范懷超，王 粞，崔久富

(西華師范大學(xué) 管理學(xué)院， 四川 南充 637700)

隨著城市化的快速發(fā)展，城市建設(shè)用地需求量不斷增加，城市化的發(fā)展帶動(dòng)了大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，人地矛盾日益加劇。根據(jù)《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告》(2017)可知，當(dāng)前農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置用地面積多達(dá)3 000萬畝[1]。從2017年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》可知，2005—2016年農(nóng)村常住人口從7.45億減少到5.90億，可見隨著農(nóng)村人口的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村宅基地面積不減反增，導(dǎo)致宅基地閑置問題突出、空心村現(xiàn)象嚴(yán)重，既降低了宅基地利用率，造成土地資源的巨大浪費(fèi)，加劇了人地矛盾，又破壞了農(nóng)村居住環(huán)境的和諧，不利于新農(nóng)村建設(shè)。因此，農(nóng)村宅基地制度改革已勢(shì)在必行。2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出“改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策”；2015—2017年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》均提出推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)；2018年中央一號(hào)文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出宅基地“三權(quán)分置”；2015年1月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》和2016年2月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》均提出要“探索農(nóng)戶自愿有償退出宅基地”；2018年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。這表明在保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，農(nóng)村宅基地制度改革既要盤活農(nóng)村宅基地，解決農(nóng)村宅基地閑置與城市建設(shè)用地指標(biāo)緊張的矛盾，又要確保新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。因此，探索和建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，已成為我國推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的重要方向[2]。筆者通過對(duì)我國農(nóng)村宅基地的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，研究成果主要集中在農(nóng)村宅基地退出模式研究、農(nóng)戶退出宅基地的意愿影響因素研究、農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究等方面。關(guān)于農(nóng)村宅基地退出模式，盧艷霞等總結(jié)了浙江省農(nóng)村宅基地退出的3種模式，即拆危改舊、下山移民、“兩分兩換建兩新”的退出模式，并對(duì)這3種模式進(jìn)行比較，提出宅基地退出存在的4個(gè)“兩難”[3]；上官彩霞等認(rèn)為宅基地置換、小產(chǎn)權(quán)房置換、商品房置換3種模式，是江蘇省“萬頃良田建設(shè)工程”中所采用的宅基地置換模式，并認(rèn)為這3種模式具有明顯的區(qū)域差異性[4]。關(guān)于農(nóng)戶宅基地退出意愿影響因素研究，夏敏等認(rèn)為影響農(nóng)戶退出宅基地的主要因素是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并認(rèn)為其中宅基地(房屋)使用情況的影響強(qiáng)度最大[5]；許恒周等基于推拉理論分析了影響農(nóng)民工退出宅基地的因素，發(fā)現(xiàn)不同代際的農(nóng)民工影響其退出宅基地的因素也不同[6]。關(guān)于農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究，胡銀根等通過建立測(cè)算模型，分別對(duì)宅基地的住房保障功能、生產(chǎn)要素功能以及期權(quán)價(jià)值進(jìn)行測(cè)算并分析其中的價(jià)值內(nèi)涵，并提出了具體的宅基地退出補(bǔ)償方法[7]；程春麗認(rèn)為村集體與農(nóng)民是宅基地的主體，地方政府不應(yīng)該參與宅基地的收益分配，而應(yīng)通過稅收的方式對(duì)農(nóng)戶宅基地退出的補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行調(diào)節(jié)，以建立合理的宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制[8]。這些研究多是立足于農(nóng)村宅基地退出模式、農(nóng)戶退出宅基地的意愿影響因素、農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究等，給各地實(shí)施宅基地退出試點(diǎn)提供了一定參考，有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。但是，農(nóng)戶退出宅基地的過程中涉及到地方政府和農(nóng)戶二維主體，兩個(gè)主體之間的利益訴求有所不同。從2017年中央一號(hào)文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》可見，國家極其重視農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)益，農(nóng)民在宅基地制度改革中應(yīng)擁有更多的話語權(quán)和選擇空間。在實(shí)施宅基地退出過程中厘清地方政府與農(nóng)戶之間的利益關(guān)系，有利于宅基地退出的順利實(shí)施[9]。因此，本文以農(nóng)戶和地方政府這兩大主體為研究對(duì)象，運(yùn)用博弈論的方法對(duì)兩大主體在宅基地退出博弈中的行為進(jìn)行邏輯分析，建構(gòu)二維主體利益博弈模型，在節(jié)約交易成本、農(nóng)地資源優(yōu)化配置的條件下，探討影響農(nóng)村宅基地退出的主要因素，為農(nóng)村宅基地制度變革提供參考，盤活農(nóng)村宅基地資源，增加農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收益，加快推進(jìn)村莊轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程。

