摘 要：在城鎮(zhèn)建設(shè)中，大量社會財富附著在土地上轉(zhuǎn)化為土地增值收益，土地如何參與社會財富分配取決于土地所有制。生產(chǎn)資料公有制是我國社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，公有土地制度內(nèi)在包含“消滅剝削”的目標(biāo)與“各盡所能、按勞分配”的社會主義分配原則。與土地私有制國家通過稅收手段來調(diào)節(jié)土地收益不同，我國直接在初次分配環(huán)節(jié)上完成對地利的調(diào)節(jié)。國家通過主導(dǎo)城鎮(zhèn)土地開發(fā)來實現(xiàn)土地增值歸公，并在此基礎(chǔ)上建立起一套社會主義地利共享秩序。立足公有制的土地制度改革，要堅持社會主義地利分配原則不變，避免出現(xiàn)土地食利階層，同時要完善失地農(nóng)民補(bǔ)償方式，解決被征地農(nóng)民喪失生產(chǎn)資料后的重新就業(yè)問題。

關(guān)鍵詞：土地公有制；土地增值收益；地利共享；《土地管理法》修訂

中圖分類號：C912；D912.3；F047 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2018）06-0062-10

一、問題的提出

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨曾斷言，中國的城市化將成為影響人類21世紀(jì)的全球大事件。自1978年至2015年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從17.9%提高至57.35%，城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點以上①。城市建設(shè)以土地開發(fā)為前提，改革開放以來所取得的城鎮(zhèn)化巨大成就離不開我國的土地制度，“中國依靠土地公有制創(chuàng)造了發(fā)展的奇跡”②，走出了一條與其他發(fā)展中國家完全不同的“中國式城市化與現(xiàn)代化道路”③。另一方面，在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也出現(xiàn)了一些社會矛盾，突出表現(xiàn)為土地征收中的利益沖突，這對社會穩(wěn)定造成一定影響。城鎮(zhèn)化成就與土地開發(fā)矛盾構(gòu)成我國土地制度實踐的一體兩面。在保持制度優(yōu)勢的基礎(chǔ)上減少社會矛盾，是當(dāng)前土地制度改革的核心要義。

在城市建設(shè)高速推進(jìn)過程中，大量社會財富附著到土地上而轉(zhuǎn)化為土地增值收益，征地上訪、拆遷沖突等矛盾背后隱含著巨額土地增值的分配問題。馬克思指出，“地租的占有是土地所有權(quán)借以實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式”《馬克思恩格斯文集》第7卷，人民出版社2009年版，第714頁。，土地如何參與社會財富分配，取決于土地所有權(quán)占有形式即土地所有制。經(jīng)過新民主主義革命與社會主義改造，我國實現(xiàn)了封建土地所有制向社會主義公有制轉(zhuǎn)變。公有制消滅了土地的私人占有形態(tài)以及基于土地私有制而產(chǎn)生的剝削行為，保障了社會主義“按勞分配”秩序。我國土地公有制包括農(nóng)村土地集體所有與城市土地國家所有兩種形態(tài)。當(dāng)前的矛盾在于，大規(guī)模土地開發(fā)需要將集體土地征收為國有，然后用于城市建設(shè)。土地征收牽涉國家所有與集體所有這兩種公有制形式的關(guān)系，與之相關(guān)的地利分配矛盾也反映了全民與部分勞動群眾的關(guān)系。

黨的十八屆三中全會將土地制度改革列為全面深化改革的重點任務(wù)。2015年黨中央、國務(wù)院在全國33個縣（市區(qū)）部署農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與宅基地管理等三項制度改革試點工作。在試點的基礎(chǔ)上，《土地管理法》修訂工作同步推進(jìn)。2017年5月，國土資源部公布《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）（下文簡稱為“修正案征求意見稿”），向社會公開征求意見《國土資源部關(guān)于<中華人民共和國土地管理法（修正案）>（征求意見稿）公開征求意見情況的公告》，中華人民共和國自然資源部網(wǎng)站，http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201707/t20170712_1525017.htm。。土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與宅基地管理等三項制度都涉及建設(shè)用地，與新型城鎮(zhèn)建設(shè)戰(zhàn)略密切相關(guān)。

在當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化背景下，推進(jìn)土地制度改革的關(guān)鍵是建立土地增值收益公平分配秩序。對此，政策上出現(xiàn)“漲價歸公”還是“漲價歸私”的不同主張。本文認(rèn)為，改革的基本方向是堅持和完善社會主義地利共享秩序，要避免出現(xiàn)土地食利階層。中央明確提出土地制度改革要堅持公有制底線，文章擬從公有制出發(fā)來分析我國現(xiàn)行的土地開發(fā)模式，并從社會主義分配制度的角度對《土地管理法》“修正案征求意見稿”的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行評析。土地公有制在促我國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)中發(fā)揮著巨大作用，在推進(jìn)土地制度改革上，應(yīng)當(dāng)保持“道路自信”與“制度自信”，警惕各類直接或變相的土地私有化主張。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地增值來源及其分配

1.城鎮(zhèn)化背景下的土地制度矛盾

城市是與鄉(xiāng)村相區(qū)別的一種空間經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)，馬克思指出：“城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂和需求的集中；而在鄉(xiāng)村里所看到的卻是完全相反的情況：孤立和分散?！薄恶R克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2009年版，第57頁。城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)力水平差異通常表現(xiàn)為二者在產(chǎn)業(yè)形態(tài)上的差別，城市以工業(yè)和商業(yè)活動為主，而鄉(xiāng)村則以農(nóng)業(yè)為主。土地是城市發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、日常生活還是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動，都離不開對土地的開發(fā)利用，城市與鄉(xiāng)村不同的經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)也決定了城鄉(xiāng)土地利用上的差異。我國快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程除了表現(xiàn)為人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中，以及產(chǎn)業(yè)從分散布局向工業(yè)園區(qū)集聚之外，還表現(xiàn)為土地從農(nóng)業(yè)用途向建設(shè)用途轉(zhuǎn)化。自1981年至2014年，我國城市建成區(qū)面積從6720平方公里擴(kuò)展至49982.7平方公里，增長6.44倍，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模大幅增加方創(chuàng)琳、李廣東、張薔：《中國城市建設(shè)用地的動態(tài)變化態(tài)勢與調(diào)控》，《自然資源學(xué)報》2017年第3期。。

