白中科，楊 僑，白甲林

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083；2.國土資源部土地整治重點實驗室，北京 100035；3.北京博大生態(tài)城市規(guī)劃設(shè)計院，北京 100101)

0 引 言

綠色礦山(green mine)的內(nèi)涵，是指在礦山開采過程中充分考慮環(huán)境影響、資源消耗、科技水平等要素，體現(xiàn)了對傳統(tǒng)的高強度資源開發(fā)、低層次環(huán)境管理的技術(shù)修正，強調(diào)了對礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略考量。從學(xué)術(shù)上，綠色礦山則強調(diào)“礦產(chǎn)資源開發(fā)最優(yōu)、礦山環(huán)境量擾動最小”，包括充分估計區(qū)域環(huán)境承載力、優(yōu)化采選冶過程(無毒、少污染)、修復(fù)和治理礦山生態(tài)環(huán)境等，是礦業(yè)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的必由之路[1]。長期以來，礦產(chǎn)資源的開發(fā)、加工、利用活動在點-線-面-網(wǎng)的不斷擴展中極大地擾動著山、水、田、林、湖、草這一生命共同體。由于人們重視眼前的經(jīng)濟利益、忽視長遠的生態(tài)價值，對生態(tài)系統(tǒng)的可逆性認識不足，造成留給人類的生存空間越來越小。

我國礦山開采周期長，短則十幾年、長則幾十年甚至上百年，尤其是大中型礦山，加之生物氣候帶、地貌類型、土壤類型、植被類型、開采工藝、復(fù)墾工藝、恢復(fù)目標和標準的差異，必然要求礦區(qū)生態(tài)的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，這也是綠色礦山建設(shè)的重要的、持久的內(nèi)容。

而礦區(qū)生態(tài)的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，上至國務(wù)院相關(guān)部委，下至各生產(chǎn)建設(shè)單位，政出多門，如何協(xié)調(diào)環(huán)境保護、國土資源、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城建等相關(guān)部門的關(guān)系，又需要什么樣的長效運作機制，才能保證礦區(qū)生態(tài)環(huán)境達到綠色礦山建設(shè)的要求。

從源頭管控與過程監(jiān)管上講，綠色礦山建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境建設(shè)與國務(wù)院部委分管的五個方案密切相關(guān)。影響礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的礦山開發(fā)利用方案、礦區(qū)環(huán)境影響評價報告書、水土保持方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理方案、土地復(fù)墾方案之間到底存在什么樣相互支撐的鑲嵌關(guān)系，如何能夠?qū)崿F(xiàn)部門全程協(xié)同、專家聯(lián)手攻關(guān)、技術(shù)有效對接與融合。

基于上述問題，本文試論綠色礦山建設(shè)的源頭管控與過程監(jiān)管。

1 我國礦山土地損毀及生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀分析

國土資源部土地整治重點實驗室土地復(fù)墾方向帶頭人白中科及其團隊成員，長期跟蹤我國礦產(chǎn)資源開發(fā)、加工、利用過程造成的土地損毀動態(tài)[2]，調(diào)查基本情況如下所述。

1.1 煤礦土地損毀系數(shù)與測算方法

經(jīng)過對17個省(區(qū)、市)100多個礦的數(shù)據(jù)分析與驗證，得出煤礦萬噸煤損毀土地系數(shù)：1987～1999年為4.5畝*注：1畝=666.67m2。/萬t，2000～2009年為4.0畝/萬t，2010～2020年調(diào)整為3畝/萬t。煤炭生產(chǎn)損毀土地面積=萬噸煤損毀系數(shù)×煤炭產(chǎn)量(表1)。

表1 煤礦、鐵礦及十種金屬礦土地損毀測算表

1.2 金屬礦山土地損毀系數(shù)與測算方法

根據(jù)全國鐵礦項目土地損毀系數(shù)分析，考慮全國3/4的鐵礦是露天開采，鐵礦損毀土地系數(shù)4.5畝/萬t。根據(jù)《“十二五”建筑節(jié)能專項規(guī)劃》調(diào)查的4 745個礦山企業(yè)，得出十種金屬礦山開采損毀土地系數(shù)為萬噸礦石損毀土地3.8畝/萬t。金屬生產(chǎn)損毀土地面積=金屬損毀系數(shù)×金屬產(chǎn)量/有色金屬平均品位(表1)。