一、農(nóng)戶與地方政府博弈模型構(gòu)建與分析

博弈論又被稱為對(duì)策論，從實(shí)質(zhì)上說就是一種游戲理論，在給定游戲規(guī)則的前提下，游戲參與者(決策主體)為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，選擇最佳的策略或?qū)Σ叩男袨閇10]。農(nóng)戶自愿退出宅基地的過程，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)非完全信息的靜態(tài)交易博弈，本文選取農(nóng)戶與地方政府兩個(gè)決策主體，運(yùn)用博弈論的方法構(gòu)建兩者之間的博弈模型，并采用納什均衡方法對(duì)博弈過程進(jìn)行有效性分析，以期為合理制定宅基地退出制度提供參考。

(一)博弈構(gòu)成要素

博弈論模型U={P,S,I,G}，其中：P為博弈方，P=Pi(i=1,2)；P1為農(nóng)戶，P2為當(dāng)?shù)卣籗為策略組合；I為博弈方?jīng)Q策所依據(jù)的信息；G為博弈方獲得的利益。

農(nóng)戶與地方政府形成的策略集合為：

其中：Sik為第i個(gè)博弈方所做出的第k個(gè)策略，S11為農(nóng)戶退出宅基地，S12為農(nóng)戶不退出宅基地，S21為地方政府實(shí)施宅基地退出政策，S22地方政府不實(shí)施宅基地退出政策[11]。

(二)基本假設(shè)

為構(gòu)建農(nóng)戶與地方政府的博弈模型，把問題解釋清楚，做出以下假設(shè):

假設(shè)1：博弈的構(gòu)成要素完整：博弈方、博弈方的得益、時(shí)序、信息、結(jié)果、策略組合。農(nóng)戶自愿退出宅基地的過程，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)非完全信息的靜態(tài)交易博弈過程。所以，本文構(gòu)建的博弈模型是非完全信息的靜態(tài)博弈。

假設(shè)2：博弈主體：農(nóng)戶和地方政府均為理性經(jīng)濟(jì)人，兩者之間雖然信息不對(duì)等，但雙方目的一樣，都是追求自身利益最大化。

假設(shè)3：地方政府最大限度地執(zhí)行國家政策，沒有出現(xiàn)政策“虛位”的情況；農(nóng)戶自愿退出宅基地并且農(nóng)戶的選擇權(quán)得到最大限度的尊重，農(nóng)戶選擇的時(shí)候不受其他因素的制約。

假設(shè)4：博弈的二維主體地方政府與農(nóng)戶對(duì)所處的環(huán)境及兩者的行為都能形成正確的信念與預(yù)期。

地方政府與農(nóng)戶之間博弈的焦點(diǎn)是宅基地退出政策中農(nóng)戶所能獲得的補(bǔ)償問題。地方政府與農(nóng)戶二維主體之間博弈方的得益情況如下所示：

(1)S=(S11，S21)，即地方政府實(shí)施宅基地退出政策，并且農(nóng)戶對(duì)宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無異議，農(nóng)戶選擇退出宅基地，將其視為策略1。假設(shè)地方政府的預(yù)期收益為土地出讓金RA1，在實(shí)施退出過程中，政府所需的成本為CA1，則政府最終的利益為RA1-CA1；假設(shè)農(nóng)戶獲得宅基地補(bǔ)償為RB1，則S=(S11，S21)=(RB1，RA1-CA1)。

