吳迪 廖英伶

[摘要]城市建設(shè)初期，土地財(cái)政在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用，但如今土地出讓金持續(xù)增長(zhǎng)，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度高，甚至不少地方政府都患上了“土地財(cái)政依賴癥”，形成了“吃飯靠財(cái)政，建設(shè)靠土地”的特殊格局。但不同地區(qū)的土地財(cái)政存有差異，本文選取北京、武漢和南寧作為研究的代表性城市，探究地方政府土地財(cái)政的現(xiàn)狀，從土地財(cái)政收入規(guī)模與增長(zhǎng)趨勢(shì)及對(duì)地方財(cái)政總收入的貢獻(xiàn)程度，分析不同地區(qū)土地財(cái)政情況存在差異的原因，提出土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的政策建議，以期改善現(xiàn)有土地財(cái)政模式，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]土地財(cái)政 現(xiàn)狀 地域差異 政策建議

[中圖分類號(hào)]F301.0;F812.7 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ?[文章編號(hào)]1009-4245（2018）04-0018-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.04.004

近20年來(lái)，隨著房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展，我國(guó)城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面獲得了極大改善。在城市發(fā)展的過(guò)程中，土地財(cái)政已經(jīng)成為地方政府重要的財(cái)政收入來(lái)源，為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但一些地方政府出于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的雙重考量和追求下，不同程度地出現(xiàn)了“賣(mài)地沖動(dòng)”，其財(cái)政收入過(guò)度依賴土地，甚至將土地出讓收入作為償還地方債務(wù)的主要渠道。在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)增速放緩的新常態(tài)下，土地財(cái)政的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，盡管中央政府出臺(tái)了一系列調(diào)控措施，但“土地財(cái)政”問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決，宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)依然存在。

一、土地財(cái)政地域差異表現(xiàn)

（一）城市選取說(shuō)明

本文選取北京、武漢和南寧三市作為城市代表，以研究三市的土地財(cái)政現(xiàn)狀和依賴度。北京市作為全國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，不需要過(guò)多利用土地財(cái)政來(lái)作為地方政府的主要收入來(lái)源，故將其作為一線城市的典型代表;武漢市作為中部地區(qū)最大都市，是內(nèi)陸地區(qū)最繁華的中心城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，土地出讓金也高，因此將其作為二線城市的典型，研究其土地財(cái)政的依賴度;南寧市作為廣西壯族自治區(qū)的首府，處于中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比東部沿海城市較低，且土地出讓金也較高，因此將其作為三線城市的代表，研究其土地財(cái)政規(guī)模（具體經(jīng)濟(jì)概況見(jiàn)表1）。

（二）各市土地財(cái)政現(xiàn)狀比較

1.土地財(cái)政收入規(guī)模計(jì)算。在進(jìn)行土地財(cái)政收入規(guī)模測(cè)算時(shí)，主要采用土地出讓金收入及與土地、房產(chǎn)相關(guān)稅收之和來(lái)計(jì)算，土地、房產(chǎn)相關(guān)稅收主要包括耕地占用稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅等。還需要注意的是，土地儲(chǔ)備抵押融資也是土地財(cái)政收入的組成部分之一，其規(guī)模高于土地出讓金與土地、房產(chǎn)稅之和，但土地儲(chǔ)備抵押融資從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種債務(wù)，是一種虛擬的經(jīng)濟(jì)收入。因此，本文的土地財(cái)政收入規(guī)模不將其作為組成部分，以此得出土地財(cái)政收入總規(guī)模具體計(jì)算公式如下：

■ （式1）

其中U為土地財(cái)政收入總規(guī)模;R為土地出讓金;G為耕地占用稅;F為房產(chǎn)稅;C為城鎮(zhèn)土地使用稅;Z為土地增值稅;Q為契稅;為第i省市（i= 1，2，3）;j為第j年（j=2009，2008……2016）。