我國實施土地用途分類管理制度，土地包括農(nóng)用地、建設(shè)用地與未利用地三大類別。城市建設(shè)在引發(fā)土地用途性質(zhì)變化的同時，還伴隨著土地權(quán)利的變化。我國1982年《憲法》首次規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?982年《憲法》創(chuàng)造性地將土地所有制與城鄉(xiāng)兩類主體結(jié)合，建立起獨具中國特色的“城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)”桂華：《城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度合法性辨析——兼論我國土地憲法秩序》，《法學(xué)評論》2016年第1期。。

“城市”屬于一種范疇性概念，《憲法》中所規(guī)定的“城市”涵蓋城市“建成區(qū)”和城市“規(guī)劃區(qū)”?！俺鞘械耐恋貙儆趪宜小钡摹稇椃ā窏l款在實踐中意味著，不僅已經(jīng)建設(shè)完成的城市建成區(qū)土地屬于國家所有，而且正在建設(shè)和未來即將建設(shè)的“規(guī)劃區(qū)”土地也要屬于國有土地。另一方面，城市通常被農(nóng)村包圍，城市周邊分布著農(nóng)村集體土地，為了解決城市建設(shè)土地來源問題，《憲法》又規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這一憲法規(guī)定打開我國城市建設(shè)的征地之門，土地征收構(gòu)成我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略快速推進(jìn)的制度基礎(chǔ)。

當(dāng)前土地制度在實踐中存在的主要矛盾在于，農(nóng)村集體土地被國家征收并用于城市建設(shè)之后會產(chǎn)生巨大的增值。以2015年為例，當(dāng)年全國繳入國庫的土地出讓收入33657.73億元財政部綜合司：《2015年全國土地出讓收支情況》，《中國財政》2016年第7期。。城鎮(zhèn)化過程中的土地開發(fā)矛盾表現(xiàn)為各方爭奪附著在土地上的利益。與之相關(guān)的土地制度改革分歧主要包括三個方面：一是國家主導(dǎo)的土地征收開發(fā)模式是否有必要保持；二是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定；三是農(nóng)村集體土地能否直接入市并參與城市建設(shè)開發(fā)。

2. 土地增值收益的來源分析

我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對于土地征收存在著矛盾心態(tài)：一方面，很多未納入征收范圍的農(nóng)民盼望被征地；另一方面，納入城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)并確認(rèn)被征地的農(nóng)民又會阻撓政府征地。農(nóng)民盼望征地的原因是征地可以一次性獲得比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更高的收益鄭風(fēng)田：《為什么多數(shù)農(nóng)民盼征地》，《學(xué)習(xí)月刊》2012年第3期。。當(dāng)前種植普通農(nóng)作物每畝土地的年產(chǎn)值約為2000多元，扣除人工和農(nóng)資成本之后，純收益為1000元左右。按照年息5%計算，每畝土地的價值約2萬元。時下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格一般為每畝500—800元，用地租推算土地價值，每畝也不超過2萬元。當(dāng)前全國農(nóng)民被征地時獲得的補(bǔ)償都超過2萬元，部分地區(qū)高達(dá)10萬元以上。站在土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途角度看，農(nóng)民向國家讓渡土地權(quán)利可以獲得更多收益，農(nóng)民并未受損。農(nóng)民阻撓政府征地的原因在于，土地具有不可移動性的特征，處于特定位置的農(nóng)民利用城市規(guī)劃不能隨意變動的政策，策略性地要求政府提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對于那些被確認(rèn)納入征地范圍的農(nóng)民而言，他們不滿足于僅獲得作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途的土地補(bǔ)償，還會積極爭取更多收益，于是就出現(xiàn)征地過程中的社會矛盾。這些社會矛盾由利益博弈引起，農(nóng)民并不反對土地征收這項基本制度本身。

在土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值與土地作為建設(shè)用地的價值之間存在巨大差額，如何確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和如何分配土地增值收益，涉及對城鎮(zhèn)化過程中的土地增值來源的判斷。隨著城市邊界擴(kuò)展，城郊地區(qū)的土地從農(nóng)業(yè)用途向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化并發(fā)生土地價值上升，反映的是地租上漲，土地增值受級差地租規(guī)律支配。馬克思認(rèn)為“肥力”和“土地的位置”是影響級差地租的基本因素《資本論》第3卷，人民出版社2004年版，第732—733頁。，列寧進(jìn)一步分析指出，“按照馬克思的說法，同較壞土地和距離市場最遠(yuǎn)的土地相比，從較好土地或距離市場近的土地上所獲得的超額利潤叫做級差地租”《列寧專題文集 論資本主義》，人民出版社2009年版，第54頁。。土壤對作物生長意義重大，肥力因素很大程度上決定農(nóng)用地的地租高低，相對而言，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的地租水平則主要受位置因素的影響。城市不同地段上的土地存在懸殊價值，譬如北京三環(huán)內(nèi)房價每平米高達(dá)十萬元，五環(huán)外可能低于五萬，不同地區(qū)商品房價格差異與建筑成本幾乎無關(guān)，主要反映為地價之差別。

