阮曉東

地區(qū)發(fā)展不平衡是新時代社會主要矛盾的重要組成部分。實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，是黨的十九大后的重要發(fā)展方向。與以往相比，城鎮(zhèn)化將呈現(xiàn)幾個新特征和新趨勢，其中以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局將成為主要的發(fā)展方向。以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。未來，城市群將成為我國大部分人口與產(chǎn)業(yè)的承載地，城市群的建設(shè)也有利于協(xié)調(diào)不同城市和城鎮(zhèn)之間的關(guān)系，促進(jìn)全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主體格局的形成。

事件

十九大報告重點提出城市群協(xié)調(diào)發(fā)展

十九大報告提出，中國未來要堅定實施科教興國戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略。其中在“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”的部分提出，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

提到城市群的概念，就不得不提到我國“十三五”規(guī)劃綱要提及的19個城市群，其中包括京津冀城市群、長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、哈長城市群等。

關(guān)于城市群建設(shè)發(fā)展，我國“十三五”規(guī)劃綱要明確提出，優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，建設(shè)京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平。目前除了京津冀和粵港澳大灣區(qū)提出要建設(shè)世界級城市群外，2017年12月，《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》獲批，也強(qiáng)調(diào)要“從長江三角洲區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，充分發(fā)揮上海中心城市作用，加強(qiáng)與周邊城市的分工協(xié)作，構(gòu)建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群。”

此外，我國還提出要培育中西部地區(qū)城市群，發(fā)展壯大東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原城市群，規(guī)劃引導(dǎo)北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發(fā)展，形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長極。

最近十年來，隨著傳統(tǒng)的省域經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)逐步向城市群經(jīng)濟(jì)過渡，城市的集聚效應(yīng)日益凸顯，城市群已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要載體。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2015年，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.2%的國土面積集聚了23.0%的人口，創(chuàng)造了39.4%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為帶動中國經(jīng)濟(jì)快速增長和參與國際經(jīng)濟(jì)合作與競爭的主要平臺。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心最新的統(tǒng)計資料顯示，未來中國80%以上人口將分布在19個城市群中。據(jù)悉，這19個城市群囊括了257個城市，占全國城市總量達(dá)到40%左右，但這19個城市群的常住人口占全國比重達(dá)到了73%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國GDP的81.7%。過去十年，中國常住人口在這19個城市群地區(qū)分布比例提高了近10%，預(yù)計未來這一比例還將提升至80%以上。

根據(jù)上述的資料，可以看出城市群不僅是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，城市群是我國大部分人口與產(chǎn)業(yè)的承載地，同時城市群在城鎮(zhèn)化格局中還具有“綱舉目張”的獨特作用，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要載體。

其中在國家規(guī)劃層面，我國新規(guī)劃的一批城市群即將出爐。根據(jù)筆者統(tǒng)計，長江中游城市群、哈長城市群、成渝城市群、長江三角洲城市群、中原城市群、北部灣城市群等發(fā)展規(guī)劃均已相繼落地。在此基礎(chǔ)上，又有多個城市群規(guī)劃將按程序上報國務(wù)院。2017年，粵港澳大灣區(qū)、海峽西岸、關(guān)中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等跨省區(qū)城市群一體化發(fā)展也提上日程，據(jù)悉，城市群規(guī)劃的工作有望在未來一到兩年中全部完成。

從最新一批的城市群規(guī)劃來看，各個城市群均有獨特之處。以粵港澳大灣區(qū)城市群為例，創(chuàng)新科技、跨境金融貿(mào)易和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在這里都有著很好的體現(xiàn)：深圳的高新產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)優(yōu)勢突出，香港的高等教育資源和高端專業(yè)人才充足；廣東享有自貿(mào)區(qū)政策優(yōu)勢，港澳分別是國際金融中心和中葡語國家商貿(mào)合作服務(wù)平臺；港珠澳大橋、廣深港高鐵、深中通道等大型基建工程將促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)形成“1小時生活圈”，顯著提高城市群一體化水平。

再如關(guān)中平原城市群，發(fā)改委相關(guān)專家介紹，編制關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃是國家推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)、推動形成全面開放新格局的重要舉措，也是推動西部大開發(fā)的重大機(jī)遇。以陜西為主的關(guān)中及周邊甘肅天水、山西臨汾和運(yùn)城、河南三門峽等地區(qū)應(yīng)抓住機(jī)遇。

背景

城市群地區(qū)成為我國生產(chǎn)力布局新的增長點

城市群，是指在特定地域范圍內(nèi)，以1個以上特大城市為核心，由至少3個以上大城市為構(gòu)成單元，依托發(fā)達(dá)的交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)所形成的空間組織緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、并最終實現(xiàn)高度同城化和高度一體化的城市群體。

