曾曉華

近兩年，房地產(chǎn)市場(chǎng)的漲漲跌跌時(shí)刻牽動(dòng)著人民大眾的神經(jīng)?！?0分鐘到高鐵站”實(shí)際需要開車跑30分鐘，“入住讀名校”僅僅只是銷售噱頭，“稀缺樓盤”也許意味著位置偏僻，“水景園林”實(shí)際上是小區(qū)里有個(gè)小水坑，坑邊可能有圍欄……作為房地產(chǎn)廣告的監(jiān)管部門，工商部門有必要通過主動(dòng)作為，為推動(dòng)該行業(yè)的健康發(fā)展和保護(hù)群眾合法利益作出努力。而實(shí)踐中，正是因?yàn)檫@一行業(yè)的特殊性，對(duì)其廣告監(jiān)管執(zhí)法工作也明顯更具難度，下面筆者就談?wù)剛€(gè)人的淺見。

房地產(chǎn)廣告案件的特點(diǎn)

一是社會(huì)危害大?！熬诱哂衅湮荨笔侵袊?guó)人的傳統(tǒng)觀念，基于房子本身高昂的價(jià)格以及不低的交易成本，選擇一套滿意的住房對(duì)大多數(shù)家庭來說都是頭等大事。在這種情況下，一旦消費(fèi)者因受到虛假違法廣告誤導(dǎo)而作出錯(cuò)誤選擇，其社會(huì)危害性遠(yuǎn)非普通廣告違法所能比擬，即使后續(xù)維權(quán)成功，漫長(zhǎng)的過程也會(huì)對(duì)受害人的“幸福指數(shù)”造成嚴(yán)重影響。

二是調(diào)查難度大。房地產(chǎn)行業(yè)廣告費(fèi)用普遍較高，且一般不會(huì)長(zhǎng)期發(fā)布相同內(nèi)容的廣告，而是會(huì)結(jié)合項(xiàng)目開工、封頂、預(yù)售和上市銷售等時(shí)間節(jié)點(diǎn)，采取短平快的方式多渠道集中“轟炸”。由于該行業(yè)具有人員流動(dòng)快、廣告更新快、費(fèi)用結(jié)算慢等特點(diǎn)，調(diào)查取證工作往往很難系統(tǒng)還原出其廣告發(fā)布的“全貌”，廣告費(fèi)用也難以一一對(duì)應(yīng)，稍有不慎就有可能導(dǎo)致重過輕罰。

三是履職風(fēng)險(xiǎn)大。一方面，群眾對(duì)行政監(jiān)管預(yù)期較高，特別是一旦房?jī)r(jià)下跌，就容易出現(xiàn)群訪群訴事件，而就政府監(jiān)管不力問題進(jìn)行施壓則是其慣常手段；另一方面，房地產(chǎn)企業(yè)一般都具有豐富的社會(huì)資源，有的房地產(chǎn)項(xiàng)目還是地方重點(diǎn)項(xiàng)目，執(zhí)法工作容易受到“人情”干擾。在調(diào)查難度本身較大的情況下，執(zhí)法人員容易遭遇兩難“困局”。

房地產(chǎn)廣告案件查處要點(diǎn)

一是廣泛調(diào)查，全面鎖定違法證據(jù)。普通廣告案件的調(diào)查一般采取“就事論事”的方式，調(diào)查范圍僅及于違法線索本身，但房地產(chǎn)廣告案件的調(diào)查則建議采取以點(diǎn)帶面的方式，全面調(diào)查涉案廣告主發(fā)布的所有廣告。一是因?yàn)榉康禺a(chǎn)企業(yè)的廣告發(fā)布總量很大，一條線索實(shí)屬九牛一毛，常規(guī)調(diào)查方式容易掛一漏萬，帶來執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；二是房地產(chǎn)廣告的費(fèi)用很難真正查實(shí)，如果僅鎖定一個(gè)違法點(diǎn)，當(dāng)事人可能不提交全部廣告費(fèi)用證據(jù)以逃避處罰，而一旦同時(shí)認(rèn)定多項(xiàng)違法，則可綜合考慮企業(yè)廣告支出總額、費(fèi)用結(jié)算方式和廣告發(fā)布渠道等多種因素，合理適用《廣告法》廣告費(fèi)用“無法計(jì)算”條款，更好地掌握案件查辦主動(dòng)權(quán)。

