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防范“灰犀?!保菏刈★L險底線

2018-08-24 04:41阮曉東
新經(jīng)濟導刊 2018年1期
關(guān)鍵詞:灰犀牛犀牛系統(tǒng)性

阮曉東

中央經(jīng)濟工作會議明確了今后三年,要重點抓好決勝全面建成小康社會的防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)。而打好防范化解重大風險的攻堅戰(zhàn),重點是防控金融風險。未來,我國要服務于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線,促進形成金融和實體經(jīng)濟、金融和房地產(chǎn)、金融體系內(nèi)部的良性循環(huán),做好重點領(lǐng)域風險防范和處置,堅決打擊違法違規(guī)金融活動,加強薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管制度建設,堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

事件

防范“灰犀?!?/p>

2017年12月18日至20日,中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行。會議強調(diào),穩(wěn)中求進工作總基調(diào)是治國理政的重要原則,要長期堅持?!胺€(wěn)”和“進”是辯證統(tǒng)一的,要作為一個整體來把握,把握好工作節(jié)奏和力度。要統(tǒng)籌各項政策,加強政策協(xié)同。中央經(jīng)濟工作會議提出,我國積極的財政政策取向不變,但要調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),確保對重點領(lǐng)域和項目的支持力度,壓縮一般性支出,切實加強地方政府債務管理。同時穩(wěn)健的貨幣政策要保持中性,管住貨幣供給總閘門,保持貨幣信貸和社會融資規(guī)模合理增長,保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定,促進多層次資本市場健康發(fā)展,守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

系統(tǒng)性金融風險,是指由單個或少數(shù)金融機構(gòu),因某種因素而破產(chǎn)或巨額損失,并導致整個金融系統(tǒng)崩潰的風險,進而對實體經(jīng)濟產(chǎn)生嚴重的負面效應。一旦發(fā)生這種風險,市場中的各主體都無法幸免。

據(jù)悉,系統(tǒng)性金融風險出現(xiàn)的原因較多。從歷史的經(jīng)驗來看,主要是金融制度不完善、金融市場化程度低,再加上金融監(jiān)管力度不夠,內(nèi)部控制不嚴,造成金融機構(gòu)的發(fā)展過快,金融衍生品使用過度,缺乏對系統(tǒng)性金融風險的預防,也就導致了金融風險大量產(chǎn)生。

比較典型的系統(tǒng)性金融風險有1987年的美國股市大崩盤、1998年的東南亞金融風暴、2007年的美國次貸危機等,可以看到幾乎是每經(jīng)過十年,就會出現(xiàn)一次世界影響范圍比較廣的系統(tǒng)性金融危機。到了2017—2018年度,很多人都很擔心:十年一次的危機會不會再次爆發(fā)?中國政府明確指出,不會也不允許發(fā)生系統(tǒng)性金融危機。

防范化解重大系統(tǒng)金融風險,在2017年甚至有了一個更加形象的比喻,防范“灰犀?!薄!盎蚁!庇脕肀扔鞔蟾怕是掖笥绊懙臐撛谖C。2017年7月《人民日報》提到:既防“黑天鵝”,也防“灰犀?!?。氣候變化、金融高杠桿、房地產(chǎn)泡沫……這些“灰犀?!闭徊讲匠覀冏邅怼N覀儜撝坶L遠,小心翼翼,發(fā)力管控,避免“灰犀牛”攻擊瞬間引發(fā)的巨大災難。

如今,“灰犀牛”已經(jīng)越來越被人熟知。從2017年7月召開的第五次全國金融工作會議到黨的十九大,再到中央經(jīng)濟工作會議,防控“金融風險”這個重要的“灰犀?!倍急环旁诜浅M怀龅奈恢?。

的確,中國“灰犀?!币呀?jīng)若隱若現(xiàn),而且其危害性很大。中財辦負責人指出:我國的“灰犀?!敝饕ㄓ白鱼y行、房地產(chǎn)泡沫、國有企業(yè)高杠桿、地方債務、違法違規(guī)集資等問題。