未來城市群地區(qū)必將成為我國生產(chǎn)力布局新的增長點，成為城市與區(qū)域發(fā)展中最具活力和潛力的核心內(nèi)容。中駿集團(tuán)在2017年12月發(fā)布的《中國核心城市群智慧生活趨勢》報告顯示，長三角、珠三角、京津冀、長江中游和成渝等5個國家級城市群，占國土面積11%的五大城市群經(jīng)濟(jì)總量占全國的55%。未來十年將迎來第二波人口紅利，80、90后將成為消費主力群體。

縱觀世界發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，可以發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國家主要是通過發(fā)展城市群，推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展，深化城市優(yōu)勢互補(bǔ)，共享自然、人文、社會資源，實現(xiàn)共同振興。比如以紐約為中心的美國東北部大西洋沿岸城市群；以芝加哥為中心的北美五大湖城市群；以東京為中心的日本太平洋沿岸城市群；以倫敦為中心的英倫城市群；以巴黎為中心的歐洲西北部城市群等，在這些城市群中，既不是個別城市的“一城獨大”，也不是少數(shù)地區(qū)的“簡單均衡”，而是全面均衡發(fā)展。

比如以巴黎為中心的歐洲西北部城市群，這一超級城市群實際上由大巴黎地區(qū)城市群、萊茵—魯爾城市群、荷蘭—比利時城市群構(gòu)成。主要城市有巴黎、阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、安特衛(wèi)普、布魯塞爾、科隆等。這個城市帶10萬人口以上的城市有40座，總面積14.5萬平方公里，總?cè)丝?000萬左右。

日本太平洋沿岸城市群主要是指東海道城市群，這一城市群從千葉向西，經(jīng)過東京、橫濱、靜岡、名古屋，到京都、大坂、神戶的范圍。該城市群一般分為東京、大坂、名古屋三個城市圈。這個區(qū)域面積3.5萬平方公里，占日本全國的6%。人口將近7000萬，占全國總?cè)丝诘?1%。

從世界區(qū)域與城市群發(fā)展的歷程可以看出，生產(chǎn)要素的流動匯集與擴(kuò)散是城市群發(fā)展與區(qū)域聯(lián)動的重要內(nèi)涵，未來城市群地區(qū)必將成為我國生產(chǎn)力布局新的增長點，成為城市與區(qū)域發(fā)展中最具活力和潛力的核心內(nèi)容。發(fā)展城市群的最大優(yōu)勢在于打破“一畝三分地”的行政藩籬，將一定區(qū)域內(nèi)的各個省份和地區(qū)捆綁在一起，通過人流、物流、信息流等資源的整合匯集，實現(xiàn)生產(chǎn)要素有序流動與優(yōu)勢互補(bǔ)。

所以在“十三五”規(guī)劃綱要中，加快城市群建設(shè)發(fā)展成為我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展的一項重要內(nèi)容，也是優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)的一個重要著力點。通過發(fā)展城市群，促進(jìn)人流、物流、信息流等資源的高效利用，減小區(qū)域間經(jīng)濟(jì)差異，確保城鎮(zhèn)化過程中人員的有序流動，將會有力推動我國城鎮(zhèn)化的整體健康有序發(fā)展。

根據(jù)“十三五”規(guī)劃綱要，中國內(nèi)地城市群數(shù)量或?qū)⑦_(dá)到20個左右，包括京津冀、長三角、珠三角、山東半島、海峽西岸等城市群，未來有望形成更多區(qū)域發(fā)展的增長極。通過城市群的發(fā)展目標(biāo)、開發(fā)方向、空間結(jié)構(gòu)，以及城市群內(nèi)各城市的功能定位和分工、生態(tài)環(huán)境治理、協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制等建設(shè)，增加我國城市群數(shù)量，增大城市群覆蓋范圍，推進(jìn)我國不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減小區(qū)域間現(xiàn)存的經(jīng)濟(jì)差異。在五大發(fā)展理念中，“協(xié)調(diào)發(fā)展”的首要要求就是“推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”，而建設(shè)城市群正是區(qū)域協(xié)調(diào)的重要內(nèi)容。

可以預(yù)見，“十三五”規(guī)劃綱要以及十九大確立的加快城市群建設(shè)發(fā)展目標(biāo)，將有利于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，體現(xiàn)社會的公平正義發(fā)展的文化內(nèi)涵，有利于構(gòu)建和諧的社會關(guān)系。通過城市群的發(fā)展，還可以進(jìn)一步推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化，“離土不離鄉(xiāng)”地建設(shè)城鎮(zhèn)集群，讓人民看得見“鄉(xiāng)愁”、真正安居樂業(yè)，這將是我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。