在揭示一般地租規(guī)律的基礎(chǔ)上，馬克思曾特地分析工礦建設(shè)業(yè)生產(chǎn)方面的土地問題并指出：“空間是一切生產(chǎn)和一切人類活動所需要的要素?！瓕ㄖ囟蔚男枨?，會提高土地作為空間和地基的價值，而對土地的各種可用作建筑材料的要素的需求，同時也會因此增加?！薄顿Y本論》第3卷，人民出版社2004年版，第875頁作物生長離不開土壤提供的養(yǎng)分，在不同肥力條件下，“等量資本在等面積的各級土地上使用時”會產(chǎn)生“不同結(jié)果”《資本論》第3卷，人民出版社2004年版，第732頁。。與之類似，從事城市工商業(yè)經(jīng)營活動時，所處的空間位置不同，投入等量資本所產(chǎn)生的收益也不同，城市土地的空間位置直接影響工商業(yè)經(jīng)營效率。

有學(xué)者提出，“城市的本質(zhì)就是提供公共產(chǎn)品（或者說是集體消費(fèi)），城市化就是不斷地增加公共產(chǎn)品的過程”。趙燕菁：《城市增長模式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2011年第6期。公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度是衡量某個城市發(fā)展程度高低的基本標(biāo)志。城市建設(shè)伴隨著大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投資，包括道路、排水、電力等在內(nèi)的城市公共產(chǎn)品供給具有外部性，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地后產(chǎn)生的巨大增值，是“農(nóng)地以外的社會性投資對于土地所產(chǎn)生的輻射，……是各種非農(nóng)建設(shè)項目改善了新增非農(nóng)建設(shè)用地的使用條件”周誠：《簡論我國農(nóng)地轉(zhuǎn)非自然增值的公平分配》，《中國經(jīng)濟(jì)時報》2006年11月3日。的結(jié)果。日常生活現(xiàn)象也證明這一點，如隨著地鐵的開通，地鐵口周邊房價就會自然上漲。區(qū)位條件好的土地價值相對高，其原因在于獲得這塊土地使用權(quán)的主體有機(jī)會享有城市公共服務(wù)。這些公共服務(wù)并非由私人提供，而是社會公共之力所致。民國時期的著名法學(xué)家史尚寬觀察都市地價上漲現(xiàn)象后指出，土地增值“實為社會全體之產(chǎn)物”，“蓋人口之增加，交通之改造，工商業(yè)之繁榮，公共之改良，皆為地價升騰之原因”史尚寬：《土地法原理》，正中書局印行1954年版，第7頁。。以上對城鎮(zhèn)化過程中的土地增值現(xiàn)象的分析進(jìn)一步驗證了馬克思的論斷，即土地上的“地租來自社會，而不是來自土壤”《馬克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第648頁。明確土地增值來源是建立公平的地利分配制度的起點，土地增值收益來源的公共屬性決定了地利分配要遵循利益共享的價值取向。

3.關(guān)于土地增值收益分配的兩種主張

對于土地增值收益分配方式，目前學(xué)界存在以下兩種針鋒相對的主張。

（1）土地私權(quán)視角下的“漲價歸私”主張?！皾q價歸私”也被稱為“漲價歸農(nóng)”，是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地所產(chǎn)生的土地增值收益全部歸農(nóng)民所有。例如，蔡繼明主張按照被征土地的現(xiàn)用途給予農(nóng)民全額補(bǔ)償，即要求“政府必須把將被征農(nóng)地的升值，在扣除必要的管理費(fèi)用后，全部返還給農(nóng)民”蔡繼明：《必須給被征地農(nóng)民以合理補(bǔ)償》，《中國審計》2004年第8期。。征收屬于國家保留的憲法性權(quán)力，通過土地征收進(jìn)行城市建設(shè)是世界各國通行的做法，主張“漲價歸私”的學(xué)者并不反對征地制度，他們反對的是我國目前按照土地原用途確定補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)置，進(jìn)而要求采用市價補(bǔ)償。鄭振源提出，“在市場經(jīng)濟(jì)制度下，集體農(nóng)民土地財產(chǎn)的價值是它的土地所有權(quán)市場價格；征收集體農(nóng)民土地時，公平合理的補(bǔ)償辦法是，遵循等價交換原則按其土地所有權(quán)市場價格進(jìn)行全額補(bǔ)償”鄭振源：《征用農(nóng)地應(yīng)秉持“漲價歸農(nóng)”原則》，《中國經(jīng)濟(jì)時報》2006年5月8日。。主張“漲價歸私”的學(xué)者將土地征收理解為發(fā)生在政府與農(nóng)民之間的“商品交易”關(guān)系，例如梁慧星提出，“征收是對私有財產(chǎn)的限制，是國家強(qiáng)制購買個人財產(chǎn)，……是商品交易關(guān)系，仍然是民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系”，他批評現(xiàn)行征地制度的不合理之處在于“補(bǔ)償價與市場價之間的巨大差額”梁慧星：《談憲法修正案對征收和征用的規(guī)定》，《浙江學(xué)刊》2004年第4期。。這類看法存在兩方面問題：一是將土地看做是“商品”，忽視了公有土地的生產(chǎn)資料屬性；二是將征地等同于市場交換關(guān)系，誤解了我國土地征收制度的性質(zhì)。

