■郭長(zhǎng)水

5月23日下午，中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席、中央審計(jì)委員會(huì)主任習(xí)近平主持召開(kāi)中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議，并發(fā)表重要講話，會(huì)議審議通過(guò)了一系列重要文件。這次會(huì)議標(biāo)志著“中央審計(jì)委員會(huì)”這一高層議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)從方案設(shè)計(jì)階段進(jìn)入到實(shí)務(wù)操作階段。近段時(shí)間以來(lái)，對(duì)于中央審計(jì)委員會(huì)組建和第一次會(huì)議召開(kāi)的意義和影響，各種媒介和相關(guān)專家學(xué)者都進(jìn)行了積極評(píng)價(jià)。筆者認(rèn)為，中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議的召開(kāi)，在中國(guó)歷史特別是審計(jì)發(fā)展的歷史上，將具有劃時(shí)代的意義，是中國(guó)特色審計(jì)事業(yè)發(fā)展的重要里程碑，為建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家治理體系、建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，提供強(qiáng)有力的體制支撐！本文將從政治、歷史、實(shí)務(wù)工作等角度對(duì)其積極意義開(kāi)展分析，敬請(qǐng)同行指正。

一、政治意義

1.中央審計(jì)委的組建和運(yùn)行，是貫徹“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切”的具體體現(xiàn)，是中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)家治理體系的重要特征。

十九大報(bào)告指出，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出，組建中央審計(jì)委員會(huì)，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),主要職責(zé)是，研究提出并組織實(shí)施在審計(jì)領(lǐng)域堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)方針政策，審議審計(jì)監(jiān)督重大政策和改革方案，審議年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況審計(jì)報(bào)告，審議決策審計(jì)監(jiān)督其他重大事項(xiàng)等。

此次機(jī)構(gòu)改革中，新組建的中央審計(jì)委員會(huì)、中央全面依法治國(guó)委員會(huì)、中央全面深化改革委員會(huì)、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)、中央外事工作委員會(huì)，一同構(gòu)成6個(gè)黨中央決策議事協(xié)調(diào)性質(zhì)的委員會(huì)。審計(jì)監(jiān)督作為“八大監(jiān)督”之一，正式納入到中國(guó)特色的現(xiàn)代國(guó)家治理體系，該項(xiàng)措施勢(shì)必大大增強(qiáng)審計(jì)工作在現(xiàn)代國(guó)家治理體系建設(shè)的參與度和權(quán)威性。

從中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi)透露的信息看，除習(xí)近平總書記擔(dān)任中央審計(jì)委員會(huì)主任外，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)和中共中央政治局常委、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)書記趙樂(lè)際擔(dān)任副主任，中央審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)層級(jí)之高，凸顯黨中央對(duì)審計(jì)監(jiān)督前所未有的重視，目的在于從政治上、從組織上加強(qiáng)和實(shí)現(xiàn)黨中央對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。

如果進(jìn)行國(guó)際比較，我國(guó)目前對(duì)于審計(jì)工作的體制性安排，審計(jì)監(jiān)督作為國(guó)家治理的重要工具，納入國(guó)家治理體系，這樣的高規(guī)格、高權(quán)威絕無(wú)僅有，所以，中央審計(jì)委的組建和運(yùn)行，是中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)家治理體系的重要特征！

2.中央審計(jì)委的組建，是對(duì)行政型審計(jì)體制的有力支持。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)體制，審計(jì)業(yè)務(wù)實(shí)行本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)（俗稱“雙重”領(lǐng)導(dǎo)體制），屬于行政型審計(jì)體制。目前，縣級(jí)及以上各級(jí)政府掌握著絕大部分人、財(cái)、物等資源的配置權(quán)，政府首長(zhǎng)直接管理審計(jì)工作，便于支持審計(jì)工作，保障審計(jì)經(jīng)費(fèi)，優(yōu)化審計(jì)工作條件，容易開(kāi)展審計(jì)工作；有助于審計(jì)機(jī)關(guān)以政府工作為中心，能夠更加直接、更加有效地實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理和糾正各種違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法紀(jì)問(wèn)題，較好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、促進(jìn)廉政建設(shè)、懲治經(jīng)濟(jì)犯罪中的作用；有利于促進(jìn)審計(jì)整改，審計(jì)成果轉(zhuǎn)換快，工作效率較高。但是，現(xiàn)行的行政型審計(jì)體制還存在地方審計(jì)工作獨(dú)立性不強(qiáng)、審計(jì)工作權(quán)威性不強(qiáng)等情況和弊端，主要包括：一是，一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)難以全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)；二是，現(xiàn)行審計(jì)管轄規(guī)定造成國(guó)家審計(jì)監(jiān)督存在盲區(qū)；三是，國(guó)家審計(jì)系統(tǒng)中存在較嚴(yán)重的系統(tǒng)資源浪費(fèi)。現(xiàn)在，中央審計(jì)委的組建，中央審計(jì)委辦公室設(shè)在審計(jì)署，權(quán)威性高，完全有助于克服行政型審計(jì)體制前面提到的情況和弊端，提高國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的地位，是對(duì)現(xiàn)行雙重審計(jì)體制的有力支持。

