文｜劉士林 王曉靜 蘇曉靜

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)眾多的區(qū)域中心城市都已開(kāi)始進(jìn)入到都市圈發(fā)展的新階段，上海大都市圈、武漢都市圈、鄭州都市圈、成都都市圈等紛紛提出并加速發(fā)展。這些大都市圈功能、形態(tài)、規(guī)模各不相同，在發(fā)展中既面臨共同的障礙，也有各自的特殊問(wèn)題，需要高度關(guān)注和深入研究，提供理論指導(dǎo)并加強(qiáng)規(guī)范和引領(lǐng)。

一、我國(guó)空間規(guī)劃已形成八個(gè)主要層級(jí)

城市是空間的產(chǎn)物，空間的規(guī)模決定著城市的發(fā)展。不同的空間規(guī)劃則代表著城市發(fā)展的制度設(shè)計(jì)和安排。

從規(guī)劃歷史上看，我國(guó)區(qū)域和城市規(guī)劃主要可以分為三個(gè)階段：

一是“政治型城市規(guī)劃”主導(dǎo)的“規(guī)劃貧困”階段。新中國(guó)的區(qū)域與城市規(guī)劃始于20世紀(jì)50年代，當(dāng)時(shí)主要是結(jié)合新工業(yè)基地和新工業(yè)城市的規(guī)劃建設(shè)。和新中國(guó)的“政治型城市化”發(fā)展模式相適應(yīng)，當(dāng)時(shí)的城市規(guī)劃主要服從于政治、軍事斗爭(zhēng)的國(guó)家大局，因此不是選擇了城市基礎(chǔ)設(shè)施較好、交通和通訊相對(duì)發(fā)達(dá)、人口和人才集聚較高的東南沿海城市，而是選擇了中西部規(guī)劃、建設(shè)了一批新的工業(yè)基地和城市。但總體說(shuō)來(lái)，這一時(shí)期的規(guī)劃做得很少，甚至可以說(shuō)存在著“規(guī)劃貧困”的現(xiàn)象。

二是“經(jīng)濟(jì)型城市化”主導(dǎo)的“規(guī)劃過(guò)?！彪A段。20世紀(jì)80以來(lái)，在改革開(kāi)放大潮中，我國(guó)城市規(guī)劃經(jīng)歷了從“規(guī)劃不足”到“規(guī)劃過(guò)?！钡年囃础５艹鞘邪l(fā)展水平和規(guī)劃綜合素質(zhì)的局限，特別是實(shí)際操作中“換得太快、操之過(guò)急”，以“換一屆政府換一張規(guī)劃圖”和各種“洋大怪規(guī)劃”頻繁出臺(tái)為代表，我國(guó)城市和區(qū)域規(guī)劃迅速由過(guò)去的“不足”走向了“過(guò)度”的另一個(gè)極端。由于在論證、編制、出臺(tái)和實(shí)施過(guò)程中缺乏有效的評(píng)估和監(jiān)管程序，加上不同規(guī)劃之間缺乏必要的聯(lián)系性和持續(xù)性，這些規(guī)劃沒(méi)有引導(dǎo)城市走向“理性的增長(zhǎng)”，反使城市頻繁陷入一輪又一輪的“大拆大建”中。

三是“新型城鎮(zhèn)化”框架下的“規(guī)劃治理”階段。2011年6月8日，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》正式發(fā)布，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)，確定主體功能定位，明確開(kāi)發(fā)方向，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，完善開(kāi)發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)格局。為區(qū)域和城市規(guī)劃研編、修編和治理建立了具有硬約束性質(zhì)的各種紅線(xiàn)和原則。黨的十八大以來(lái)，以“多規(guī)合一”為代表的城市規(guī)劃治理取得了實(shí)際性進(jìn)展，原本相對(duì)獨(dú)立、各自為政的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，以“一張藍(lán)圖干到底”為指導(dǎo)，朝著“一本規(guī)劃”的理想目標(biāo)不斷邁進(jìn)。