早在20世紀(jì)80、90年代，學(xué)術(shù)界對于土地如何參與市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)開展過廣泛的討論，老一代法學(xué)家基于土地的公有屬性得出我國“土地不屬于商品”的論斷，并指出“在社會主義社會，土地絕不允許私人壟斷，因此，不能用民法的原則來解決” 《佟柔文集》編輯委員會編：《佟柔文集——紀(jì)念佟柔教授誕辰75周年》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第98頁。。土地屬于公有生產(chǎn)資料，農(nóng)民以勞動者的身份共同占有集體土地，體現(xiàn)的是勞動者與生產(chǎn)資料的關(guān)系，土地可用于生產(chǎn)并產(chǎn)生收益，但是不屬于可以自由處置的“商品”，更不能用于市場交換?！稇椃ā访鞔_規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。在禁止土地買賣的情況下，不存在所謂的“土地所有權(quán)市場價格”，也就不存在按照土地市價補(bǔ)償?shù)淖龇?。再者，國家征收農(nóng)村集體土地，屬于生產(chǎn)資料在兩種所有制之間的轉(zhuǎn)換，即從集體所有這種社會主義“小公”形態(tài)向全民所有的社會主義“大公”形態(tài)的轉(zhuǎn)換，這與市場中的商品交易存在本質(zhì)差別。桂華、賀雪峰：《宅基地管理與物權(quán)法的適用限度》，《法學(xué)研究》2014年第4期?！皾q價歸私”是基于土地的私有財產(chǎn)性質(zhì)所作出的判斷，忽視了我國土地的公有制前提。

（2）土地公有視角下的“漲價歸公”主張。支持“漲價歸公”的人認(rèn)為城鎮(zhèn)化過程中的土地增值收益應(yīng)當(dāng)歸公眾享有，反對土地上的食利行為。賀雪峰提出，“特定位置的土地會因為工商業(yè)的發(fā)展、城市建設(shè)，而具有超出之前農(nóng)用價值的增值收益，……土地的非農(nóng)用的增值收益應(yīng)由全民共享”賀雪峰：《地權(quán)的邏輯Ⅱ——地權(quán)變革的真相與謬誤》，東方出版社2013年版，第35頁。。支持這種觀點的人通常從土地的價值來源的角度討論增值收益分配問題，例如孫中山很早就提出“漲價歸公”主張，他指出，“因為地價高漲，是由于社會改良和工商進(jìn)步，……由眾人的力量經(jīng)營而來的；所以這種改良和進(jìn)步之后，所高漲的地價，應(yīng)該歸之大眾，不應(yīng)該歸之私人所有”孫中山：《三民主義》，岳麓書社2000年版，第200頁。。全部社會財富都是由勞動創(chuàng)造，土地盡管不能自動產(chǎn)生財富，但是對土地的占有卻成為獲取社會財富的手段。馬克思對此曾作出了經(jīng)典論述：“土地所有權(quán)并不創(chuàng)造那個轉(zhuǎn)化為超額利潤的價值部分，而只是使土地所有者……有可能把這個超額利潤從工廠主口袋里拿過來裝進(jìn)自己的口袋。它不是使這個超額利潤創(chuàng)造出來的原因，而是使它轉(zhuǎn)化為地租形式的原因。”馬克思：《資本論》第3卷，人民出版社2004年版，第729頁。

土地增值收益分配方式本質(zhì)是由土地所有制所決定。地租作為社會財富的基本分配形式客觀存在，“土地公有制……并未取消土地所有權(quán)；土地公有制并不能排除地租存在的必然性”，于文俊：《論土地公有制與社會主義地租》，《 <資本論>與當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》1992年第1期。土地公有與土地私有的差別在于，私有制保護(hù)土地上的私人占有權(quán)利，承認(rèn)土地食利行為，土地公有制則尋求建立地利的社會共享秩序，即通過特定制度形式“把地租——雖然形式發(fā)生變化——轉(zhuǎn)交給社會”《馬克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社2009年版，第328頁。。土地公有制是社會主義經(jīng)濟(jì)制度的重要基礎(chǔ)，我國《憲法》序言指明，“生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造已經(jīng)完成，人剝削人的制度已經(jīng)消滅，社會主義制度已經(jīng)確立”。《憲法》第六條規(guī)定：“社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則。”基于公有屬性出發(fā)的土地制度設(shè)置，內(nèi)在地包含了“消滅剝削”的目標(biāo)與“各盡所能、按勞分配”的社會主義分配原則，土地增值“漲價歸公”的主張在我國具備憲法基礎(chǔ)。

三、土地開發(fā)模式與社會主義地利共享秩序

1.適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的土地開發(fā)模式

改革開放之前，土地按照計劃經(jīng)濟(jì)體制管理，國營企業(yè)獲得土地劃撥，土地非農(nóng)使用所產(chǎn)生的級差地租以利潤的形式上交國家，實現(xiàn)地利歸公。改革開放之后，隨著商品經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大和市場經(jīng)濟(jì)逐步建立，土地管理面臨著公有生產(chǎn)資料向市場主體配置的問題。針對此問題，我國建立了土地有償使用制度，即不改變土地所有權(quán)的前提下，各類市場經(jīng)營主體以有償方式獲得一定年限的土地使用權(quán)，以此解決生產(chǎn)用地需求。土地有償使用制度成功地解決了土地“公有”與市場經(jīng)濟(jì)條件下土地作為生產(chǎn)要素“私用”之間的矛盾，在此基礎(chǔ)上我國發(fā)展出獨具特色的土地開發(fā)建設(shè)模式，具體包括以下三個方面。

（1）國家壟斷城鎮(zhèn)土地一級市場。1993年第十四屆中央委員會第三次全體會議通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，“國家壟斷城鎮(zhèn)土地一級市場，……加強(qiáng)土地二級市場的管理，建立正常的土地使用權(quán)價格的市場形成機(jī)制”。國家壟斷城鎮(zhèn)土地一級市場是指，新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地必須由政府統(tǒng)一供給，城市周邊的農(nóng)村集體土地需通過征收程序才能用于城市建設(shè)。1994年頒布的實施的《城市房地產(chǎn)管理法》將上述政策寫入法律，規(guī)定“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有土地，經(jīng)過征用轉(zhuǎn)為國家土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可出讓”；1998年修訂后的《土地管理法》規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)之外，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，并規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，取消農(nóng)村土地直接參與城市建設(shè)開發(fā)的機(jī)會。上述政策和法律規(guī)范是對“城市的土地屬于國家所有”這一《憲法》條款的具體落實。