所以，在研究審計(jì)體制時(shí)，不管行政型（政府領(lǐng)導(dǎo)），還是議會(huì)型（人大領(lǐng)導(dǎo)），都應(yīng)認(rèn)識(shí)到，它們都是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家審計(jì)體制的不同形式。中央審計(jì)委是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家審計(jì)體制的最高形式，黨中央總書記、國(guó)務(wù)院總理、中紀(jì)委書記擔(dān)任正副主任，讓黨的統(tǒng)籌權(quán)和用人權(quán)、政府的行政權(quán)、中紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)察委的黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察權(quán)，為審計(jì)工作的開(kāi)展提供支持、支撐和協(xié)同，保障國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)全面履行國(guó)家治理體制重要工具的重要職能，為國(guó)家審計(jì)事業(yè)保駕護(hù)航，在中國(guó)當(dāng)前國(guó)情中,國(guó)家審計(jì)工作將不可能存在影響審計(jì)事業(yè)發(fā)展的體制性障礙！

二、歷史意義

中國(guó)古代很早就有審計(jì)活動(dòng)，西周時(shí)期就有官計(jì)制度，有“宰夫”的職位，主要檢查監(jiān)督百官執(zhí)掌的財(cái)政財(cái)務(wù)收支；秦漢時(shí)期，設(shè)御史大夫，掌管官吏財(cái)經(jīng)方面政績(jī)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審查的職責(zé)；三國(guó)曹魏時(shí)期起，開(kāi)始設(shè)置專職審計(jì)機(jī)構(gòu)——比部，先隸屬度支部，后隸屬關(guān)系發(fā)生變化，至隋唐轉(zhuǎn)屬刑部，審計(jì)職能不斷強(qiáng)化，掌管中央行政機(jī)構(gòu)及地方各級(jí)政權(quán)的行政效率勾檢和財(cái)務(wù)審計(jì)的雙重職責(zé)；唐后期和五代時(shí)期，戶部、度支、鹽鐵三司等財(cái)政管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，北宋時(shí)期的三都勾院、都磨勘司、馬步軍專勾司，以及南宋的提舉賬司，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，公元1127年，南宋設(shè)審計(jì)院，這是中國(guó)第一個(gè)以“審計(jì)”命名的專職審計(jì)機(jī)構(gòu)；元代設(shè)御史臺(tái)，明清設(shè)都察院，監(jiān)察審計(jì)合一，專司財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)和財(cái)經(jīng)法紀(jì)監(jiān)督等職責(zé)；北洋政府初期設(shè)審計(jì)處，隸屬國(guó)務(wù)總理，后設(shè)審計(jì)院，隸屬大總統(tǒng)，確立了審計(jì)監(jiān)督的法律地位；南京國(guó)民政府先設(shè)審計(jì)院，后根據(jù)“五權(quán)憲法”，改組為監(jiān)察院審計(jì)部，審計(jì)職權(quán)由監(jiān)察院掌理，審查年度總預(yù)算執(zhí)行等情況。1933年，蘇區(qū)中央政府成立審計(jì)委員會(huì)，由中央人民委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查各項(xiàng)財(cái)政收支的執(zhí)行情況。建國(guó)初期，國(guó)家通過(guò)財(cái)政監(jiān)察手段來(lái)加強(qiáng)財(cái)經(jīng)領(lǐng)域監(jiān)督；1983年，根據(jù)1982年憲法，組建國(guó)家審計(jì)署，隸屬國(guó)務(wù)院，接受國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)，縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)置審計(jì)機(jī)關(guān)，接受本級(jí)政府首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，標(biāo)志著新中國(guó)的國(guó)家審計(jì)體系正式建立。

從歷史角度看，從古至今，我國(guó)的國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)無(wú)論從審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置層次，還是當(dāng)時(shí)的社會(huì)重視程度，都無(wú)法與目前中央審計(jì)委的設(shè)置層次和社會(huì)對(duì)審計(jì)賦予的神圣使命相比，國(guó)家審計(jì)工作的權(quán)威和地位將越來(lái)越高，工作任務(wù)也勢(shì)必越來(lái)越繁重！