出現(xiàn)“灰犀?!钡闹饕蜻€是近兩年,伴隨著國內(nèi)國際經(jīng)濟和金融形勢的變化,金融業(yè)在快速發(fā)展的同時也暴露出不少問題,一些風險事件頻頻發(fā)生,防控金融風險的重要性日益凸顯。

由于金融風險突發(fā)性強、波及面廣、危害性大,如果處理不得當,小風險會釀成大風險,區(qū)域性風險會釀成系統(tǒng)性風險,危及國家經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定,所以防范和化解金融風險,關(guān)乎金融安全、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

防范化解重大金融風險也作為三大攻堅戰(zhàn)之首,成為未來一年我國經(jīng)濟工作的重點。中財辦指出,對于“灰犀?!笔录?,因為問題已經(jīng)存在了,也有征兆,所以對這類問題要增加危機意識,要堅持問題導向。而且對這些風險要摸清情況,區(qū)分輕重緩急和影響程度,突出重點,采取有效措施,妥善加以解決。

挑戰(zhàn)

金融風險如何防控?

金融是國家重要的核心競爭力,金融安全更是國家安全的組成部分。黨的十九大對深化金融體制改革作出重大部署,強調(diào)“健全金融監(jiān)管體系,守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線”。習近平總書記強調(diào),防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險是金融工作的永恒主題。

所以,未來要把主動防范化解系統(tǒng)性金融風險放在更加重要的位置,科學防范,早識別、早預警、早發(fā)現(xiàn)、早處置。應對系統(tǒng)性風險,主題是防范,關(guān)鍵是主動。其中,防范區(qū)域性金融風險是一個重要任務。

那么,金融風險該如何防控呢?中央經(jīng)濟工作會議開出的“藥方”,主要是服務于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線,促進形成金融和實體經(jīng)濟、金融和房地產(chǎn)、金融體系內(nèi)部的良性循環(huán),做好重點領(lǐng)域風險防范和處置,堅決打擊違法違規(guī)金融活動,加強薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管制度建設。從政策的承接性來看,我國預防系統(tǒng)性金融風險,主要從以下幾點進行處理。

第一,治理影子銀行。

據(jù)國際評級機構(gòu)穆迪測算,2016年中國影子銀行資產(chǎn)增長超過20%,達到64萬億元人民幣,相當于當年國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的86.5%,增速仍然較快。不過,與2015年30%的增長率相比,已有所放緩。影子銀行總資產(chǎn)規(guī)模和社會融資總量之間的差距,在2016年底接近23萬億元人民幣(2015年底為17萬億元)。

隨著2017年銀行表外理財業(yè)務納入中國央行宏觀審慎評估體系,以及監(jiān)管部門對銀行和非銀金融機構(gòu)之間同業(yè)嵌套作出更為嚴格的規(guī)定,作為影子銀行業(yè)務中增長尤為迅速,且融資余額占比最大的理財產(chǎn)品對接資產(chǎn),比如銀行表外理財、證券公司和基金子公司資管產(chǎn)品等,其增長正逐漸受到制約。

2017年,銀監(jiān)會在學習全國金融工作會議精神時特別強調(diào)了要防范“三風險”(流動性風險、信用風險、影子銀行業(yè)務風險)與深入整治“三亂象”(亂搞同業(yè)、亂加杠桿、亂做表外業(yè)務),這意味著未來任何變相繞道監(jiān)管的行為都將被嚴厲處置,市場亂象有望得到嚴格監(jiān)管與遏制。

其次,抑制房地產(chǎn)泡沫。

目前,我國房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制還沒有建立。近期政治局會議也要求“穩(wěn)定房地產(chǎn)市場,堅持政策連續(xù)性穩(wěn)定性,加快建立長效機制”。