綜上，1987～2020年，我國煤礦損毀土地約2 700.12萬畝；鐵礦及十種金屬礦約1 160.00萬畝，合計約3 860.12萬畝。

采礦不僅造成大量土地、植被和水體破壞，還引發(fā)地表塌陷、山體開裂、崩塌和滑坡等地質(zhì)災(zāi)害，嚴重破壞生態(tài)系統(tǒng)平衡，造成水資源枯竭、河水?dāng)嗔?、大面積區(qū)域性地下水位下降、水土流失、環(huán)境惡化。采礦、選礦產(chǎn)生大量的廢石、尾礦，是持久且嚴重的污染源，如一些伴硫礦物廢石堆的酸性排水及其重金屬污染可持續(xù)數(shù)百年之久。

根據(jù)多年的經(jīng)驗，礦山廢棄土地采取工程措施和生物措施，復(fù)墾到農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)可利用狀態(tài)(形態(tài)恢復(fù)與部分的功能恢復(fù))，復(fù)墾費用估算如下：煤礦0.5萬～1.2萬元/畝；鐵礦及十種有色金屬礦2.0萬～3.0萬元/畝。

2 我國綠色礦山建設(shè)現(xiàn)狀分析

根據(jù)國土資源部公布的四期國家綠色礦山名單[3-6]，統(tǒng)計分析結(jié)果如下所述。

圖1 不同種類綠色礦山數(shù)量分布圖

圖2 不同種類的有色金屬綠色礦山分布圖

按行業(yè)統(tǒng)計分析(圖1和圖2)：煤炭行業(yè)227家，其中，首批11家，第二批63家，第三批85家，第四批68家；有色金屬195家，其中，主營金礦的綠色礦山73家，主營銅礦的綠色礦山25家，主營鉛鋅礦的綠色礦山25家，主營鉬礦的綠色礦山10家，主營鎢礦的綠色礦山17家，其他金屬礦的綠色礦山19家，多金屬礦綠色礦山26家；黑色金屬108家，其中，第一批5家，第二批31家，第三批40家，第四批32家；非金屬77家。

按省(區(qū)、市)統(tǒng)計排序(圖3)：山東43家，內(nèi)蒙古36家，河北36家，安徽35家，山西33家，湖北33家，河南32家，吉林28家，云南28家，黑龍江27家，遼寧26家，甘肅25家，陜西23家，江蘇22家，新疆22家，湖南22家，江西20家，廣西19家，福建14家，寧夏13家，重慶11家，貴州10家，四川10家，浙江10家，北京9家，青海8家，廣東8家，西藏2家，海南2家。

圖3 全國各省(區(qū)、市)綠色礦山數(shù)量分布圖

截至2018年6月底，納入全國綠色礦山名錄進行公告的礦山共607家。實際上參加綠色礦山試點的數(shù)量不止這些，部分礦山未通過核查，其主要原因包括礦山停產(chǎn)或關(guān)閉、違法違規(guī)問題，涉及自然保護區(qū)，發(fā)生安全生產(chǎn)事故、環(huán)保事故、未完成規(guī)定的綠色礦山建設(shè)任務(wù)等。

我國綠色礦山經(jīng)過10余年建設(shè)，已實現(xiàn)了從理念到行動、從“試點探索”到“全面推進”的質(zhì)的飛躍，但在各個省(區(qū)、市)表現(xiàn)很不平衡，仍存在諸如認識、欠賬、公平競爭、體制機制、政府作用、標準等問題。從長遠來看，必須激勵和約束并舉，逐步形成綠色礦山建設(shè)倒逼機制，通過優(yōu)化存量、激發(fā)流量、清潔增量等措施加快推動綠色礦山建設(shè)。

就煤炭行業(yè)綠色礦山建設(shè)而言，煤炭企業(yè)經(jīng)歷2012～2016年的低迷期，尤其是近兩年去產(chǎn)能關(guān)閉落后煤礦后續(xù)安置方面負擔(dān)較重，企業(yè)負債率居高不下，資金鏈緊張，在綠色礦山建設(shè)投入上力不從心，亟待國家出臺有針對性政策措施加以扶持。