三、對(duì)審計(jì)實(shí)務(wù)工作的現(xiàn)實(shí)意義

5月23日，習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，要落實(shí)黨中央對(duì)審計(jì)工作的部署要求，加強(qiáng)全國(guó)審計(jì)工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計(jì)資源配置，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。

為充分發(fā)揮中央審計(jì)委的職能作用，落實(shí)中辦國(guó)辦2015年12月印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)配套文件和習(xí)近平總書記的指示精神，按照“總體把握、分步實(shí)施、逐步推進(jìn)”的原則，扎實(shí)推進(jìn)審計(jì)事業(yè)發(fā)展，建議關(guān)注以下事項(xiàng)：

1.加強(qiáng)全國(guó)審計(jì)工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計(jì)資源配置，穩(wěn)步推進(jìn)省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革。

圍繞增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的整體合力和獨(dú)立性，強(qiáng)化全國(guó)審計(jì)工作統(tǒng)籌，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)干部管理，扎實(shí)做好審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)人員的交流和培養(yǎng)，推進(jìn)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的統(tǒng)籌和管理，合理配置審計(jì)資源，健全重大事項(xiàng)報(bào)告制度，審計(jì)機(jī)關(guān)的重大事項(xiàng)和審計(jì)結(jié)果必須向上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的考核。

2015年，國(guó)家選擇江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南等 7省市，開(kāi)展省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革試點(diǎn)。改革的主要內(nèi)容有：完善機(jī)構(gòu)編制和人員管理制度，省級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理部門統(tǒng)一管理本地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)編制，地方審計(jì)人員由省級(jí)統(tǒng)一招錄，推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍思想和作風(fēng)建設(shè)；改進(jìn)經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)管理制度，地方審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、資產(chǎn)由省級(jí)有關(guān)部門統(tǒng)一管理，建立健全履行法定審計(jì)職責(zé)保障機(jī)制；建立健全審計(jì)業(yè)務(wù)管理制度，試點(diǎn)地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌組織本地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)力量，開(kāi)展好涉及全局的重大項(xiàng)目審計(jì)，完善審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。目前，試點(diǎn)地區(qū)改革實(shí)踐取得階段性成果，國(guó)家有關(guān)部門和有關(guān)省市在各自職責(zé)范圍內(nèi)積極推進(jìn)和解決相關(guān)工作。

2.實(shí)行審計(jì)對(duì)象全覆蓋。

按照協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求，依法全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，建立健全與審計(jì)全覆蓋相適應(yīng)的工作機(jī)制，統(tǒng)籌整合審計(jì)資源，創(chuàng)新審計(jì)組織方式和技術(shù)方法，提高審計(jì)能力和效率。

加強(qiáng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)本身的監(jiān)督，探索建立對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的外部審計(jì)制度，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，外部審計(jì)由同級(jí)黨委和政府及上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織。

3.改革現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)管轄規(guī)定。

按照現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)管轄規(guī)定，國(guó)家審計(jì)實(shí)行按照財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系實(shí)施審計(jì)管轄的原則。按照上述管轄原則，目前，在市、縣（基層）存在不少中央和省屬單位，大都很少接受審計(jì)，違紀(jì)違規(guī)行為長(zhǎng)時(shí)間得不到懲處，部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)工作質(zhì)量不高，這種現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁淖?！為此，建議實(shí)行以屬地化審計(jì)管轄為主，加上臨時(shí)性交叉審計(jì)管轄的管轄原則,實(shí)行更嚴(yán)格的“守土有責(zé)”審計(jì)負(fù)責(zé)制，真正做到審計(jì)對(duì)象管轄的全覆蓋；為提高全國(guó)審計(jì)系統(tǒng)審計(jì)工作質(zhì)量，探索建立國(guó)家審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)審計(jì)特派辦督導(dǎo)地方審計(jì)工作質(zhì)量的監(jiān)督機(jī)制。

4.組建真正意義上的全國(guó)審計(jì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

目前，全國(guó)審計(jì)系統(tǒng)審計(jì)監(jiān)督資源沒(méi)有聯(lián)成有效網(wǎng)絡(luò)，上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)工作成果不能共享，相互不信任、相互拆臺(tái)、相互隱瞞的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，無(wú)法滿足全面維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序的需要，全國(guó)審計(jì)監(jiān)督整體效果不高。為此，建議盡快建立全國(guó)范圍的審計(jì)查處線索協(xié)助和審計(jì)信息共享制度，組建全國(guó)、省級(jí)兩級(jí)的審計(jì)案件線索信息交流中心，形成真正意義上的全國(guó)審計(jì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，提高審計(jì)監(jiān)督效果。

（作者單位：上海海事大學(xué)）