中央經(jīng)濟工作會議指出,圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展,房地產(chǎn)行業(yè)應加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度。要發(fā)展住房租賃市場特別是長期租賃,保護租賃利益相關(guān)方合法權(quán)益,支持專業(yè)化、機構(gòu)化住房租賃企業(yè)發(fā)展。完善促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制,保持房地產(chǎn)市場調(diào)控政策連續(xù)性和穩(wěn)定性,分清中央和地方事權(quán),實行差別化調(diào)控。作為十九大召開后的第一次中央經(jīng)濟工作會議,其對房地產(chǎn)市場的相關(guān)調(diào)控政策的描述,更加清晰和精準。專家認為,解決住房的結(jié)構(gòu)性矛盾,實行租購并舉,擴大租賃市場,是建立促進房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制最為核心的部分,今后主攻方向應該是農(nóng)村集體土地直接進入租賃市場和發(fā)展社會化租賃。

第三,指引國企去杠桿。

作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大任務之一,去杠桿無疑是“重頭戲”。而在“去杠桿”方面,企業(yè)降杠桿特別是國企降杠桿仍是關(guān)鍵。據(jù)了解,通常意義上的宏觀杠桿率主要包括四個部門,即企業(yè)部門、個人或居民部門、政府部門、金融部門。而從結(jié)構(gòu)上看,在這四個部門中,企業(yè)部門特別是國有企業(yè)杠桿率偏高已經(jīng)成為共識。

之所以將國有企業(yè)作為降杠桿的重中之重,主要有以下幾點考量:一是部分國企在此前的市場競爭中,通過加杠桿的方式來增加產(chǎn)能成為主要的模式,很多國企具有加杠桿的沖動;與此同時,在前期快速擴張的影響下,部分國有企業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能嚴重過?,F(xiàn)象,企業(yè)經(jīng)營風險加重;二是部分國企經(jīng)營債務偏重,同樣加重了企業(yè)的經(jīng)營風險;三是長期以來信貸發(fā)放對于國有企業(yè)“偏愛”,也在客觀上導致國企杠桿率偏高??偟膩碚f,國有企業(yè)降杠桿已成為大勢所趨。

當然,去杠桿是一個長期過程,各行業(yè)、各領(lǐng)域的杠桿率不一樣,是有重點的。全國金融工作會議強調(diào)的是要把國有企業(yè)去杠桿作為重中之重。如果國有企業(yè)去杠桿了,企業(yè)部門的杠桿肯定要下降,整個國民經(jīng)濟的杠桿率也會下降,這就是從源頭上進行防治。

第四,化解地方政府債務風險。

目前已經(jīng)進入官方視線的“灰犀牛”分別是房地產(chǎn)泡沫、地方債務、國有企業(yè)高杠桿、影子銀行、違法違規(guī)集資。其中,地方債務可能是最隱蔽的那一頭“灰犀?!?。2017年以來,中央政府從嚴肅問責到發(fā)文詳列違規(guī)舉債負面清單,國家對地方政府債務強監(jiān)管一如既往地保持高壓態(tài)勢。但即便如此,地方債務還是蠢蠢欲動。如何鎖住地方債務“灰犀?!保刃枰岣哓斦该鞫?、硬化財政與金融市場的邊界,更需要央地關(guān)系的重構(gòu)。

為了化解地方債風險,2014年通過的新預算法首次將野蠻生長的地方債納入預算管理,明確地方政府舉債唯一合法渠道是發(fā)行地方政府債券。為了控制地方債規(guī)模,2015年中央對地方政府施行債務限額,給出舉債“天花板”。不過政府債務風險是當前“灰犀?!敝凶畲蟮囊恢?。為了解除政府債務風險,我國從2014年開始系統(tǒng)推進對于政府和社會資本合作(PPP)模式。

焦點

PPP不能成為地方政府新的負債工具

對于PPP模式來說,2017年著實算不上平靜的一年。財政部、國資委等政府部門于年內(nèi)密集發(fā)布多項PPP相關(guān)政策,每一次政策的出臺都如投石入水,掀起波瀾。