在規(guī)劃層級(jí)上看，結(jié)合中國(guó)國(guó)情和城市發(fā)展歷程，目前我國(guó)在空間規(guī)劃上已初步形成了八個(gè)主要層級(jí)，按照從小到大的順序，依次是鄉(xiāng)村規(guī)劃、小城鎮(zhèn)規(guī)劃、城市規(guī)劃、大都市規(guī)劃（與一般城市規(guī)劃的區(qū)別是特別強(qiáng)調(diào)中心地位和國(guó)際化）、大都市區(qū)規(guī)劃（與大都市規(guī)劃不同的是比較側(cè)重遠(yuǎn)郊區(qū)縣和周邊農(nóng)村地區(qū)）、大都市圈規(guī)劃（以2018年上海大都市圈規(guī)劃進(jìn)入國(guó)家戰(zhàn)略為代表）、城市群規(guī)劃和灣區(qū)規(guī)劃（以粵港澳大灣區(qū)的提出和規(guī)劃編制為代表），基本上實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)土和各級(jí)行政單元的全覆蓋。

但由于缺乏系統(tǒng)的梳理和深入的研究，不僅這些概念的內(nèi)涵和邊界不夠清楚，在實(shí)際的規(guī)劃和建設(shè)中也帶來(lái)諸多的不便和混亂。與大都市圈關(guān)系最密切的是相鄰的大都市區(qū)和城市群。從目前的總體情況看，作為新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的城市群規(guī)劃比較成熟，國(guó)家級(jí)的規(guī)劃已發(fā)布了8個(gè)。同時(shí)，由于近年來(lái)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的政策和舉措不斷推出，城市規(guī)劃一般也都會(huì)將周邊農(nóng)業(yè)地區(qū)納入規(guī)劃范圍，所以大都市規(guī)劃實(shí)際上已悄然演化為大都市區(qū)規(guī)劃。而唯獨(dú)在空間上“比大都市區(qū)大”和“比城市群小”的都市圈規(guī)劃，在概念內(nèi)涵、空間邊界、功能定位等方面都比較含糊和模棱兩可，成為城市和區(qū)域規(guī)劃中的“弱項(xiàng)”和“短板”。

二、我國(guó)大都市圈規(guī)劃建設(shè)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

根據(jù)上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院的研究，大都市圈可從四個(gè)方面加以界定。

從空間形態(tài)上看，都市圈是由一個(gè)具有“中心地”功能的核心城市與周邊具有密切交通、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)聯(lián)系的近鄰中小城市組成，既同屬于某一個(gè)城市群，同時(shí)又是該城市群最富有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化活力的核心區(qū)塊。

從經(jīng)濟(jì)地理上看，都市圈內(nèi)以發(fā)達(dá)的交通廊道和密集的人口流動(dòng)為基礎(chǔ)，不僅在區(qū)域內(nèi)形成了高效快捷的一日內(nèi)通勤圈，同時(shí)還疊加有一日生活圈、一日購(gòu)物圈和一日日?；顒?dòng)圈等特征。

從內(nèi)部聯(lián)系上看，都市圈的中心城市和中小城市的一體化傾向的發(fā)展趨勢(shì)十分明顯，中心城市吸引著大量資源及勞動(dòng)力，并能促進(jìn)城市之間的相互聯(lián)系和分工協(xié)作，帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，在都市圈內(nèi)部一般都形成了一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)和資本市場(chǎng)，中心城市和周邊城市能充分利用各自的產(chǎn)業(yè)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，在發(fā)展過(guò)程中能夠合理配置和利用各類(lèi)資源，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境整體發(fā)展。

