是以高校為主的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)研究大多屬于基礎(chǔ)性研究，而并非以尋找問題解決方法，提供問題解決方案的智庫研究。與傳統(tǒng)的單純學(xué)術(shù)性的普通社會科學(xué)研究不同，智庫研究著眼于社會現(xiàn)實，主要采取經(jīng)驗性、實證性的研究手段，從實際出發(fā)總結(jié)經(jīng)驗、認(rèn)識規(guī)律，找到現(xiàn)實問題的解決方法[26]（P15）。智庫的發(fā)展一般會經(jīng)歷“專門化、專業(yè)化和職業(yè)化”[26]（P15）三個不同階段，但從目前國內(nèi)智庫整體情況來看，以研究政府績效的智庫建設(shè)明顯滯后，智庫研究水平基本出于“專門化”水平，跨學(xué)科人才缺乏以及職業(yè)化程度較低。因此，加快政府績效管理智庫建設(shè)，搭建國內(nèi)專業(yè)化、職業(yè)化的智庫隊伍，對政府績效管理發(fā)展具有重要理論和現(xiàn)實意義。

三是督查、考核、評價之間的基本范疇和功能定位尚需系統(tǒng)化理論研究?！岸娇己弦弧弊鳛榈胤秸冃Ч芾韺嵺`創(chuàng)新，已形成了“黨政督考一體化”與“政府督考一體化”兩種路徑，而且在應(yīng)用實操層面上對督查、考核以及評議之間的作用關(guān)系形成了一定的經(jīng)驗做法，但是由于缺乏系統(tǒng)化的理論指導(dǎo)，各地在“督考合一”的功能定位、制度安排、機(jī)制建設(shè)、方法運用等層面的認(rèn)知和理解上差異較大、良莠不齊，存在諸多問題。比如，有些地方簡單地將對督查工作的考核理解為督考融合，有些地方雖然在機(jī)構(gòu)體制上形成了強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)決策與執(zhí)行強(qiáng)有力的管理體系，但是在方法運用仍未走出傳統(tǒng)方式?！岸娇己弦弧辈皇嵌讲楣ぷ鞯目己耍嗖皇嵌讲榕c績效考核的簡單疊加，而是需要在理清兩者之間關(guān)系的基礎(chǔ)上尋找融合點。比起其他途徑而言，績效管理改進(jìn)績效的過程通常更為緩慢，它的實施也要更長的時間[27]（P103）。因此，總結(jié)各地方經(jīng)驗做法，以應(yīng)用為導(dǎo)向系統(tǒng)地梳理督查、考核、評價之間的功能關(guān)系及概念范疇，探索建立科學(xué)的督考融合基本流程以及理論方法還需立足長時間的跟蹤調(diào)查研究。

四、結(jié)論：探索構(gòu)建

“督考融合”模式的長效機(jī)制

“督考融合”作為地方政府整合多方力量，是政府職能同構(gòu)下督查與考核在組織領(lǐng)導(dǎo)、體制保證、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面融合發(fā)展的積極探索，對提高政府執(zhí)行力，加快建設(shè)服務(wù)型與效能型政府具有重要意義。督查與績效管理的結(jié)合，就是要探索建立能衡量落實情況、執(zhí)行能力和督查力度的政府績效評估體系和公務(wù)員績效考核體系，使督查的“軟任務(wù)”變?yōu)椤坝仓笜?biāo)”[5]，形成督查、考核、評價三位一體的政府績效管理綜合體系?！岸讲榕c考核”的有機(jī)融合能夠充分發(fā)揮督查的推動作用和績效考評的導(dǎo)向作用，產(chǎn)生“1+1>2”的效應(yīng)，是一種既能推動決策部署有效落實，又能提升考評科學(xué)性的行之有效的績效管理模式。筆者認(rèn)為，下一步，一方面要在理論層面梳理出督促檢查和績效評估相互嵌入并發(fā)揮作用的內(nèi)在功能機(jī)理的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)第三方智庫與實務(wù)界的協(xié)同合作機(jī)制研究，為地方政府實踐提供理論依據(jù)和指導(dǎo)，以便更好地發(fā)揮第三方智庫在政府管理活動中的作用；另一方面，作為政府管理的主體，地方政府及各組成部門須結(jié)合業(yè)務(wù)工作流程，尋找督促檢查和績效評估之間的有效融合點，探索建立“督節(jié)點、促推進(jìn)、查落實、考結(jié)果、評成效”的“督考合一”的工作長效機(jī)制，形成多方位、全過程、真督查、實考核的運行機(jī)制，把“決策目標(biāo)-督查推進(jìn)-任務(wù)落實-績效考核”寓于一體，形成工作合力，推動工作責(zé)任落實，提高政府執(zhí)行力，進(jìn)一步推進(jìn)有效性政府的建設(shè)。

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