根據(jù)公式1計(jì)算三個(gè)城市的土地財(cái)政收入規(guī)模，如表2所示，為了更好地顯示和比較三市的土地財(cái)政收入規(guī)模，形成圖1。由圖1可見(jiàn)，北京市的土地財(cái)政收入相當(dāng)高，雖然土地財(cái)政收入規(guī)模有所波動(dòng)，但其財(cái)政收入規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他城市;武漢的土地出讓金收入逐年上升，到2016年甚至趕超北京;南寧市作為三線城市，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不及其余二市，但其土地財(cái)政收入也呈逐年上升趨勢(shì)，且除2009年外總體不低于100億元。由此可見(jiàn)，無(wú)論是一線、二線還是三線城市，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的城市，土地財(cái)政收入都達(dá)到較大的規(guī)模，我國(guó)土地財(cái)政的現(xiàn)象仍然存在。

2.各市土地財(cái)政依賴度計(jì)算。由于所選取三個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存有較大差異，因此不能僅靠單純的土地財(cái)政收入來(lái)說(shuō)明其土地財(cái)政的依賴程度。為驗(yàn)證其財(cái)政收入對(duì)土地財(cái)政收入的依賴程度，需要進(jìn)一步分析各市土地財(cái)政收入規(guī)模占地方財(cái)政總收入中的比重。計(jì)算公式為：

■ ? ? ? ?（式2）

其中，M為土地財(cái)政收入規(guī)模占地方財(cái)政總收入的比重;U為土地財(cái)政收入規(guī)模;Y為預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入（不包含式1中的G、F、C、Z、Q，因U中已將其包含），i為第i省市（i=1，2，3）;j為第j年（j=2009，2010，…，2016）。根據(jù)公式2，計(jì)算3個(gè)市土地財(cái)政收入規(guī)模占地方財(cái)政總收入比重見(jiàn)表3，為了更直觀地看出三市的土地財(cái)政依賴度，繪制土地財(cái)政依賴度折線圖，見(jiàn)圖2。

二、各市土地財(cái)政現(xiàn)狀差異及原因分析

（一）各市土地財(cái)政現(xiàn)狀差異

王玉波通過(guò)SPSS軟件中的“層次聚類分析方法”將全國(guó)31個(gè)省市的土地財(cái)政收入規(guī)模及其年均對(duì)地方財(cái)政總收入貢獻(xiàn)率進(jìn)行聚類，將其劃分為五個(gè)集群進(jìn)行分析;[1 ]顧乃華等通過(guò)省際面板數(shù)據(jù)的實(shí)證檢驗(yàn)我國(guó)土地財(cái)政的量化特征和區(qū)域差異的成因;[2 ]鄒秀清采用全國(guó)287個(gè)地級(jí)（及以上）城市面板數(shù)據(jù)資料，基于回歸方程的Shapley值分解方法，對(duì)我國(guó)土地財(cái)政區(qū)域差異的測(cè)度及成因進(jìn)行實(shí)證研究 [3 ]。實(shí)證研究結(jié)果均顯示土地財(cái)政存在區(qū)域差異。

由表3及圖2可見(jiàn)，三市的土地財(cái)政依賴度各有差異。起初北京市土地財(cái)政依賴度高于其他城市，但比重逐漸下降，其他城市反超北京，武漢市的土地財(cái)政依賴度在三市中最高。

北京市的土地財(cái)政依賴度在2010年達(dá)到最高峰后開(kāi)始逐年降低，最高時(shí)土地財(cái)政收入規(guī)模未超過(guò)地方財(cái)政總收入的50%，2013年上升后又逐年下降，到2016年低于20%。雖然北京市財(cái)政收入規(guī)模最大，但其所占地方財(cái)政總收入的比重小。北京作為國(guó)際性的大都市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平領(lǐng)跑全國(guó)，城市化水平高，工業(yè)化已到穩(wěn)定階段，其發(fā)達(dá)的二、三產(chǎn)業(yè)可為地方政府帶來(lái)大量的預(yù)算內(nèi)收入，不需要靠大量出讓土地獲取高額土地出讓金作為地方政府的收入來(lái)源;除此之外由于北京房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)較早，而土地資源具有稀缺性，過(guò)度開(kāi)發(fā)導(dǎo)致土地的供應(yīng)在不斷減少，土地財(cái)政的發(fā)展空間也不斷縮小，因此其土地財(cái)政依賴度明顯低于武漢、南寧。