焦點

京津冀城市群正在迎來蛻變

在所有的城市群中，京津冀城市群因為有北京和天津兩個直轄市的參與，有雄安新區(qū)的設(shè)立，所以其發(fā)展?fàn)縿又珖嗣竦纳窠?jīng)。特別是雄安新區(qū)是繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)，是千年大計、國家大事。推動京津冀城市群的建設(shè)，不僅是以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的一項重大國家戰(zhàn)略，同時由于京津兩地過于“肥胖”，大城市病突出，特別是河北發(fā)展與兩地呈現(xiàn)“斷崖式”差距，那么以京津冀城市群為契機(jī)，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，也是新形勢下引領(lǐng)新發(fā)展、打造新增長極的迫切需要。

資料顯示，京津冀地域面積21.6萬平方公里，人口1.1億，是我國經(jīng)濟(jì)最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、吸納人口最多的區(qū)域之一。2016年，全國有25%的外商直接投資落地這一區(qū)域，研發(fā)經(jīng)費支出也占全國的15%。京津冀以全國2.3%的國土面積，承載了全國8%的人口，貢獻(xiàn)了全國10%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。

但是同時，我們也看到京津冀也面臨著發(fā)展不平衡、不充分的問題：京津兩極過于“肥胖”，而周邊中小城市過于“瘦弱”，區(qū)域發(fā)展差距懸殊。

如今，京津冀正在迎來蛻變。習(xí)近平總書記在十九大報告中指出：以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)。

設(shè)立雄安新區(qū)有利于集中疏解北京非首都功能，有效緩解北京大城市病，與北京城市副中心共同形成北京新的兩翼；有利于加快補(bǔ)齊區(qū)域發(fā)展短板，提升河北經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量和水平，培育形成新的區(qū)域增長極；有利于調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)，拓展區(qū)域發(fā)展新空間，對于探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式，打造全國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新引擎，加快構(gòu)建京津冀世界級城市群，具有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

有分析認(rèn)為，在2014年便已提出的將京津冀城市群建設(shè)成為世界級城市群是“京津冀協(xié)同發(fā)展”落地的抓手和重要體現(xiàn)。據(jù)悉，建設(shè)以首都為核心的京津冀世界級城市群，通過城市群內(nèi)各城市的合理分工與合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，充分激活這一區(qū)域的活力，不僅有利于疏解北京非首都功能，破解北京大城市病困局，還有利于縮小河北與京津的落差，促進(jìn)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展。從而引領(lǐng)我國北方進(jìn)一步對外開放，更好地參與全球競爭。

其實京津冀城市群的提法由來已久，并且早已鎖定“世界級”的目標(biāo)。2014年3月，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中3次提到“京津冀城市群”，并將其與珠江三角洲、長江三角洲城市群并列，視為“國民經(jīng)濟(jì)重要的增長極”，并提出其“要以建設(shè)世界級城市群為目標(biāo)”。這是在國家文件中首次出現(xiàn)“京津冀城市群”，而此前曾提出的“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈”“首都經(jīng)濟(jì)圈”等概念已經(jīng)在這份規(guī)劃中難覓蹤影。此后，在京津冀建設(shè)世界級城市群的提法不斷出現(xiàn)。2015年，京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人在接受采訪時表示，京津冀整體定位是以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)。在4個定位中，“以首都為核心的世界級城市群”居首。

2016年出臺的“十三五”規(guī)劃綱要中明確提出，建設(shè)京津冀、長三角、珠三角世界級城市群。2017年9月中共中央國務(wù)院關(guān)于對《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》的批復(fù)中再次明確：發(fā)揮北京的輻射帶動作用，打造以首都為核心的世界級城市群。

京津冀要打造成為世界級城市群，城市體系結(jié)構(gòu)中有一個斷層，北京和天津已經(jīng)是特大城市，但是河北境內(nèi)卻沒有一個人口500萬人以上的特大城市。河北雖然充當(dāng)京津腹地，但自身缺乏大城市支撐。根據(jù)目前的數(shù)據(jù)進(jìn)行推演，可以看到雄安的遠(yuǎn)期人口規(guī)模將控制在250萬人以內(nèi)，一般不能超過300萬人。目前保定市區(qū)人口有280萬，所以雄安可以和保定共同形成一個500萬人口的雙核城市群。

今后“保定—雄安”、石家莊和唐山這三個城市都會形成500萬人口以上的特大城市。再加上沿海的滄州、秦皇島進(jìn)一步發(fā)展，河北城市群就支撐起來了，整體京津冀城市群結(jié)構(gòu)就更加合理了。再有15年，也就是到2030年左右，京津冀城市群就可以建設(shè)成為世界級城市群之一。