(2)S=(S12，S21)，即地方政府實(shí)施宅基地退出政策，但是農(nóng)戶對(duì)地方政府提出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)感到不滿，不愿意退出現(xiàn)有宅基地，將其視為策略2。此時(shí)，政府獲得的預(yù)期收益為0，由于未能成功實(shí)施宅基地退出政策，從而使得在增減掛鉤中城市建設(shè)用地指標(biāo)未能得到補(bǔ)充，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制，假設(shè)其損失記為C。農(nóng)戶拒絕退出宅基地但可獲得未來收益，假設(shè)記為RB2，折現(xiàn)率為ε。政府的最終收益為-C，農(nóng)戶獲得的收益為RB2/(1+ε)，則S=(S12，S21)=(RB2/(1+ε)，-C)。

(3)S=(S11，S22)，即地方政府沒有實(shí)施宅基地退出政策的意向，而農(nóng)戶希望退出宅基地，將其視為策略3。此時(shí)，農(nóng)戶為了當(dāng)期的利益，可能會(huì)選擇將宅基地放到市場(chǎng)上進(jìn)行交易(雖然法律上規(guī)定宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，但筆者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶之間存在私下交易宅基地的現(xiàn)象)。假設(shè)這種現(xiàn)象存在，此時(shí)，地方政府的收益為0，因未實(shí)施宅基地退出政策，經(jīng)濟(jì)損失假設(shè)記為C，農(nóng)戶獲得的收益為RB3，則S=(S12，S21)=(RB3，-C)。

(4)S=(S12，S22)，即地方政府不實(shí)施宅基地退出政策，農(nóng)戶不愿意退出宅基地并且農(nóng)戶不愿意進(jìn)行當(dāng)期收益，將其視為策略4。此時(shí)，政府的收益為0，因未實(shí)施宅基地退出政策而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失記為C，而農(nóng)戶的未來預(yù)期收益記為RB4，折現(xiàn)率為ε，地方政府的最終收益為-C，農(nóng)戶的最終收益為RB4/(1+ε)，則S=(S12，S22)=(RB4/(1+ε)，-C)。

根據(jù)表1可知，對(duì)于政府來說，當(dāng)農(nóng)戶選擇策略1(S11)即愿意退出宅基地時(shí)，當(dāng)?shù)卣谕瓿芍醒胂逻_(dá)的任務(wù)的同時(shí)還可以獲得最大的利益，則政府會(huì)選擇策略1(S21)實(shí)施宅基地退出政策。當(dāng)農(nóng)戶選擇策略2(S12)不愿意退出宅基地時(shí)，地方政府選擇S21和S22是無差異的，對(duì)地方政府而言，城市化的進(jìn)展必然會(huì)將城市圈向外擴(kuò)展，為緩解人地矛盾，城市建設(shè)用地增減掛鉤起著關(guān)鍵性的作用，要實(shí)施農(nóng)村宅基地退出政策，就必須加強(qiáng)對(duì)宅基地私下交易情況的管制，對(duì)于私下非法交易宅基地的行為進(jìn)行懲處和打擊，既要保護(hù)退出農(nóng)戶的合法權(quán)益又要讓宅基地退出成為城市化進(jìn)程的一大助力，使得城市化順利開展。

對(duì)于農(nóng)戶來說，當(dāng)?shù)胤秸x擇策略1(S21)實(shí)施宅基地退出政策時(shí)，農(nóng)戶會(huì)對(duì)RB1和RB2/(1+ε)的大小進(jìn)行比較。農(nóng)戶的選擇對(duì)地方政府能否順利實(shí)施宅基地退出政策有極大的影響，對(duì)整個(gè)博弈模型也有影響，本文分以下兩種情況進(jìn)行討論：