綜上所述，綠色發(fā)展已經(jīng)成為歷史前進的大潮和趨勢，建設(shè)綠色礦山、發(fā)展綠色礦業(yè)是我國礦業(yè)發(fā)展的必由之路。但如何處理好在開發(fā)中保護，在保護中科學(xué)開發(fā)的矛盾關(guān)系，需要做的工作還很多。

3 我國綠色礦山建設(shè)的源頭管控與過程監(jiān)管

為全面貫徹落實新發(fā)展理念和黨中央國務(wù)院決策部署，加快礦業(yè)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展，推動礦業(yè)領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)，國土資源部、財政部、環(huán)境保護部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，明確了綠色礦山建設(shè)的三大目標、四項重點任務(wù)(制定領(lǐng)跑標準、全面推進綠色礦山建設(shè)、加快推進綠色勘查、建設(shè)綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū))等。通過什么樣的源頭管控與過程監(jiān)管，才能滿足我國綠色礦山建設(shè)的時代要求，筆者認為應(yīng)從以下幾個方面考慮。

3.1 綠色礦山建設(shè)需要綠色理念指導(dǎo)

綠色礦山建設(shè)應(yīng)貫穿資源開發(fā)整個生命周期，包括綠色勘查、開發(fā)利用最優(yōu)化選擇、環(huán)境修復(fù)等。實現(xiàn)循環(huán)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)生態(tài)化、低碳化。因此，綠色礦山建設(shè)需遵循“山、水、林、田、湖、草”生命共同體的理念，從土地資源、水資源、生物資源、景觀資源、人居環(huán)境損毀與復(fù)墾利用角度，探討礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)生態(tài)安全問題，揭示礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)生態(tài)安全的規(guī)律，提出以土地資源、水資源、生物資源、景觀資源恢復(fù)利用為目的，統(tǒng)籌解決礦區(qū)所在地居民的生產(chǎn)、生活、生態(tài)問題的控制對策。

具體來講，綠色礦山建設(shè)需考慮“育山-理水-造林-養(yǎng)田-調(diào)氣-梳脈-完型-修文”。育山，即重塑與礦區(qū)周邊景觀相協(xié)調(diào)的地貌；理水，即梳理礦-農(nóng)-城水系網(wǎng)絡(luò)探求生態(tài)用水平衡；造林，即重建礦區(qū)植被保護生物多樣養(yǎng)性；養(yǎng)田，即重構(gòu)礦山無障礙層的土體提升土壤質(zhì)量；調(diào)氣，即開辟礦-農(nóng)-城區(qū)域通風(fēng)廊道調(diào)節(jié)礦區(qū)微氣候；梳脈，即疏通礦-農(nóng)-城點線面網(wǎng)的綠脈水脈；完型，即：完善礦-農(nóng)-城公共空間系統(tǒng)，組織城市多元活動；修文，即傳承人文山水園林理念，凸顯東方文化氣質(zhì)。這是一項系統(tǒng)工程，需要多學(xué)科交叉、多專家聯(lián)手。

3.2 綠色礦山建設(shè)需要從大尺度考慮國土空間的優(yōu)化

我國礦山時空尺度大，開采周期長，短則十幾年、長則幾十年甚至上百年，礦區(qū)面積少則十幾平方千米、多者上百平方千米，尤其是大中型礦山。礦產(chǎn)資源開發(fā)過程是有點-面-網(wǎng)的擴展過程，景觀在破碎和景觀整合同向同行。因此，應(yīng)大尺度考慮國土空間格局的優(yōu)化。草原礦區(qū)如果首先不從地貌角度進行仿自然地貌，是難以恢復(fù)成草原的。而黃土高原可以借用采礦的便利條件，進行地貌重塑，恢復(fù)到百萬年前寬闊平坦的“塬地貌”，沒有必要恢復(fù)到采礦前溝壑縱橫的地貌；黃淮海平原高潛水位區(qū)，采礦后大規(guī)模積水，已不可能恢復(fù)到原陸地生態(tài)系統(tǒng)，只能通過大尺度積水調(diào)配，盡最大努力搶救土地、土壤，重建水陸鑲嵌的生態(tài)系統(tǒng)；西部沙漠戈壁是我國目前和未來相當(dāng)長時期的能源重點開發(fā)區(qū)，應(yīng)以工程措施為主、生物措施為輔，防治固定沙丘活化、淪為半固定沙丘和流動沙丘。