趨勢

城市群發(fā)展靠國家和市場雙輪推動

縱觀世界發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化的過程，幾乎都是依靠城市群推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展，深化城市優(yōu)勢互補(bǔ)，共享各類資源，從而實現(xiàn)共同的利益。而我國三十年來的城鎮(zhèn)化并非是一個均衡發(fā)展的過程，單個城市的獨立發(fā)展能力越來越有限，還面臨著“千城一面”的尷尬。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心城市與區(qū)域管理研究室主任盛廣耀表示，在經(jīng)濟(jì)下行、投資乏力的新形勢下，單個城市獨立發(fā)展的能力越來越有限，城市群能夠產(chǎn)生“一加一大于二”的協(xié)同效應(yīng)，城市群是當(dāng)今中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)突破的有效藥方。

根據(jù)增長極理論，城市群能夠通過輻射作用帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，加快城市群建設(shè)發(fā)展，打破“一畝三分地”的行政藩籬，將一定區(qū)域內(nèi)的城市捆綁在一起，通過人流、物流、信息流等資源的整合匯集，實現(xiàn)生產(chǎn)要素有序流動與優(yōu)勢互補(bǔ)，同時倒逼大城市進(jìn)行部分功能疏解，已經(jīng)成為我國優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)的重要舉措之一。

根據(jù)中國目前的規(guī)劃，19個城市群的建設(shè)將給中國眾多的中小城市帶來寶貴的發(fā)展機(jī)遇，倒逼大城市疏解部分功能；另外，城市群的建立還有助于打破行政區(qū)域規(guī)劃限制，促進(jìn)資源的整合再分配。隨著產(chǎn)業(yè)和民生政策將在同一個區(qū)域?qū)崿F(xiàn)一致，甚至還有可能產(chǎn)生除了北上廣深以外的“新一線城市”。

盡管愿景美好、但建設(shè)城市群并非一朝一夕，仍有不少復(fù)雜因素在制約著中國城市群的建設(shè)。因為城市群建設(shè)首先是一個自然的過程，需要區(qū)域的城鎮(zhèn)化、市場化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，我國中西部發(fā)展差距大，中西部很多地區(qū)的城市密度和人口密度較低，目前難以稱為“城市群”。此外，阻礙中國城市群發(fā)展的另外一個問題就是市際或省際政府之間的協(xié)調(diào)、比如區(qū)域間規(guī)劃的協(xié)調(diào)、交通的協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)以及公共資源的配置等，這都是政府要解決的頭等大事。事實上，交通設(shè)施、供水設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一，公交跨市域通行，河流和大氣等環(huán)境共治，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等城市群建設(shè)的細(xì)節(jié)事項目前還缺少協(xié)調(diào)的機(jī)制，京津冀城市群是在中央的指引下進(jìn)一步協(xié)調(diào)，但是隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展從地理空間逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)空間的要求，打破行政區(qū)劃等地理因素對資源配置的種種限制，改革行政和經(jīng)濟(jì)管理的體制與方法，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展成為必須。所以在未來城市群建設(shè)過程中，應(yīng)該對有效的經(jīng)驗和做法進(jìn)行推廣。

此外，城市群的建設(shè)的資金來源，政府和社會資本合作（PPP）仍然起到提綱挈領(lǐng)的作用，但是，為規(guī)避地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，PPP必須規(guī)范化發(fā)展。2017年11月16日，財政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》提出，嚴(yán)格新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)，對于違法違規(guī)舉債擔(dān)保等不合規(guī)入庫項目集中清理。同時，PPP項目不能逾越財政10%的支出紅線、財政可承受能力和物有所值評價等措施將進(jìn)一步強(qiáng)化，把PPP項目關(guān)進(jìn)制度的籠子。與此相呼應(yīng)，2017年11月17日，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局五部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，提出實行穿透式監(jiān)管，對于已經(jīng)發(fā)行的多層嵌套資產(chǎn)管理產(chǎn)品，向上識別產(chǎn)品的最終投資者，向下識別產(chǎn)品的底層資產(chǎn)，這一措施將從根本上卡住部分PPP項目混亂舉債的資金源頭。此外，各地政府已陸續(xù)出臺相關(guān)政策，今后，純政府付費型PPP將減少，重點推動實施以使用者付費為主的特許經(jīng)營項目。

可以預(yù)見，我國的城市群的建設(shè)，將降低對政府資金的依賴，鼓勵更多社會資本進(jìn)入?？傮w而言，城市群發(fā)展靠的是國家的規(guī)劃和市場的雙輪推動，城市群的建設(shè)，也將會給管轄范圍內(nèi)的企業(yè)乃至普通民眾在生產(chǎn)和生活中帶來更多的便利、提供更多服務(wù)，使企業(yè)有更好的經(jīng)營環(huán)境、普通民眾有更好的生活體驗。