一是當(dāng)RB1>RB2/(1+ε)時(shí)，農(nóng)戶對(duì)地方政府給予的補(bǔ)償感到滿意，農(nóng)戶愿意退出宅基地。對(duì)當(dāng)?shù)卣?，?shí)施宅基地退出政策不僅可以完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，而且還可以獲得較大的收益。因此，博弈結(jié)果為S=(S11，S21)=(RB1，RA1-CA1)。

二是當(dāng)RB1

表1 農(nóng)戶與地方政府博弈模型*該模型參考讓·梯若爾、朱·弗登博格著，姚洋校、黃濤等譯的《博弈論》 一書整理而成。

二、當(dāng)前農(nóng)村宅基地退出的困惑

(一)相關(guān)的法律法規(guī)不完善，農(nóng)戶法律法規(guī)意識(shí)淡薄

1.農(nóng)村宅基地退出法律法規(guī)不完善

農(nóng)村宅基地退出問題復(fù)雜，涉及面較廣，而在現(xiàn)有的法律法規(guī)體系中，還沒有一部直接針對(duì)農(nóng)村宅基地管理而制定的法律法規(guī)，僅僅是通過《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》和《民法通則》等相關(guān)的法律法規(guī)來對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行調(diào)整和管理。如《土地管理法》第62條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。而各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市對(duì)宅基地面積確定的標(biāo)準(zhǔn)不一，如四川省按照人口來分配農(nóng)戶宅基地面積，《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實(shí)施辦法》第52條規(guī)定：“宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)為每人20～30 m2”；而貴州省則根據(jù)農(nóng)戶所處地區(qū)分配宅基地面積，《貴州省土地管理?xiàng)l例》第30條明確規(guī)定：(1)城市郊區(qū)、壩子地區(qū)：每戶不得超過130 m2；(2)丘陵地區(qū)：每戶不得超過170 m2；(3)山區(qū)、牧區(qū)：每戶不得超過200 m2。無論是按照人口還是根據(jù)農(nóng)戶所處的地區(qū)分配宅基地面積，由于其中一些規(guī)定模糊不清、不易操作、難以界定，在實(shí)際工作中很難精準(zhǔn)地確定農(nóng)民的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)是多少。因此，在實(shí)際操作中存在由于含糊不清的界定而導(dǎo)致的不公平現(xiàn)象。同時(shí)，針對(duì)農(nóng)村宅基地退出的相關(guān)法律法規(guī)具有一定的滯后性，尤其對(duì)比較為完善的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，這一特點(diǎn)尤為鮮明。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、城鎮(zhèn)化不斷加快的今天，宅基地管理的現(xiàn)有法律法規(guī)已無法解決在實(shí)際中遇到的問題[12]。

2.農(nóng)戶法律法規(guī)意識(shí)淡薄

筆者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識(shí)淡薄，對(duì)集體土地所有權(quán)的具體歸屬模糊不清，對(duì)土地的所有權(quán)與使用權(quán)以及其他相關(guān)責(zé)任更是含糊不清，宅基地“私有化”的現(xiàn)象嚴(yán)重，難以正確看待國家、村集體、農(nóng)民三者之間的關(guān)系。農(nóng)用地承包期的時(shí)間跨度較長，現(xiàn)有的多數(shù)農(nóng)民的土地是從父輩那里分割而來，因此，農(nóng)戶認(rèn)為其他人無權(quán)干涉他們對(duì)土地的處置權(quán)力。同時(shí)，農(nóng)戶也分不清宅基地退出和土地征收之間的關(guān)系，農(nóng)戶往往根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋卣魇盏难a(bǔ)償費(fèi)用去衡量宅基地退出是否有利可圖。如何使農(nóng)民增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)意識(shí)，對(duì)土地的相關(guān)法律法規(guī)、宅基地退出政策有所了解，并厘清它們之間的關(guān)系是今后推進(jìn)宅基地制度改革的一個(gè)關(guān)鍵所在。

(二)宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制不健全，農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)益嚴(yán)重受損