目前，我國有十萬多個礦山，固體廢棄物堆放場有幾十萬處，常常分布在高標準基本農(nóng)田周邊，由點到線到面到網(wǎng)擴展，這些損毀的礦山廢棄地，如果得不到及時有效的控制，污染物將會對周邊的高標準基本農(nóng)田造成巨大威脅，尤其是金屬礦山在暴雨的情況下，礦山的地面徑流水會沿著流域流動，一場大雨會使本身就是高標準基本農(nóng)田或已建的高標準農(nóng)田毀于一旦，造成修復(fù)成本極高，有的不能修復(fù)迫使改變土地利用用途、降低土地功能。

3.3 綠色礦山建設(shè)亟待源頭管控

《實施意見》要求用新機制推進綠色礦山建設(shè)工作。但礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理，上至國務(wù)院相關(guān)部委，下至各生產(chǎn)建設(shè)單位，政出多門。長期以來，各部委分管的業(yè)務(wù)是：原國土資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司，以及各個礦種的協(xié)會負責(zé)礦山開發(fā)利用方案的審查；原國土資源部耕地保護司/土地整治中心，以及各省的國土資源廳耕保處/土地整治中心負責(zé)土地復(fù)墾方案的審查；原國土資源部地質(zhì)環(huán)境司，以及各省的國土資源廳地質(zhì)環(huán)境處，負責(zé)礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案的審查；原環(huán)境保護部環(huán)境影響評估司/環(huán)境影響評估中心，以及各省環(huán)境保護廳環(huán)境影響評價處，負責(zé)礦區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價報告書/項目環(huán)境影響評價報告書的審查；原水利部水土保持司，以及各省的水土保持處，負責(zé)水土保持方案的審查。如何能夠部門全程協(xié)同，專家聯(lián)手攻關(guān)，技術(shù)有效對接，將是決定礦區(qū)生態(tài)環(huán)境能否及時、有效治理的關(guān)鍵。

目前，自然資源部和生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)成立，但管理職能對接問題尚未到位。影響礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的礦山開發(fā)利用方案、礦區(qū)環(huán)境影響評價報告書、水土保持方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理方案、土地復(fù)墾方案之間如何相互支撐，如何能夠?qū)崿F(xiàn)部門全程協(xié)同、專家聯(lián)手攻關(guān)、技術(shù)有效對接與融合，需要從源頭著手其與綠色礦山建設(shè)的關(guān)系。這就要求必須認真梳理分析如下7個問題：①五方案編制及竣工驗收的時間節(jié)點錯位在哪里；②如果把礦山開發(fā)利用方案稱為先導(dǎo)方案，那給后續(xù)的環(huán)評-水保-地災(zāi)-復(fù)墾方案的編制與審查提供了什么有價值的可利用信息；③如果環(huán)評-水保-地災(zāi)-復(fù)墾方案對先導(dǎo)的開發(fā)利用方案有什么反饋的信息，先導(dǎo)的開發(fā)利用方案怎么變更才好；④環(huán)評方案和水保方案竣工驗收后，對后期出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題能否做到有效管控；⑤地災(zāi)-復(fù)墾方案在污染控制與水土資源平衡分析上如何借用環(huán)評、水保方案上的預(yù)測結(jié)果和提出的措施；⑥環(huán)評方案所預(yù)測和評價的預(yù)防控制和治理的措施、使環(huán)境可達到允許接受的程度，后期靠什么來實現(xiàn)目標和受損生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)；⑦評審?fù)ㄟ^的方案以及竣工驗收通過的方案，靠什么監(jiān)測監(jiān)管，才能保證后期運行效果的實現(xiàn)。

值得一提的是，2016年，國土資源部、工業(yè)和信息化部、財政部、環(huán)境保護部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》得到了總理的高度重視；國土資源部為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化行政審批制度改革的有關(guān)要求，切實減少管理環(huán)節(jié)，提高工作效率，減輕礦山企業(yè)負擔(dān)，出臺了《關(guān)于做好礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾方案編報有關(guān)工作的通知》(國土資規(guī)〔2016〕21號)。文件要求礦山企業(yè)按照《土地復(fù)墾條例》《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，做好礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案和土地復(fù)墾方案合并編報工作。文件在礦用廢棄土地的變更、殘余資源開發(fā)式治理方面也有了突破，為社會資金的介入開辟了新的道路。