二是公正執(zhí)法，力求實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng)?！斑^罰相當(dāng)”是行政法的重要原則，也是行政執(zhí)法基本的價(jià)值追求，但現(xiàn)行《廣告法》以廣告費(fèi)用計(jì)罰的立法設(shè)計(jì)，實(shí)踐中常常遇到一些矛盾。如新聞報(bào)道寶雞某開發(fā)商炒醫(yī)院遷址致周邊房?jī)r(jià)普漲，社會(huì)危害可謂巨大，但以涉案廣告一條橫幅幾百元的廣告費(fèi)用來計(jì)算，即使十倍頂格處罰也難言懲戒到位；與之對(duì)應(yīng)，部分房地產(chǎn)廣告無意中使用了“最佳化”用語，雖然基本不會(huì)造成誤導(dǎo)且輻射面不大，依法卻要面臨二十萬元以上的高額罰款。對(duì)此，筆者認(rèn)為，執(zhí)法人員應(yīng)將“過罰相當(dāng)”原則作為案件查辦工作的總體導(dǎo)向，對(duì)于大過而廣告費(fèi)低的，要進(jìn)一步深挖線索，更好地實(shí)現(xiàn)法律的懲戒功能；對(duì)于小過而面臨重罰的，則要依法合理適用從輕減輕裁量權(quán)，避免機(jī)械適用法律，力求實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

三是注重協(xié)同，依法移送違法線索。對(duì)一些房地產(chǎn)企業(yè)來說，相較于廣告對(duì)營(yíng)銷帶來的巨大利益，一定數(shù)額的罰款完全在其承受范圍之內(nèi)，甚至有企業(yè)直接將罰款核算為銷售成本。對(duì)此，為進(jìn)一步提升廣告執(zhí)法的威懾力，同時(shí)也確保履職到位，工商部門在查處廣告違法時(shí)，應(yīng)按照《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第十五條的相關(guān)規(guī)定，發(fā)現(xiàn)涉及其他行政機(jī)關(guān)職能，如未按備案價(jià)銷售、未取得預(yù)售許可證銷售等違法線索的，應(yīng)及時(shí)移送物價(jià)和住建部門；發(fā)現(xiàn)達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)依法移送公安機(jī)關(guān)。

厘清案件查處中的疑難點(diǎn)

一是廣告外延的認(rèn)定。房地產(chǎn)企業(yè)的宣傳形式五花八門，其中有些宣傳形式是否屬于廣告，在認(rèn)定上存在一定爭(zhēng)議或是困難。一是營(yíng)銷軟文，其往往采取通訊報(bào)道、人物專訪或座談節(jié)目等形式以第三方名義發(fā)布信息，有的還是以介紹公共知識(shí)為主附帶介紹相關(guān)房產(chǎn)項(xiàng)目信息，具有一定的隱蔽性。判斷其是否為廣告，主要需圍繞是否付費(fèi)、軟文撰寫者等方面收集證據(jù)，根據(jù)工商總局《關(guān)于如何認(rèn)定利用新聞報(bào)道形式發(fā)布醫(yī)療廣告的請(qǐng)示》，如軟文中出現(xiàn)房產(chǎn)項(xiàng)目詳細(xì)地址、電話和其它聯(lián)系方式，是認(rèn)定其構(gòu)成商業(yè)廣告的重要依據(jù)。二是房產(chǎn)項(xiàng)目展示大廳的相關(guān)展示品，如沙盤、位置示意圖燈箱等，由于它們是房地產(chǎn)行業(yè)特有的宣傳形式，在現(xiàn)代房產(chǎn)營(yíng)銷中又必不可少，有人認(rèn)為其不屬于廣告。但筆者認(rèn)為，上述形式不屬于法律強(qiáng)制要求，且符合《廣告法》對(duì)商業(yè)廣告的定義，可以認(rèn)定為廣告。另外，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》將虛假宣傳的起罰點(diǎn)提高到二十萬元后，當(dāng)事人爭(zhēng)論這一問題的訴求也會(huì)顯著降低。三是員工發(fā)布的自媒體廣告，如銷售人員通過朋友圈、微信群等發(fā)布的相關(guān)廣告。由于員工發(fā)布信息屬于職務(wù)行為，相關(guān)責(zé)任應(yīng)由其所在企業(yè)承擔(dān)。

二是虛假?gòu)V告與民事違約的區(qū)別。實(shí)踐中，房產(chǎn)廣告的內(nèi)容未兌現(xiàn)，經(jīng)常被舉報(bào)為虛假?gòu)V告，這就需要注意虛假?gòu)V告與民事違約的區(qū)別。判斷標(biāo)準(zhǔn)是廣告主主觀上是否具有故意性，因?yàn)樘摷購(gòu)V告是一種故意違法行為，目的是通過發(fā)布虛假信息誤導(dǎo)消費(fèi)者，如果相關(guān)廣告內(nèi)容是可以實(shí)現(xiàn)的，就不具有違法故意性。具體來說，廣告發(fā)布時(shí)相關(guān)內(nèi)容即虛假或無法實(shí)現(xiàn)的，如開發(fā)商宣傳其樓盤附帶游泳池，但其報(bào)批的規(guī)劃中沒有這項(xiàng)內(nèi)容，就屬于虛假?gòu)V告；反之，廣告發(fā)布時(shí)相關(guān)內(nèi)容有兌現(xiàn)可能，但廣告主事后未兌現(xiàn)或不愿意兌現(xiàn)的，如開發(fā)商宣稱其樓盤配置某知名品牌電梯，交房時(shí)卻配置了普通電梯，就屬于民事違約。