農(nóng)戶愿意退出宅基地的前提是能獲得合理的退出補(bǔ)償，宅基地退出補(bǔ)償是否合理直接決定了宅基地退出的數(shù)量及其順利程度，但現(xiàn)實(shí)生活中卻沒有一套統(tǒng)一的關(guān)于宅基地退出補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)機(jī)制，大多數(shù)試點(diǎn)都是“摸著石頭過河”，使得宅基地退補(bǔ)機(jī)制極不健全。一是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低。因宅基地流轉(zhuǎn)制度不健全，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多由政府單方面制定，雖然每個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低不一，一般在10萬～20萬元/畝，但退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏科學(xué)的參考依據(jù)，農(nóng)民和村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有參與權(quán)與話語權(quán)，農(nóng)民作為土地的使用者并沒有得到應(yīng)有的尊重。二是增值收益分配利益失衡。在土地增值收益中農(nóng)民得到的補(bǔ)償偏低，普遍都未達(dá)到農(nóng)民的期望值，土地具有資產(chǎn)和資本雙重性質(zhì)，本身就有保值、增值的功能，而現(xiàn)有的退出補(bǔ)償機(jī)制卻忽視了土地的增值收益，農(nóng)民作為土地的使用者更看重土地未來的增值收益，理應(yīng)享受土地的增值收益，但是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償辦法實(shí)則是剝奪屬于農(nóng)民的增值收益，使農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到嚴(yán)重侵害[13]。三是宅基地權(quán)益保障的實(shí)現(xiàn)形式單一，一些地方政府僅采用貨幣補(bǔ)償，但參與對(duì)象具有選擇性，若補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，則易引發(fā)爭議。有的僅采用建設(shè)性補(bǔ)償，但建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)難、程序復(fù)雜、周期較長、制度運(yùn)行成本較高；有的則僅通過住房安置施行實(shí)物補(bǔ)償，但農(nóng)民在宅基地?fù)Q房的過程中，住房及附屬房屋、天井、院落、曬場(chǎng)等財(cái)產(chǎn)被剝奪，政策推行成本過高。各種補(bǔ)償方式?jīng)]有相互結(jié)合使用，而且不論哪種補(bǔ)償方式，農(nóng)戶的自主選擇權(quán)都較小，其宅基地用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)難以保證。同時(shí)，對(duì)于退出宅基地進(jìn)城落戶的農(nóng)民，享受與城鎮(zhèn)居民同等的就業(yè)、社會(huì)保障政策和子女入學(xué)及升學(xué)待遇等公共服務(wù)的保障體系尚不健全，已有的政策落實(shí)不到位，嚴(yán)重影響了農(nóng)戶退出現(xiàn)有宅基地的積極性。

(三)政府職能角色定位不準(zhǔn)，挫傷農(nóng)戶退出的積極性

1.地方政府權(quán)力高度集中，宅基地利益主體缺失

在我國，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于村集體所有，農(nóng)民享有宅基地的使用權(quán)。在宅基地退出政策實(shí)施過程中，強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持依法平等自愿和合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t，應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，且充分尊重農(nóng)民意愿，必須在平等自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，不可強(qiáng)行退出。但是，一些地方政府及其相關(guān)管理部門，并不尊重農(nóng)戶的選擇，農(nóng)戶僅僅只有選擇“退出”或“不退出”宅基地的權(quán)力，其退出的方式、怎樣補(bǔ)償?shù)壬婕暗嚼娴膯栴}都是地方政府單方面決定，農(nóng)民的話語權(quán)極小，不能參與宅基地退出方案的制定，也不能表達(dá)最迫切的需要，村集體也無法保障農(nóng)戶的權(quán)益，地方政府集“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”角色于一身，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益嚴(yán)重受損。