武漢市的土地財(cái)政依賴度在2009年還很低，在2010年急劇增長(zhǎng)后呈平穩(wěn)上升趨勢(shì)，從2011年開(kāi)始，其土地財(cái)政依賴度高于50%，是三個(gè)城市中土地財(cái)政依賴度最高的城市。武漢市作為中部地區(qū)的繁華都市，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低于北京但遠(yuǎn)高于南寧，城市建設(shè)還在繼續(xù)，因此地方政府需要大量的資金來(lái)加快城市化進(jìn)程;此外，中部城市的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展較晚，可供應(yīng)的土地?cái)?shù)量較多，土地財(cái)政空間相對(duì)寬松。

南寧市2011和2012年的土地財(cái)政依賴度達(dá)到50%以上，但從2014年開(kāi)始明顯下降，雖然低于50%但仍占較大比重。相比另外兩個(gè)城市來(lái)說(shuō)，南寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展還不成熟，因此需要通過(guò)出讓土地獲取高額土地出讓金作為地方政府的主要收入來(lái)源;房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)落后，但其土地開(kāi)發(fā)具有很大潛力，且基于去庫(kù)存的政策導(dǎo)向，可以提供大量土地進(jìn)行出讓。

（二）土地財(cái)政差異原因分析

從全國(guó)土地財(cái)政現(xiàn)狀來(lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者大都認(rèn)為分稅制改革是土地財(cái)政形成的根本原因。1994年的分稅制改革，中央將稅種劃分為中央獨(dú)享稅、地方獨(dú)享稅以及中央與地方共享稅3種，中央政府將收入來(lái)源較為穩(wěn)定、稅源集中、征收潛力較大的稅種列為中央獨(dú)享稅或中央與地方共享稅，而其他來(lái)源不穩(wěn)定、稅源分散、難以征收的稅收則列為地方獨(dú)享稅。[4 ]在加大地方政府財(cái)政壓力的情況下，地方政府的事權(quán)范圍卻有增無(wú)減，形成財(cái)政收入與支出間的缺口[5 ]，為了縮小這一缺口，地方政府通過(guò)發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)獲得巨大的收益，在近幾年的發(fā)展中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成為推動(dòng)我國(guó)快速城市化的動(dòng)力來(lái)源，帶動(dòng)了我國(guó)第二產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，并為我國(guó)GDP的兩位數(shù)快速增長(zhǎng)做出了貢獻(xiàn)。[6 ]

從各市土地財(cái)政差異來(lái)看，根本原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為穩(wěn)定，其財(cái)政收入不必依靠大量出讓土地來(lái)獲取，因此土地依賴程度較小;而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，為了促進(jìn)城市化的發(fā)展和更好地進(jìn)行城市建設(shè)，就需要大量的資金，而出讓土地獲取土地出讓金就成為地方政府獲取收入的主要來(lái)源。在過(guò)去特殊的“唯GDP論”和政績(jī)考核的“晉升錦標(biāo)賽”模式下，相對(duì)落后的城市為了實(shí)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，反過(guò)來(lái)又激勵(lì)了地方政府的土地財(cái)政行為。

三、土地財(cái)政轉(zhuǎn)型建議

（一）因地制宜進(jìn)行土地財(cái)政模式轉(zhuǎn)型

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心專家喬潤(rùn)令說(shuō)：“中國(guó)城市由土地收入支撐的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)能力，2010年達(dá)到高峰后開(kāi)始退潮。后土地財(cái)政時(shí)代正在來(lái)臨?！?[7 ]“后土地財(cái)政時(shí)代”指的是受?chē)?guó)家房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控政策影響及土地資源（耕地）瓶頸約束，現(xiàn)行的土地財(cái)政模式不能再長(zhǎng)久維持，在這一時(shí)期，地方政府無(wú)法繼續(xù)依靠土地出讓金、土地房產(chǎn)稅費(fèi)收入及土地儲(chǔ)備抵押融資收入維持地方支出的情形。