（2）以公開招拍掛的方式來確定土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價值。城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)可通過劃撥和出讓兩種方式取得，按照《土地管理法》等規(guī)定，劃撥土地嚴(yán)格限定在國家機(jī)關(guān)用地、軍事用地和城市基礎(chǔ)設(shè)施用地等特定范圍內(nèi)，其他參與市場經(jīng)營活動的土地一般通過出讓方式有償取得。在出讓方式下，用地主體一次性支付土地租金，政府獲得土地出讓收入，國家以出讓金這一經(jīng)濟(jì)形式實現(xiàn)土地所有權(quán)。為了規(guī)范土地使用權(quán)出讓，2002年國土資源部發(fā)布實施《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，要求“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”。政府向市場主體出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)實質(zhì)是對公有資產(chǎn)的處置，采用“招標(biāo)、拍賣或者掛牌”等公開程序出讓土地，可通過競爭機(jī)制顯示出土地要素在市場中的經(jīng)濟(jì)價值，避免地方政府的不規(guī)范行為和防止國有資產(chǎn)流失。針對一些地區(qū)出現(xiàn)地方政府壓低地價招商引資甚至“零地價”招商的現(xiàn)象，2006年國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理》規(guī)定，對擅自減免應(yīng)繳國庫的土地出讓收入的行為，要按照“有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理，并依法追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；觸犯刑法的，依法追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任”。

（3）建立土地出讓收支的規(guī)范管理制度。土地出讓收入扣除土地開發(fā)成本后的剩余為國家獲得的土地出讓收益，土地開發(fā)的成本性支出包括征地拆遷補(bǔ)償、前期開發(fā)和征地農(nóng)民補(bǔ)助支出等。以2015年為例，當(dāng)年全國土地出讓收入為33727.78億元，扣除成本支出共計26844.59億元之后，政府獲得的土地出讓收益為6883.19億元財政部綜合司：《2015年全國土地出讓收支情況》，《中國財政》2016年第7期。。這部分出讓收益屬于國家對附著在土地上社會財富的控制，規(guī)范土地收支管理是維護(hù)地利分配秩序的關(guān)鍵。針對此，我國在土地出讓方面已經(jīng)建立“收支兩條線”管理體系，將土地出讓收支“全額納入地方基金預(yù)算”，“在地方國庫中設(shè)立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況”，建立健全年度土地出讓收支預(yù)決算制度，要求相關(guān)管理部門每年度依照財政規(guī)范“編制土地出讓收支決算”，“按照規(guī)定程序向同級人民政府報告，政府依法向同級人民代表大會報告”《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，《國土資源通訊》2006年第24期。。當(dāng)前社會上批評我國土地制度的一種觀點是現(xiàn)行土地開發(fā)模式造成官員腐敗，這類說法多數(shù)是憑空論斷的。土地出讓收益屬于財政收入，官員腐敗與財政收入來源類型無關(guān)，治理腐敗在于嚴(yán)格監(jiān)管權(quán)力而非改變土地制度本身。建立土地收支規(guī)范管理制度有利于減少腐敗行為。

2.社會主義地利共享秩序及其在制度上的實現(xiàn)

土地有償使用制度的重大意義在于，在堅持土地公有制的同時，尋找到一條與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的土地資源配置方式。除此之外，國家通過現(xiàn)有的土地開發(fā)模式還實現(xiàn)了土地增值收益歸公，并在此基礎(chǔ)上建立起一套社會主義地利共享秩序。

土地征收是土地出讓和土地開發(fā)建設(shè)的前提。我國城鄉(xiāng)土地二元制度體現(xiàn)的是集體所有與國家所有這兩種公有制形式的關(guān)系。城市的土地屬于國家所有，意味著附著在城市土地上的利益歸全民共享。國家壟斷城鎮(zhèn)土地一級市場并主導(dǎo)土地開發(fā)建設(shè)，是國家控制土地增值收益的制度手段。相對而言，被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織代表的是部分勞動群眾的利益。站在國家和全民所有的角度看，農(nóng)村集體代表的利益范圍較小。在被規(guī)劃為城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域之前，作為農(nóng)業(yè)用途的城郊地區(qū)的土地只存在農(nóng)業(yè)租金，被征地的農(nóng)民對于土地增值并未作出直接貢獻(xiàn)，如果土地增值收益全部歸這部分農(nóng)民集體所有，對于全社會則存在顯著不公平。城鎮(zhèn)化過程中的土地增值收益是由“整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所創(chuàng)造出來的”賀雪峰：《地權(quán)的邏輯Ⅱ——地權(quán)變革的真相與謬誤》，東方出版社2013年版，第35頁。，是全社會公眾之力所致，土地增值收益分配對象應(yīng)當(dāng)是全社會，而非個別集體經(jīng)濟(jì)組織和位于特定區(qū)域的少數(shù)農(nóng)民。我國現(xiàn)行的由政府所主導(dǎo)的土地征收、出讓和開發(fā)模式，包含了社會主義地利共享秩序，這套分配秩序通過以下三方面的具體制度設(shè)置實現(xiàn)。