2.地方政府服務(wù)者與“經(jīng)濟(jì)人”的角色產(chǎn)生矛盾

在現(xiàn)實(shí)宅基地退出過程中地方政府往往扮演著“經(jīng)濟(jì)人”的角色，服務(wù)意識(shí)被弱化，具體表現(xiàn)在“土地財(cái)政”方面。目前，土地已成為地方政府經(jīng)濟(jì)收入的主要來源，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策的實(shí)施為地方政府的土地收入提供了平臺(tái)。地方政府引導(dǎo)農(nóng)戶退出宅基地，將退出的宅基地整理復(fù)墾，從而獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)，政府將這些指標(biāo)放到一級(jí)土地市場(chǎng)上進(jìn)行出讓，以獲取高額利益。政府通過較低的成本實(shí)施宅基地退出，但卻從土地出讓中獲取高額收益，沒有正確處理好宅基地的福利性和財(cái)產(chǎn)性、保障功能和資產(chǎn)功能的關(guān)系，未能賦予宅基地更多的權(quán)能，農(nóng)戶沒有從宅基地退出中獲得合理的權(quán)益補(bǔ)償，這就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民與地方政府之間產(chǎn)生矛盾，從而抑制農(nóng)戶退出宅基地的積極性。

三、構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的政策建議

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)農(nóng)戶法律法規(guī)意識(shí)

若要在全國全面地推進(jìn)宅基地制度改革，實(shí)施宅基地退出，保障退出農(nóng)戶的地位和權(quán)益，就必須做到以下幾點(diǎn)：一是盡快完善和修訂法律法規(guī)。加快農(nóng)村宅基地的立法體系建設(shè)，完善和修訂《土地管理法》《物權(quán)法》等相關(guān)的法律法規(guī)，制定與農(nóng)村宅基地管理相配套的法律法規(guī)、實(shí)施細(xì)則等，使宅基地的取得、使用、退出等有法可依、有章可循、有據(jù)可查。這既可以限制地方政府私定法案、避免“一方獨(dú)大”的現(xiàn)象，又可以維護(hù)退出農(nóng)戶的權(quán)益，給宅基地的有序退出奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二是加強(qiáng)宣傳，深化農(nóng)戶對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)。地方政府作為宅基地退出政策的決策者、倡導(dǎo)者和實(shí)施者，在農(nóng)村宅基地退出中扮演著重要的角色。因此，地方政府應(yīng)該全面理解、深刻領(lǐng)會(huì)、準(zhǔn)確把握中央文件精神，高度重視對(duì)宅基地退出政策的宣傳，讓農(nóng)戶從“被動(dòng)上樓”到“主動(dòng)上樓”，大力增強(qiáng)退出農(nóng)戶的法律法規(guī)意識(shí)，提高其對(duì)土地、宅基地制度、宅基地退出等相關(guān)概念的認(rèn)識(shí)[14]。三是界定宅基地權(quán)屬與集體成員權(quán)力。目前農(nóng)村土地確權(quán)登記工作基本完成，農(nóng)村宅基地已經(jīng)具備了一定的物權(quán)基礎(chǔ)，厘清集體成員權(quán)是實(shí)施宅基地退出的基石，但是現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村集體組織成員權(quán)、村集體的法律界定不夠清晰，農(nóng)戶對(duì)成員權(quán)認(rèn)識(shí)不清，從而導(dǎo)致本村集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地被其他村集體成員使用。要遵照“依據(jù)法律、尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、實(shí)事求是”的原則界定集體成員權(quán)，確保宅基地的權(quán)屬關(guān)系長期不變、農(nóng)民的集體成員權(quán)力得到保障。

(二)探索宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，保障農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益

探索宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)以優(yōu)化治理機(jī)制為依托，盤活農(nóng)村宅基地資產(chǎn)并構(gòu)建協(xié)同工作體系。要盤活農(nóng)村宅基地資產(chǎn)應(yīng)通過構(gòu)建以政府引導(dǎo)為主、市場(chǎng)配置為輔，農(nóng)民自治相結(jié)合的協(xié)同治理機(jī)制[15]。