關(guān)于PPP模式,它的推廣初衷是為了化解地方政府融資平臺的債務風險,但是在執(zhí)行中走了樣。不少地方出現(xiàn)了物有所值評價和財政可承受能力評價走過場、將股本投資變成了債務投資,轉(zhuǎn)化為新的地方政府負債,“去杠桿變成了加杠桿,減少債務風險變成了增加債務風險”。

深究其原因,還在于目前對于一些地方政府而言,法定債遠遠不能滿足需求。2017年12月25日,全國人大常委會委員分組審議2016年度中央審計查出問題整改情況的報告,多名委員提出要高度重視政府債務風險,認為應加快推進財稅體制改革。很多委員直言,有的省和市將公益性的事業(yè)單位變成新的融資平臺進行舉債,認為目前PPP的水份過大,有的是假的,有的是變相舉債。

所以2017年財政部在《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中透露,將研究出臺地方債終身問責、倒查責任制度,堅決查處問責違法違規(guī)行為。財政部在報告中表示,要堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的幻覺,堅決打消金融機構(gòu)認為政府會兜底的幻覺。

此外,雖然我國不斷公布各地推出的PPP項目,且不少項目貌似很具吸引力。但是,真正落地的非常有限。即便落地的項目,大多也是國企背景的企業(yè),并由這些國企再分包給其他所有制企業(yè),形成國企做一級承包商的格局。顯然,這也是與PPP的初衷存在一定差距的,沒有能夠有效地把政府與社會資本結(jié)合起來,發(fā)揮社會資本在公共事業(yè)、公共設施等方面的作用。

實際上,PPP在中國被泛化異化,最根本的還是地方政府沒有真正理解PPP的內(nèi)涵,沒有把PPP當作政府與社會資本合作的一次良性互動,而仍然是將其當作融資的工具。自然也就不可能不被泛化異化,不被扭曲。而泛化異化和扭曲的結(jié)果,則是政府與社會資本的合作無法實現(xiàn)效率最大化、效益最優(yōu)化。

在“2017第三屆中國PPP融資論壇”上,財政部副部長史耀斌表示,一些地方把PPP模式簡單化地作為政府的一種投融資手段,產(chǎn)生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底等泛化異化問題,積累了一些隱性風險。

為了遏制PPP泛化異化的風險,2017年以來,監(jiān)管部門出臺了一系列PPP相關(guān)政策,相關(guān)領(lǐng)導也有一系列關(guān)于規(guī)范PPP發(fā)展的講話。

2017年5月初,六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號),要求“規(guī)范政府與社會資本方的合作行為”,具體內(nèi)容主要是禁止違規(guī)行為,包括:違法違規(guī)變相舉債、承諾回購社會資本方的投資本金、承諾最低收益等,目的是禁止地方政府違法舉債、變相舉債。

2017年6月初,財政部下發(fā)《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》(財預〔2017〕87號),文件主要規(guī)范政府購買服務。

2017年11月中旬,財政部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號),對于存量PPP項目以及新增PPP項目進行了嚴格的規(guī)范。

幾天之后,國資委正式下發(fā)《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》(國資發(fā)財管[2017]192號),規(guī)范央企參與PPP項目。

回顧2017年,可以看到各類PPP相關(guān)政策文件頻現(xiàn),有對PPP項目操作進行強力規(guī)范的,也有對PPP發(fā)展推動促進的,陸續(xù)頒布的這些政策,使得中國PPP市場更加趨向理性和成熟。

啟示

“灰犀?!毕嗷リP(guān)聯(lián),治理依然面臨諸多挑戰(zhàn)

當前,我國金融業(yè)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。一方面,隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài),部分在金融業(yè)發(fā)展中積累已久的深層次矛盾正逐漸暴露;另一方面,隨著金融科技的迅速發(fā)展,我國金融業(yè)態(tài)的復雜性、關(guān)聯(lián)性加劇,潛在風險不斷堆積。