我國(guó)大都市圈發(fā)展面臨的主要問(wèn)題，主要包括以下幾個(gè)方面：

一是對(duì)大都市圈“文化軟實(shí)力”的重視不足。目前，大都市圈多以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心目標(biāo)，導(dǎo)致了“硬實(shí)力”與“軟實(shí)力”的失衡和不協(xié)調(diào)。這不僅表現(xiàn)在中西部，也表現(xiàn)在上海大都市圈。在上海大都市圈內(nèi)1+6的城市體系中，以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)偏多，第三產(chǎn)業(yè)次之，各城市的優(yōu)勢(shì)不明顯，無(wú)法充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，由于都市圈功能自身不完善，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)區(qū)域間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

二是都市圈城市發(fā)展體系尚不健全。與世界主要的大都市圈相比，我國(guó)大都市圈尚未形成良好的城市層級(jí)和分工體系，尤其在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，大都市圈內(nèi)部的城市層級(jí)、合作機(jī)制、協(xié)調(diào)發(fā)展等都尚未培育出來(lái)。如成都都市圈的核心層人口總量最少、地區(qū)生產(chǎn)總值最高，從業(yè)人員中受教育水平較高的人才90%都集中在核心層。但都市圈的緊密層、松散層卻仍然和眾多縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差不多，有些還表現(xiàn)出典型欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特征。區(qū)域協(xié)調(diào)和一體化發(fā)展水平的滯后，不利于成都都市圈的可持續(xù)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)水平提升。

三是一些都市圈的發(fā)展思路還是“建設(shè)大都市”。理想的大都市圈是一個(gè)在人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和整體結(jié)構(gòu)上具有合理體系，在資源配置、產(chǎn)業(yè)分工、人文交流等方面具有良好協(xié)調(diào)機(jī)制的城市發(fā)展綜合體。由于對(duì)都市圈和大都市、大都市區(qū)的差異不了解，一些都市圈的規(guī)劃和建設(shè)思路還是在建設(shè)大都市。比如鄭州在做國(guó)家中心城市規(guī)劃時(shí)，由于鄭州作為國(guó)家中心城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，特別是在一些片面的政策和戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，鄭州的主要精力仍集中在拼“萬(wàn)億元GDP”和加大中心城市集聚度上，所以在都市圈層面上真正的作為還不是很多，效果也不明顯。

三、加快發(fā)展我國(guó)大都市圈規(guī)劃建設(shè)的對(duì)策建議

1.加強(qiáng)大都市圈的基礎(chǔ)理論和政策研究。大都市圈概念的界定和邊界的確立，是基礎(chǔ)理論研究中的“基礎(chǔ)”。我國(guó)大都市圈概念的使用一直比較混亂和隨意，并常常和“大都市”“大都市區(qū)”“城市群”混在一起?？鬃诱f(shuō)：“為政必先正名”。“正名”是“為政”的出發(fā)點(diǎn)，也是規(guī)劃建設(shè)大都市圈應(yīng)予解決的首要問(wèn)題。在借鑒西方都市圈研究和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，參照我國(guó)大都市圈的理論研究和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為應(yīng)將大都市圈的空間規(guī)模設(shè)定在比城市群“小”和比大都市區(qū)“大”這樣一個(gè)范圍內(nèi)。明確界定大都市圈的空間形態(tài)，有利于理順其與下位規(guī)劃和上位規(guī)劃的對(duì)接與協(xié)調(diào)。一方面，大都市圈作為城市組團(tuán)發(fā)展的最低層級(jí)，有助于引領(lǐng)大都市和大都市區(qū)開(kāi)放發(fā)展，走出“單體城市”的發(fā)展模式，避免無(wú)序擴(kuò)張發(fā)展成“寡頭城市”，另一方面，目前我國(guó)城市群規(guī)劃建設(shè)速度比較快、鋪的攤子比較大，一些城市群存在著集聚和輻射力下降的現(xiàn)象，而先把城市群中基礎(chǔ)最好的大都市圈做強(qiáng)，有助于提升整個(gè)城市群的發(fā)展質(zhì)量。建議國(guó)家相關(guān)部門(mén)抓緊組織研究并出臺(tái)政策文件加以正式明確。