首先，科學(xué)制定宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多是參考以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)值為辦法的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即是按綜合土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)來制定的，這種補(bǔ)償方法在現(xiàn)實(shí)生活中已被證明存在一定的弊端。筆者認(rèn)為制定宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合土地的市場(chǎng)價(jià)值，不僅要考慮宅基地的住房保障功能，還要考慮到宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)收益功能，綜合考慮當(dāng)前土地征收相關(guān)政策、宅基地所在區(qū)域的規(guī)劃情況、區(qū)位條件、基礎(chǔ)設(shè)施等因素，充分征求農(nóng)戶的意見，引入農(nóng)村房地產(chǎn)評(píng)估體系，參考并攝取城市房地產(chǎn)評(píng)估體系中有價(jià)值的信息構(gòu)建農(nóng)村統(tǒng)一的評(píng)估體系。在實(shí)施宅基地退出政策之前對(duì)宅基地進(jìn)行綜合的評(píng)估，以便為宅基地退出補(bǔ)償提供參考。

其次，構(gòu)建增值收益共享機(jī)制。按理說，農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人，宅基地退出的面積指標(biāo)用于城市建設(shè)用地開發(fā)所得的收益，農(nóng)民有權(quán)享有，但現(xiàn)實(shí)生活中這部分收益都被地方政府和開發(fā)商占有。如何對(duì)土地增值收益進(jìn)行分配？政府是否包含在分配的主體中？筆者認(rèn)為，針對(duì)增值收益分配問題，地方政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民應(yīng)施行共享機(jī)制，地方政府在分配中占小部分比例，農(nóng)民占大部分比例。為了保護(hù)地方政府的利益，可以通過稅收的方式，確定合適的稅收辦法對(duì)退出農(nóng)民所得進(jìn)行征稅。當(dāng)然，征稅的方式要適當(dāng)進(jìn)行，不然也會(huì)適得其反。如何在地方政府與退出農(nóng)民之間取得一個(gè)利益的平衡，實(shí)現(xiàn)博弈共贏的局面一直都是學(xué)者和土地管理相關(guān)工作人員思考和亟須解決的問題。

最后，創(chuàng)新宅基地退出模式。尊重農(nóng)民的選擇，賦予農(nóng)民多樣化選擇的權(quán)利，多種補(bǔ)償方式相結(jié)合，提升農(nóng)戶的自主選擇權(quán)，保證宅基地的用益物權(quán)。制定不同的補(bǔ)償方案供農(nóng)戶選擇，可以對(duì)退出農(nóng)戶進(jìn)行一次性補(bǔ)償，也可以提供永久性收益分配的方案。一次性補(bǔ)償?shù)姆桨?，可以是以宅基地置換住房、宅基地置換現(xiàn)金等方式，農(nóng)戶可以結(jié)合家庭的實(shí)際情況自己做選擇。同時(shí)，地方政府應(yīng)給退出農(nóng)戶的提供投資收益平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)退出農(nóng)戶投資理財(cái)和職業(yè)技術(shù)的教育與培訓(xùn)，增強(qiáng)退出農(nóng)戶的投資理財(cái)意識(shí)。如若農(nóng)戶選擇永久性收益方案，則農(nóng)戶可以根據(jù)宅基地退出時(shí)的評(píng)估值以股份的形式參與到地方政府主持的建設(shè)項(xiàng)目中，農(nóng)戶根據(jù)股份的數(shù)量進(jìn)行分紅，這個(gè)方案可以避免現(xiàn)實(shí)生活中退出農(nóng)戶“一夜暴富”后“一貧如洗”現(xiàn)象的發(fā)生，農(nóng)戶可以“以錢生錢”，使經(jīng)濟(jì)收入得以保障。同時(shí)，充分發(fā)揮典型示范的引導(dǎo)作用，做好有影響力農(nóng)戶的思想工作，爭取以個(gè)人帶動(dòng)村小組、村小組帶動(dòng)村集體的方式激發(fā)農(nóng)戶主動(dòng)退出宅基地。