以龐大的影子銀行體系為例,由于其具備高杠桿、期限錯配、交易鏈條長的特征,同時存在缺失緩沖資本、流動性缺口嚴峻等問題,所以其在豐富了市場金融產(chǎn)品的同時,也極大程度上放大了潛在的系統(tǒng)性風險;2008年國際金融危機即是影子銀行為主要誘因之一的慘痛教訓。據(jù)悉,我國影子銀行體系由監(jiān)管套利驅(qū)動形成。

此外,與金融業(yè)緊密相聯(lián)的房地產(chǎn)問題也值得關(guān)注。銀行是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要受益者,一方面,房地產(chǎn)是銀行主要的貸款投放行業(yè)之一,也是重要的質(zhì)押物;另一方面,信貸資金的過度投放亦是推高房地產(chǎn)泡沫的重要因素。根據(jù)2017年末的《財經(jīng)》的統(tǒng)計報告,由于房地產(chǎn)價格出現(xiàn)泡沫,現(xiàn)在中國超過三分之一的家庭都屬于高負債家庭。雖然中國家庭債務離危機還有一段距離,但是中國家庭債務的“灰犀牛”已經(jīng)隱約動起來了。

根據(jù)中國社科院國家金融與發(fā)展實驗室、國家資產(chǎn)負債表研究中心2017年11月下旬發(fā)布《三季度中國去杠桿進程報告》,中國家庭杠桿率從2017年二季度的47.4%上升到三季度的48.6%,合計2017年前三個季度上升了3.8個百分點。國家金融與發(fā)展實驗室副主任、國家資產(chǎn)負債表研究中心主任張曉晶就此分析稱,近兩年中國家庭杠桿率的迅速飆升,導致風險加大。專家表示,對于家庭債務風險的關(guān)注,既是因為家庭的金融資產(chǎn)安全問題,更與宏觀經(jīng)濟發(fā)展前景有關(guān),家庭高債務,最終會導致經(jīng)濟大風險。

如此背景下,“灰犀牛”之間的相互關(guān)聯(lián)性值得重視。房地產(chǎn)泡沫、地方債務、國有企業(yè)高杠桿、影子銀行、違法違規(guī)集資等現(xiàn)象的實質(zhì),還是我國近些年的實體經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了問題,并間接傳遞到經(jīng)濟體系的各個層面。這些問題如果導致系統(tǒng)性金融風險,那么就可能釀成全局性災難,系統(tǒng)性風險造成的危機會迅速從一個機構(gòu)傳遞到眾多機構(gòu),從局部市場傳遞到全部市場,最終釀成全局性災難。

所以十九大報告和中央經(jīng)濟工作會議均提出,要健全金融監(jiān)管體系,守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。而防范系統(tǒng)性金融風險的前提是要準確地認知潛在問題,并適時采取科學的手段來應對、化解風險。

針對當前經(jīng)濟形勢和長遠發(fā)展需要,中央強調(diào)要在做好全面工作的同時,著力做好六方面的工作:第一,堅定不移深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。第二,積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務風險。第三,深入扎實整治金融亂象。第四,切實穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。第五,穩(wěn)定外資和民間投資。第六,高度重視做好民生工作。

同時,相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)還要努力降低金融業(yè)務的關(guān)聯(lián)性和復雜性。比如強化金融風險源頭的管控,補齊監(jiān)管規(guī)制短板,把行為監(jiān)管和系統(tǒng)性風險監(jiān)管均納入日常管理之中。同時還要注重監(jiān)管與創(chuàng)新之間的平衡。既要強調(diào)監(jiān)管的專業(yè)性、統(tǒng)一性和穿透性,實現(xiàn)監(jiān)管與創(chuàng)新的同步;也應充分意識到金融創(chuàng)新對經(jīng)濟發(fā)展的重要性,從而在政策上給予充分的支持和鼓勵。此外還要不斷改進監(jiān)管方式方法,提高監(jiān)管的前瞻性,加強對金融機構(gòu)商業(yè)模式、發(fā)展戰(zhàn)略、風險偏好變化的持續(xù)監(jiān)測。

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