土地財(cái)政在短期內(nèi)可以帶來(lái)高額的財(cái)政收入，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，土地財(cái)政仍存在著浪費(fèi)土地資源、推高房?jī)r(jià)、引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等弊端，因此需要進(jìn)行土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型。但由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，土地財(cái)政的現(xiàn)狀也存在差異，需要在系統(tǒng)治理土地財(cái)政問(wèn)題的同時(shí)，因地制宜地考慮到各地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域發(fā)展水平等方面的不同。對(duì)于一線城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展早，未來(lái)可出讓的土地稀缺，可以在該類城市征收物業(yè)稅，為地方政府提供穩(wěn)定的收入來(lái)源;對(duì)于二線城市，城市化發(fā)展較為完善但還需要進(jìn)一步推進(jìn)，該類地區(qū)應(yīng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變城市化的動(dòng)力來(lái)源，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，為逐步擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴創(chuàng)造條件，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展;對(duì)于三線城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為薄弱，國(guó)家可以適度增加財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予政策支持和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，提高土地的利用率，發(fā)揮土地的潛力，獲取土地開(kāi)發(fā)的最高效益，努力提高城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，增加新的財(cái)政收入來(lái)源。

（二）促進(jìn)事權(quán)、財(cái)權(quán)相統(tǒng)一

目前，中央政府財(cái)權(quán)較大、地方政府事權(quán)較多的格局依然存在。為了改善民生，地方政府需要承擔(dān)的支出義務(wù)不斷上升，在維持穩(wěn)定和足夠的財(cái)稅來(lái)源的情況下，地方確實(shí)不得不將土地出讓金作為主要收入來(lái)源。針對(duì)這一問(wèn)題，一方面需要通過(guò)完善分稅制等改革，讓地方財(cái)權(quán)事權(quán)實(shí)現(xiàn)更高水平的統(tǒng)一，使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，幫助地方政府獲得穩(wěn)定的財(cái)源，降低土地財(cái)政規(guī)模在財(cái)政收入中的占比，另一方面需要進(jìn)一步推動(dòng)取消和下放行政審批、推進(jìn)稅收制度等改革，激發(fā)社會(huì)活力;此外，為了化解地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)，可以建立健全地方政府融資平臺(tái)預(yù)警與約束機(jī)制，鼓勵(lì)平臺(tái)公司開(kāi)辟多元化的融資渠道，減少對(duì)土地?fù)?dān)保的依賴。

（三）堅(jiān)持不唯GDP為主的政績(jī)考核機(jī)制

唯GDP論的政績(jī)考核機(jī)制帶來(lái)了諸多問(wèn)題：一些地方政府只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略了環(huán)境保護(hù)，雖大量出讓土地但利用率卻低下，由于土地具有稀缺性且開(kāi)發(fā)是不可逆轉(zhuǎn)的，這將造成土地資源的浪費(fèi)。十八大之后這一問(wèn)題得以改觀，堅(jiān)持不把GDP增長(zhǎng)作為唯一目標(biāo)的政績(jī)考核機(jī)制，在實(shí)踐中引導(dǎo)地方政府向城市公共治理者的角色轉(zhuǎn)變;地方政府的公共財(cái)政體制應(yīng)與其事權(quán)相平衡，降低地方政府獲取經(jīng)濟(jì)與政績(jī)收益對(duì)土地財(cái)政的依賴度。

四、小結(jié)

本文將北京、武漢和南寧作為一、二、三線城市的代表，探討土地財(cái)政的區(qū)域差異，通過(guò)土地財(cái)政收入規(guī)模和土地財(cái)政依賴度的比較，發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)的土地財(cái)政存在差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)其土地依賴程度較小;而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，為了促進(jìn)城市化的發(fā)展和更好地進(jìn)行城市建設(shè)，就需要大量的資金，而出讓土地獲取土地出讓金就成為地方政府獲取收入的主要來(lái)源。因此，為了減少土地財(cái)政依賴度，根本方法是要縮小城市經(jīng)濟(jì)差距，此外，應(yīng)繼續(xù)弱化以GDP為考核標(biāo)準(zhǔn)的理念，從思想和實(shí)際兩方面共同解決土地財(cái)政的問(wèn)題。

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責(zé)任編輯：周 玲