(三)明確政府職能角色定位，激發(fā)農(nóng)戶退出宅基地

1.建立健全農(nóng)戶的利益表達(dá)機(jī)制

堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，保障農(nóng)戶的權(quán)益不受損是土地制度改革的底線之一，保障農(nóng)戶的居住權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利是順利實(shí)施宅基地退出的前提。當(dāng)下地方政府權(quán)力過于集中、地方政府角色定位不準(zhǔn)、宅基地退出方案和標(biāo)準(zhǔn)都是地方政府一手操辦，如宅基地退出的實(shí)施方案、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償價(jià)格等都是由地方政府制定，農(nóng)戶的根本需求和訴求無法表達(dá)。在實(shí)施宅基地退出政策時(shí)，應(yīng)合理界定地方政府角色，依照遵守法律法規(guī)、實(shí)事求是、平等自愿的原則賦予農(nóng)戶更多的權(quán)力，如賦予農(nóng)戶與地方政府平等談判的權(quán)力。適當(dāng)放開地方政府的權(quán)力，在一些關(guān)鍵問題上應(yīng)充分尊重農(nóng)戶的想法，在涉及到補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額時(shí)應(yīng)讓農(nóng)戶參與其中，充分尊重農(nóng)戶的選擇，使農(nóng)戶的知情權(quán)、收益權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到保障[16]。

2.大力發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育

發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育不僅是我國教育改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，還是衡量社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要指標(biāo)，城鄉(xiāng)之間教育發(fā)展的不平衡產(chǎn)生了諸多矛盾，大力發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育有利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，有利于農(nóng)村宅基地退出政策的順利實(shí)施，有利于保障退出農(nóng)戶子女入學(xué)、升學(xué)待遇等公共服務(wù)體系的建立健全[17]。發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育，一是要加大農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入，可以嘗試多元籌措農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入資金。同時(shí)，為了保障該項(xiàng)工作的可持續(xù)性，應(yīng)通過以政府為主導(dǎo)、社會(huì)各方為輔助的資金籌措模式加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入，大力拓展農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入資金的來源，大力擴(kuò)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育基本設(shè)施規(guī)模，縮小城鄉(xiāng)教育差距，推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展。二是要提高農(nóng)村教師待遇，引進(jìn)優(yōu)秀人才，加大對(duì)農(nóng)村教師的工資、住房、交通等福利投入力度，從物質(zhì)和精神多方面鼓勵(lì)優(yōu)秀教師投身農(nóng)村基礎(chǔ)教育，保障城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)、師資力量的公平性。

3.完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

政府在農(nóng)村社會(huì)保障制度中起著重要作用，在實(shí)施農(nóng)村宅基地退出政策時(shí)，政府應(yīng)明確其職能角色定位，解決退出農(nóng)戶社會(huì)保障問題，從而激發(fā)農(nóng)戶有序退出宅基地。農(nóng)村居民由于收入的有限性，和城市職工相比，農(nóng)戶投入的社會(huì)保障費(fèi)用相對(duì)較少。政府在建立農(nóng)村社會(huì)保障制度費(fèi)用來源中起主導(dǎo)作用，政府應(yīng)該深化農(nóng)村內(nèi)部改革，積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障策略，健全農(nóng)村社會(huì)保障管理體制，倡導(dǎo)農(nóng)戶退出宅基地，實(shí)行農(nóng)業(yè)規(guī)模化與現(xiàn)代化，增強(qiáng)退出農(nóng)戶參與社會(huì)保障的能力[18]。針對(duì)退出農(nóng)戶，地方政府應(yīng)該充分考慮農(nóng)戶家庭保障能力，落實(shí)城鄉(xiāng)一體化制度，將進(jìn)城農(nóng)戶的社會(huì)保障體系整合進(jìn)城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中；對(duì)于留在村里的退出農(nóng)戶，政府應(yīng)建立農(nóng)村精準(zhǔn)化社會(huì)保障體系，切實(shí)掌握各鄉(xiāng)、各村、各農(nóng)戶所享有社保的一手真實(shí)資料。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，不斷完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療，減少“一人得病，全家返貧”事件的發(fā)生。全方位解決退出農(nóng)戶的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、救助等方面的問題，使退出農(nóng)戶的正常生活得到保障[19]。