2.完善大都市圈基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)。大都市圈作為一個(gè)區(qū)域整體，首先要協(xié)調(diào)各個(gè)城市的交通、能源、水電等配套基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，為各個(gè)城市擴(kuò)大招商引資和加快發(fā)展步伐提供必要的基礎(chǔ)條件；其次要完善大都市圈交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，加快城際快速通道的建設(shè)步伐，縮短城市之間的運(yùn)輸時(shí)間，降低誠(chéng)市之間的運(yùn)輸成本，并通過(guò)實(shí)現(xiàn)軌道交通為軸線(xiàn)、綜合交通樞紐為中心的城市空間布局和建設(shè)安全便捷溫馨的步行與自行車(chē)出行環(huán)境，形成合理的交通發(fā)展與引導(dǎo)模式；再次要完善大都市圈的通訊網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立一體化的信息網(wǎng)絡(luò)，降低城市之間的交流成本，加快技術(shù)和知識(shí)的交流。最后要完善金融、研發(fā)、售后等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，推動(dòng)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，塑造城市的合理空間結(jié)構(gòu)。

3.探索都市圈人才協(xié)同機(jī)制。建立健全協(xié)同的大都市圈人才流通機(jī)制、構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新的都市圈人才共同體，是引領(lǐng)都市圈經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、增強(qiáng)都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。一是通過(guò)跨行政區(qū)辦學(xué)、跨校聯(lián)合培養(yǎng)等方式促進(jìn)都市圈內(nèi)外地區(qū)間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增強(qiáng)辦學(xué)能力；采取院校合并、共享教育資源、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合等措施，加強(qiáng)師資的綜合實(shí)力。二是探索大都市圈內(nèi)人才自由流動(dòng)機(jī)制，探索優(yōu)化配置人力資源的市場(chǎng)化手段。加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格互認(rèn)、異地人才服務(wù)、項(xiàng)目合作、公務(wù)員互派交流等方式引導(dǎo)人才有序流動(dòng)。三是建立大都市圈不同層級(jí)的吸納城市人才的協(xié)調(diào)機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)避各城市之間惡性的“搶人戰(zhàn)”。探索都市圈內(nèi)人才流通機(jī)制，強(qiáng)化都市圈內(nèi)創(chuàng)新發(fā)展的核心要素“人才”的流通與交流，以更好地推動(dòng)都市圈內(nèi)知識(shí)與文化的擴(kuò)散，從而更好地激發(fā)大都市圈整體發(fā)展的活力。

4.強(qiáng)化規(guī)劃制度保障。促進(jìn)大都市圈健康發(fā)展，重在強(qiáng)化規(guī)劃制度保障，建立科學(xué)完善、動(dòng)態(tài)調(diào)整的區(qū)域性統(tǒng)一規(guī)劃及相應(yīng)的制度保障。從國(guó)家戰(zhàn)略需求和更大程度發(fā)揮區(qū)域發(fā)展規(guī)模效益及集聚優(yōu)勢(shì)的角度出發(fā)，依據(jù)都市圈整體發(fā)展的水平、范圍和特質(zhì)，對(duì)空間組織、基礎(chǔ)設(shè)施、城市環(huán)境、產(chǎn)業(yè)布局及公共服務(wù)等區(qū)域性問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，并開(kāi)展整體規(guī)劃和針對(duì)性的項(xiàng)目規(guī)劃。同時(shí)，要將規(guī)劃思路和政策落到實(shí)處，必須通過(guò)立法為規(guī)劃提供實(shí)施保障，增強(qiáng)區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或組織的影響力，及時(shí)響應(yīng)各種合理訴求，同步推進(jìn)財(cái)政、金融、社會(huì)等相關(guān)配套政策。