三是違法競(jìng)合的處理。房地產(chǎn)廣告案件查辦過程中，常常需要討論“違法競(jìng)合”問題。一是不同法律之間的競(jìng)合，如《廣告法》與《房地產(chǎn)廣告發(fā)布規(guī)定》之間的競(jìng)合，應(yīng)依據(jù)后者第二十一條規(guī)定優(yōu)先適用《廣告法》；又如，對(duì)于部分官方網(wǎng)站的信息，以其是否屬于“商業(yè)廣告”為標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)涉及《廣告法》與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》之間的競(jìng)合；二是《廣告法》不同條款之間的競(jìng)合，如筆者參與的一起案件中，涉案廣告樓盤位置圖中標(biāo)示了一條現(xiàn)實(shí)中沒有的軌道交通線，表面看這應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為《廣告法》第二十六條所指的“對(duì)規(guī)劃或者建設(shè)中的交通、商業(yè)、文化教育設(shè)施以及其他市政條件作誤導(dǎo)宣傳”，但經(jīng)向規(guī)劃部門調(diào)查后證明圖示位置并無軌道交通相關(guān)規(guī)劃，于是據(jù)此將其認(rèn)定為了虛假?gòu)V告；三是近似廣告內(nèi)容通過多個(gè)媒介發(fā)布的，考慮到《廣告法》第二條將廣告定義為“廣告活動(dòng)”而非“廣告內(nèi)容”，因此，對(duì)基于同一次設(shè)計(jì)策劃發(fā)布到多個(gè)媒介的廣告，建議認(rèn)定為一個(gè)違法行為；四是同一媒介的廣告出現(xiàn)多項(xiàng)違法點(diǎn)的，由于行政法領(lǐng)域?qū)Υ松袩o定論，建議按照有利于當(dāng)事人原則，認(rèn)定為多個(gè)違法行為但“擇一從重”處罰。

四是移送案件的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(二)》，虛假?gòu)V告達(dá)到一定條件需要追究刑事責(zé)任，由于當(dāng)前工商執(zhí)法中對(duì)于廣告案件兩法銜接的實(shí)踐較少，容易被執(zhí)法人員忽視，進(jìn)而帶來履職風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，上述標(biāo)準(zhǔn)中，需重點(diǎn)關(guān)注三種情形：一是違法所得十萬元以上的。由于工商部門查處虛假?gòu)V告案件沒有計(jì)算違法所得的法定職責(zé)，應(yīng)沒有直接的移送義務(wù)，可通過定期將案件目錄報(bào)檢察院備案的方式免除責(zé)任；二是給消費(fèi)者造成經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到相應(yīng)數(shù)額的。對(duì)于因群訪群訴相關(guān)線索辦理的案件，辦結(jié)后可將相關(guān)情況報(bào)檢察院；三是兩年內(nèi)因虛假?gòu)V告被行政處罰二次以上，又發(fā)布虛假?gòu)V告的。這是工商部門辦理案件時(shí)可以自行認(rèn)定的移送標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到條件的應(yīng)及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)，需注意的是，該條件是行政處罰二次以上，而不是發(fā)布虛假?gòu)V告二次以上。

頂層設(shè)計(jì)與監(jiān)管宣傳并重

一是完善頂層設(shè)計(jì)。在立法設(shè)計(jì)上進(jìn)一步體現(xiàn)過罰相當(dāng)，減少當(dāng)前執(zhí)法實(shí)踐中容易畸輕畸重的問題；建議工商總局加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法條的行政解釋，為基層執(zhí)法實(shí)踐中廣告費(fèi)用“無法計(jì)算”、“明顯偏低”的具體認(rèn)定提供依據(jù)。

二是注重信用監(jiān)管。通過行政處罰結(jié)果全面公示、定期公布典型案例和部門聯(lián)動(dòng)制約等方式，推進(jìn)社會(huì)共治，實(shí)行“一處失信，處處受限”，提高企業(yè)失信成本。

三是加強(qiáng)法律宣傳。堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，要認(rèn)識(shí)到行政處罰不是目的，而只是威懾違法行為的手段。應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)宣傳，要求企業(yè)樹立守法經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部管理，以有效降低轄區(qū)廣告違法率，讓人民群眾感受到更多的“獲得感”。