（1）按照土地的生產(chǎn)資料屬性實施征地補(bǔ)償。從土地公有制出發(fā)，我國制定了具有社會主義特色的征地補(bǔ)償制度，具體包括補(bǔ)償對象與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)兩個方面。一是補(bǔ)償對象上，按照土地的生產(chǎn)資料屬性進(jìn)行補(bǔ)償。在土地私有制下，土地屬于私人財產(chǎn)，征地補(bǔ)償對象屬于財產(chǎn)主體，與之不同，集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民是以勞動者的身份參與征地補(bǔ)償?shù)?，因此要解決農(nóng)民喪失土地生產(chǎn)資料之后的就業(yè)替代問題。按照《土地管理法》等規(guī)定，除了給予土地補(bǔ)償和青苗補(bǔ)償之外，還要給予農(nóng)民安置補(bǔ)助。目前采用的途徑包括“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置”、“重新?lián)駱I(yè)安置”、“入股分紅安置”和“異地移民安置”等，目標(biāo)是促使農(nóng)民從農(nóng)業(yè)勞動者轉(zhuǎn)變?yōu)榫邆淦渌寄艿膭趧诱摺６茄a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，按照原產(chǎn)值倍數(shù)方法確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，體現(xiàn)被征土地的原用途性質(zhì)以及土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價值。《土地管理法》規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”基于土地公有制出發(fā)的征地補(bǔ)償制度，其公平性體現(xiàn)為“勞動者不能因喪失土地生產(chǎn)資料而墮入貧困，同時生產(chǎn)者所創(chuàng)造的社會財富也不應(yīng)被特定位置的少數(shù)土地占有者所過度攝取”桂華：《中國土地制度的憲法秩序》，法律出版社2017年版，第5頁。。國家實施征地補(bǔ)償要保持農(nóng)民的原有生活水平不降低，關(guān)鍵是幫助喪失土地生產(chǎn)資料的農(nóng)民重新獲得勞動能力并在市場經(jīng)濟(jì)中取得就業(yè)收入，而非讓其成為不勞而獲的食利者。

（2）禁止集體土地直接進(jìn)入市場。城市以星星點點狀分布在我國960多萬平方公里的國土上，城市建設(shè)按照平面推進(jìn)，如此就形成了城鄉(xiāng)土地在空間上的不均衡分布。受城市輻射，距離城市越近村莊的土地價值越高，由此形成了近郊村莊與一般農(nóng)村的差別。按照一些學(xué)者的估算，前一種類型的村莊占全國農(nóng)村不足5%，后一種類型的村莊超過95%。賀雪峰：《地權(quán)的邏輯Ⅱ——地權(quán)變革的真相與謬誤》，東方出版社2013年版，第80頁。這95%以上的一般村莊處于城市輻射范圍外，其土地具有農(nóng)業(yè)用途價值，不足5%的城郊村受城市輻射而產(chǎn)生土地增值。如果允許集體土地入市就會讓這不足5%的村莊獲得城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益，獨占社會財富。這種做法會在城郊村和城中村培育一大批土地食利者，制造了“城市——近郊農(nóng)村——一般農(nóng)村”的三元社會結(jié)構(gòu)，削弱政府的再分配能力，強(qiáng)化社會不公平。在巨大的利益驅(qū)動下，一些城市郊區(qū)地帶出現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象，即農(nóng)民私自在集體土地上開發(fā)建設(shè)商品房對外出售。對此，國家多次出臺政策予以打擊，目標(biāo)是維護(hù)城鎮(zhèn)土地一級市場中的國家壟斷秩序。

（3）土地出讓收益用于公共支出。我國每年數(shù)千億的土地出讓收益主要用于三個的方面支出：一是用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，二是“支農(nóng)”支出，三是用于建設(shè)保障性安居工程。財政部公布2015年全國土地出讓收支情況顯示，當(dāng)年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出2528.17億元，占36.7%；用于保障性安居工程支出823.49億元，占12%；用于城市建設(shè)支出3531.53億元，占51.3%參見財政部綜合司《2015年全國土地出讓收支情況》，《中國財政》2016年第7期。。這三項都屬于公共支出，受益主體為社會公眾。其中，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市地價上升的重要原因，將土地增值收益反饋用于城市建設(shè)，有助于提升城市容納能力和公共服務(wù)能力；保障性安居工程包括保障性住房建設(shè)、棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造以及游牧民定居工程，針對的主要對象是城鄉(xiāng)低收入群體；“支農(nóng)”支出包括用于保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會保障支出、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出等，體現(xiàn)了“以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展思路。從支出結(jié)構(gòu)上看，近年來“支農(nóng)”支出和用于保障性安居工程支出的比例呈上升趨勢，用于城市建設(shè)支出的占比開始下降，符合土地出讓收益向農(nóng)業(yè)農(nóng)村和保障性安居工程傾斜的國家政策導(dǎo)向。整體上看，我國現(xiàn)行土出讓收益支出方式包含了土地增值收益來源于社會和反饋于社會的財富共享的價值取向。

現(xiàn)代社會已經(jīng)打破“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)”的封建地權(quán)制度，土地要承擔(dān)一定的社會義務(wù)，如服從規(guī)劃、接受用途管制、禁止破壞生態(tài)等。除此之外，土地作為參與社會財富分配的手段要受到整個經(jīng)濟(jì)社會制度的限制。土地私有制國家一般采用征取土地增值稅和財產(chǎn)稅的辦法來限制私人在土地上的收益，我國則直接采用國家主導(dǎo)土地開發(fā)的方式實現(xiàn)地利共享。征稅的前提是承認(rèn)土地上的私有產(chǎn)權(quán)，屬于社會財富的二次分配手段，我國是在土地公有制的基礎(chǔ)上，直接在初次分配環(huán)節(jié)上實現(xiàn)土地增值收益的調(diào)節(jié)。