3.4 綠色礦山建設(shè)需要過程監(jiān)管

目前，礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案和土地復(fù)墾方案合并編報與審查，是遵循“山、水、林、田、湖生命共同體”理念的地礦統(tǒng)籌與融合的有效舉措[7-8]。但受損礦山土地的形態(tài)恢復(fù)容易，而功能恢復(fù)過程需要時間，需要長期管護，加強過程監(jiān)管，尤其在一些生態(tài)脆弱、生態(tài)敏感的礦區(qū)。因此，方案合編是形式，調(diào)查是關(guān)鍵，評價是手段，規(guī)劃設(shè)計是核心，過程監(jiān)測監(jiān)管是重點，落地是目的。兩方案合并編制的交叉融合在土地上，必須寫明礦山地質(zhì)環(huán)境與土地目前是什么樣、采礦后礦山地質(zhì)環(huán)境與土地會損毀成什么樣、如何恢復(fù)治理、投入資金是多少等。方案合編體現(xiàn)了“皮-骨-肉”一體不可分割，但形態(tài)恢復(fù)與功能恢復(fù)并非一朝一夕。從制度與技術(shù)層面，探討地上與地下、黑色與綠色、開發(fā)與保護的宏觀指導(dǎo)、中觀控制、微觀操作的政府部門管理協(xié)同的有效途徑，不能一味為了發(fā)展再“透支”未來。

筆者認為，礦山生態(tài)環(huán)境綜合整治的焦點與難點：遵循“山、水、林、田、湖生命共同體”理念，實行自然資源統(tǒng)一監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境綜合整治，生產(chǎn)、生活、生態(tài)三生空間統(tǒng)籌規(guī)劃的政府跨部門協(xié)同管理，扭轉(zhuǎn)因管理制度層面問題，造成國務(wù)院各部委在礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理上出現(xiàn)的空白、重復(fù)與沖突。應(yīng)從法律性制度(法律、法規(guī)、條例等)、規(guī)范性制度(標準、規(guī)范、導(dǎo)則等)、制度性規(guī)定(實施細則等)，梳理原國土資源部、原環(huán)境保護部、水利部分管的五方案的邏輯關(guān)系，旨在為方案編制單位能編制出一個科學(xué)合理的方案、為生產(chǎn)建設(shè)單位能最大限度地避免多方案執(zhí)行過程的相悖問題提供科學(xué)依據(jù)。只有在進行礦山生態(tài)環(huán)境綜合治理過程中的長效運作機制有所突破，才能保證綠色礦山建設(shè)中礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)。

4 結(jié) 語

綠色礦山建設(shè)中的礦山生態(tài)環(huán)境整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，是形成綠色礦山建設(shè)新格局、探索礦業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變新途徑、建立綠色礦業(yè)發(fā)展工作新機制的重要內(nèi)容，需從源頭管控和過程監(jiān)管入手。

綠色礦山建設(shè)的源頭管控和過程監(jiān)管，需要部門全程協(xié)同，促使礦山開發(fā)利用方案、礦區(qū)環(huán)境影響評價報告書、水土保持方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理方案、土地復(fù)墾方案技術(shù)的有效對接與融合。

綠色礦山建設(shè)應(yīng)在山、水、林、田、湖生命共同體的理念指導(dǎo)下，進行“育山-理水-造林-養(yǎng)田-調(diào)氣-梳脈-完型-修文”工程，應(yīng)充分整合有關(guān)政策和資金，從區(qū)域性、流域性角度對礦山受損生態(tài)系統(tǒng)進行地貌重塑、土壤重構(gòu)、植被重建、景觀重現(xiàn)和生物多樣性保護與重組。

通過綠色礦山建設(shè)，將礦山生態(tài)環(huán)境、資源環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和人文環(huán)境聯(lián)結(jié)成一個有機的系統(tǒng)，使礦山采礦活動與生態(tài)環(huán)境和諧、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，消除采礦活動對環(huán)境和生態(tài)造成的巨大負面影響，才可持久推進綠色礦山建設(shè)。