四、對《土地管理法》修訂的評析

《土地管理法》修訂是推進(jìn)我國土地制度改革的一項重要工作。本次公布的“修正案征求意見稿”對現(xiàn)行法的36個條文作了修改，修法的基本思路是“落實黨中央、國務(wù)院確定的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革”《國土資源部關(guān)于<中華人民共和國土地管理法（修正案）>（征求意見稿）公開征求意見情況的公告》，中華人民共和國自然資源部網(wǎng)站，http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201707/t20170712_1525017.htm。?！靶拚刚髑笠庖姼濉惫局?，引發(fā)社會廣泛討論。正確解讀“修正案征求意見稿”相關(guān)內(nèi)容是推動科學(xué)修法和合理改革的前提。堅持社會主義土地公有制既是修訂《土地管理法》的基本原則，也是解讀法律修訂的起點。下文擬從土地增值收益分配的角度，就“修正案征求意見稿”中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行評析。

（1）保持城市建設(shè)的土地征收開發(fā)模式。關(guān)于征地制度，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之外存在的另外一個爭議問題是土地征收中的“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)?！稇椃ā芬?guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！币徊糠謱W(xué)者將“公共利益”等同于土地的公共用途，主張城市建設(shè)中的公益用地由政府征地供給，經(jīng)營性用地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織供給劉守英：《集體土地資本化與農(nóng)村城市化》，《北京大學(xué)學(xué)報》2008年第6期。這類主張的實質(zhì)是，國家征地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并帶動周邊土地升值，然后由城郊農(nóng)民獨占土地增值收益，結(jié)果是將特定區(qū)域的農(nóng)民培養(yǎng)成為不勞而獲的“土地食利階層”賀雪峰：《地權(quán)的邏輯Ⅱ——地權(quán)變革的真相與謬誤》，東方出版社2013年版，第33頁。。這一違背土地公有制的主張未被采納，本輪《土地管理法》修訂延續(xù)了城市建設(shè)的國家征地開發(fā)模式。

“修正案征求意見稿”第十四條中列舉國家依法實施土地征收的范圍，其中包括“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實施城市規(guī)劃而進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的需要”。這意味著凡是被土地利用總體規(guī)劃確認(rèn)為城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地皆可以采取國家征收，城市建設(shè)被納入憲法規(guī)定的公共利益范疇。黨的十八大以后中央確定新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，黨的十九大報告將“推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”列入“堅持新發(fā)展理念”的重要內(nèi)容。我國正在實施的以人為中心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，內(nèi)在地包含了“促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會公平正義”的目標(biāo)，城鎮(zhèn)化本身就構(gòu)成土地征收的“公共利益”基礎(chǔ)桂華：《中國土地制度的憲法秩序》，法律出版社2017年版，第154—155頁。。按照上述方式修訂《土地管理法》，未來城市建設(shè)帶來的土地增值收益將繼續(xù)轉(zhuǎn)化為公共財政收入，社會主義地利共享秩序?qū)⒗^續(xù)維持。

（2）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市限定在存量范圍。本次《土地管理法》修訂的一個重要內(nèi)容是，突破現(xiàn)行《土地管理法》中“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定，規(guī)定依法取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是近年來土地制度改革重要內(nèi)容，這是對黨的十七屆三中全會決議與十八屆三中全會決議的落實。按照中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市限定在“存量”范圍內(nèi)?，F(xiàn)存的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要是1998年《土地管理法》全面修訂之前，由各地區(qū)興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所形成的，之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)歷了改制、破產(chǎn)等，造成土地資源閑置。目前全國存量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地約4200萬畝，主要集中在東部沿海地區(qū)。國家探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市辦法的目的是解決歷史遺留問題，重新盤活閑置的土地資源，而不是放開農(nóng)村土地自由入市。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市意味著，這些符合規(guī)劃的存量土地不經(jīng)過征收，由集體經(jīng)濟(jì)組織直接向市場主體轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，是對國家壟斷土地一級市場制度的補(bǔ)充。另一方面，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，國家向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收取調(diào)節(jié)金，調(diào)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)是實現(xiàn)集體土地直接入市收益與土地征收補(bǔ)償之間的平衡周懷龍：《規(guī)范收益分配 共享改革成果》，《中國國土資源報》2016年6月14日。。集體經(jīng)濟(jì)組織在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中獲得的收益收到嚴(yán)格限制，現(xiàn)有的土地增值收益分配機(jī)制未被打破。

（3）農(nóng)村宅基地有償退出受到嚴(yán)格限定。對于“修正案征求意見稿”，一部分學(xué)者認(rèn)為法律修訂的幅度太小，距離他們預(yù)期的“農(nóng)地農(nóng)房入市”周其仁：《為什么城市化離不開農(nóng)地農(nóng)房入市》，《經(jīng)濟(jì)觀察報》2014年9月8日。相距甚遠(yuǎn)。按照現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村房屋和宅基地不能向集體之外買賣，農(nóng)地農(nóng)房具有社會保障功能。為了提高農(nóng)村宅基地的配置效率，本輪《土地管理法》修訂引入宅基地有償退出機(jī)制，“修正案征求意見稿”第二十六條規(guī)定：“國家鼓勵進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。騰退出的宅基地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購，主要用于滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定整理利用?！贬槍r(nóng)村宅基地有償退出，法律上進(jìn)行了嚴(yán)格限制，退出的前提是農(nóng)民“依法自愿”，回購主體是“本集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人”，目標(biāo)是“滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配”或是“整理利用”。農(nóng)村宅基地制度改革的根本目的是更好地保障農(nóng)民“戶有所居”。針對農(nóng)村宅基地改革方面可能出現(xiàn)的偏差，習(xí)近平總書記在主持召開的十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議上強(qiáng)調(diào)，“要嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不變，……不得以買賣宅基地為出發(fā)點”，為改革指明方向。

主張“農(nóng)地農(nóng)房入市”的學(xué)者通常用城市建設(shè)用地出讓價格估計農(nóng)村建設(shè)用地價值，有人提出，放開農(nóng)村宅基地買賣可以實現(xiàn)數(shù)十萬億甚至超過百萬億的財富。目前我國國內(nèi)生產(chǎn)總值約為80萬億元，僅僅是放開農(nóng)村土地買賣就可以獲得超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的財富，這是極大的誤會。城市土地存在巨大增值是附著在土地上的公共利益所致，城鄉(xiāng)土地價值受級差地租規(guī)律支配，農(nóng)村宅基地不包含巨額財富，放開農(nóng)村土地買賣不能讓農(nóng)民致富。原中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文曾批評“農(nóng)地農(nóng)房入市”觀點，他一針見血地指出：“很多事說得好聽，其實醉翁之意不在酒。很多人并不是真在替農(nóng)民想，而是想自己到農(nóng)村弄塊地、蓋個房?！标愬a文接著還說：“誰以為把家鄉(xiāng)的房子賣掉，進(jìn)城就可以當(dāng)城里人，那一定是上了大當(dāng)?！?。鼓吹“農(nóng)地農(nóng)房入市”實則是為資本下鄉(xiāng)圈地鳴鑼開道，土地私有化或是土地市場化改革的最終結(jié)果，很可能是在市場中處于弱勢地位的農(nóng)民喪失土地?！叭r(nóng)”問題不能靠農(nóng)民賣地來解決，土地制度改革不能陷入讓農(nóng)民賣地致富的陷阱。

五、完善地利分配制度的建議

勞動報酬、資本利潤和土地租金是分配社會財富的三種基本形式，我國社會主義分配秩序在土地上表現(xiàn)為，消滅土地私有制，避免土地成為私人攝取社會財富的工具。在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量的社會財富轉(zhuǎn)化為土地增值收益，建立在土地公有制基礎(chǔ)上的地利共享秩序，是我國社會主義分配制度的重要組成部分。黨的十九大報告提出，“必須堅持和完善我國社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度和分配制度”，要求“堅持按勞分配原則，完善按要素分配的體制機(jī)制，……履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能”。這對于推進(jìn)土地制度改革具有重要的指導(dǎo)意義。完善地利分配秩序需兼顧以下兩方面。

（1）站在全民的角度看，社會主義地利共享秩序需要長期堅持。城鎮(zhèn)化過程中的土地開發(fā)涉及到集體所有的生產(chǎn)資料向國家所有轉(zhuǎn)化，完善土地制度的關(guān)鍵是正確處理國家、集體和農(nóng)民三者之間的利益分配關(guān)系。主張“漲價歸私”的學(xué)者通常批評政府征地是“與民爭利”，這類觀點曲解了國家征地的性質(zhì)，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府并無脫離人民群眾利益的獨立目的，國家通過征地來控制土地增值收益，是實現(xiàn)社會財富公平分配的一種手段。征地制度以及其背后的土地利益分配制度反映的是全民（國家所有）與部分勞動群眾（集體所有）的關(guān)系，國家以特定的制度形式現(xiàn)實土地增值收益“歸公”，符合土地公有制要求。相對于國家所有這一“大公”而言，集體代表的是部分群眾的利益，在地利分配方面，國家所有具有更高的合法性。城鎮(zhèn)化中的土地增值由全社會力量造成，如果這部分利益歸部分農(nóng)民所有，就會造成不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間的矛盾，以及不同地區(qū)農(nóng)民之間的矛盾。黨的十九大報告指出，當(dāng)前我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，區(qū)域發(fā)展不平衡是這一主要矛盾的表現(xiàn)之一。突破土地公有制、放開土地市場化、取消國家主導(dǎo)的土地開發(fā)模式等做法，會加劇區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾，土地制度改革必須堅持社會主義地利共享秩序。

（2）站在被征地農(nóng)民的角度看，征地補(bǔ)償方式需要完善。完善征地制度，不能僅僅討論補(bǔ)償金額問題，從土地的生產(chǎn)資料屬性看，現(xiàn)有的征地標(biāo)準(zhǔn)并不低。完善征地制度改革的關(guān)鍵是，解決被征地農(nóng)民在喪失生產(chǎn)資料后的重新就業(yè)問題?，F(xiàn)實中通常出現(xiàn)農(nóng)民獲得高昂征地拆遷補(bǔ)償之后又重新返貧問題，很多城中村、城郊村農(nóng)民在土地開發(fā)中一夜暴富后又淪為一夜赤貧李建平：《被征地一夜暴富 濫消費(fèi)二次返貧》，《新華社每日電訊》2010年5月13日.。這類現(xiàn)象反應(yīng)的本質(zhì)問題是，農(nóng)民在喪失土地生產(chǎn)資料之后沒有實現(xiàn)就業(yè)替代。單純提高現(xiàn)金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有可能強(qiáng)化農(nóng)民的食利心態(tài)，無益于農(nóng)民向新的勞動者轉(zhuǎn)化。黨的十九大報告提出：“就業(yè)是最大的民生”，要求“要堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，實現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)。大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓(xùn)，注重解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾，鼓勵創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)?！蓖晟普鞯刂贫纫惨獙⒋龠M(jìn)和保障被征地農(nóng)民的就業(yè)當(dāng)作基本要求，政府要積極制定就業(yè)培訓(xùn)政策、增加就業(yè)渠道、強(qiáng)化農(nóng)民的就業(yè)能力，落實政府在失地農(nóng)民就業(yè)上的兜底責(zé)任。在社會主義中國，任何人都要通過參與勞動來分享社會財富，征地時國家剝奪一部分農(nóng)民的生產(chǎn)資料，就要為他們提供替代的就業(yè)機(jī)會。政府避免征地后“一補(bǔ)了之”，既是堅持社會主義公有制的題中應(yīng)有之義，也具有維護(hù)社會長治久安的現(xiàn)實意義。

（責(zé)任編輯：薛立勇）