黃艷平 馬松林

[摘要]土地是社會(huì)中最基本的自然資源，也是實(shí)現(xiàn)我國糧食、農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步的物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開放40年來，隨著城市化、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國對土地的需求日益增加，作為土地精華的耕地被大量占用，導(dǎo)致我國耕地面積發(fā)生很大的變化，耕地資源的稀缺已經(jīng)成為限制我國國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要原因之一。本文通過對全國耕地面積的空間分布、三大區(qū)域耕地面積的變動(dòng)趨勢分析，了解我國耕地面積的發(fā)展現(xiàn)狀，并提出合理的解決措施，以期更好地控制我國耕地面積的變化趨勢，嚴(yán)守耕地紅線不動(dòng)搖，保障國家糧食安全。

[關(guān)鍵詞]耕地面積;空間分布;區(qū)域分析

作為人均耕地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平的巾國，用不足世界7%耕地，養(yǎng)育著20%的世界人口，人多地少是我國的基本國情。隨著我國城市化進(jìn)程的加快及新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，對土地的需求日益增加。一方面，建設(shè)用地和人口增加帶來的住宅需求導(dǎo)致對耕地需求不斷增加;另一方面我國環(huán)境污染、土地沙漠化的擴(kuò)大，導(dǎo)致我國耕地面積的減少和土地質(zhì)量的下降。再加上我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、生產(chǎn)力水平等原因的限制，耕地的數(shù)量和質(zhì)量都面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，堅(jiān)守我國耕地紅線、改善耕地質(zhì)量迫在眉睫[1]。

1 我國耕地面積的空間分布

我國陸地面積約960萬平方千米，據(jù)《2016中國國土資源公報(bào)》顯示，截至2016年末，全國耕地面積為134 956.6干公頃，全國建設(shè)用地總面積為39 068.2千公頃。表1是2016年我國31省市耕地面積數(shù)據(jù)排名，名列前茅的依次是黑龍江、內(nèi)蒙卉‘和河南;后三名是分別是天津、北京和上海。

2 我國耕地面積的趨勢分析

1949-2017年全國耕地面積變化趨勢見圖1。改革開放40年來我國耕地面積發(fā)生了一系列變化，從圖1可看出，1949-2017年我國耕地面積呈現(xiàn)階段性增長和階段性減少的波動(dòng)增長型發(fā)展趨勢。

1949-1957年我國耕地面積呈現(xiàn)增長趨勢，從98000千公頃增加到112000千公頃;尤其是1949-1952年，平均每年保持約3333.3千公頃的增長。因?yàn)橹腥A人民共和國成立后，我國廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地私有制，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，提高了農(nóng)民種地的積極性，《中華人民共和國土地改革法》的頒布使農(nóng)民開荒整地的積極性高漲。1953-1957年我國實(shí)行互助合作的土地制度，在保留土地和其他生產(chǎn)資料農(nóng)戶私有制的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶間通過人工互變、人工變畜工、并地種等多種形式，解決生產(chǎn)中的困難或借此提高農(nóng)民收入[2]。1957年后耕地面積繼續(xù)保持增長，但因生產(chǎn)力還比較弱，勞動(dòng)工具較落后，農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍較低，導(dǎo)致增長速度緩慢。1958-1977年耕地面積呈現(xiàn)下滑趨勢，在1977年達(dá)到最低，由1957年的111 800千公頃降為99 266.7千公頃，減少11.2%。因?yàn)楹献魃绯闪⒑?，我國生產(chǎn)力得到前所未有的繁榮發(fā)展，部分領(lǐng)導(dǎo)人盲目認(rèn)為農(nóng)業(yè)合作化的規(guī)模越大、公有制程度越高就越能促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，輕率地發(fā)動(dòng)了“人民公社化運(yùn)動(dòng)”，嚴(yán)重脫離了當(dāng)時(shí)的社會(huì)生產(chǎn)力水平，極大地?fù)p害了農(nóng)民的利益，挫傷了農(nóng)民的積極性[3]。

黨的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到當(dāng)初決策的錯(cuò)誤，并及時(shí)做出調(diào)整。1978年建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把土地的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分開，即在堅(jiān)持土地公有制的前提下，實(shí)行包產(chǎn)到戶、包干到戶、自負(fù)盈虧。這使農(nóng)民獲得生產(chǎn)和分配的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動(dòng)了我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但從圖1可以看出，耕地面積并沒有太大的變化，主要原因包括以下三個(gè)方面：（1）農(nóng)民虛報(bào)耕地面積。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，雖使農(nóng)民獲得生產(chǎn)和分配的自主權(quán)，但農(nóng)民沒有了土地的所有權(quán)，同時(shí)還要把部分勞動(dòng)成果上交國家和集體，導(dǎo)致部分農(nóng)民擔(dān)心威脅自身的糧食安全和農(nóng)業(yè)稅的增加而虛報(bào)實(shí)際耕地面積。（2）實(shí)際測量有誤差。當(dāng)時(shí)我國還處于一個(gè)比較落后的年代，第一次普查使用人工測量，加上工具落后，測量數(shù)據(jù)難免與實(shí)際耕地面積不一致。（3）官方公布的耕地面積是在1957年的基礎(chǔ)上，逐年扣除因基本建設(shè)占用和自然災(zāi)害毀損而減少的耕地面積得到的，部分政府也會(huì)隱瞞真實(shí)數(shù)據(jù)，因此在統(tǒng)計(jì)數(shù)字上耕地面積不但沒有增加，反而出現(xiàn)減少。

1995-1996年，我國耕地面積由95000千公頃增加到130066.7千公頃，增加了35 066.7千公頃，但這并不表示耕地的實(shí)際變化量。據(jù)第一次普查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)作物播種面積、糧食作物播種面積均沒出現(xiàn)大波動(dòng)，增加的主要原因有：（1）調(diào)查技術(shù)由人工轉(zhuǎn)變?yōu)樾l(wèi)星遙感技術(shù)，測量更準(zhǔn)確。（2）政府和農(nóng)民瞞報(bào)的耕地被統(tǒng)計(jì)出來了。1996-2003年，我國耕地面積呈現(xiàn)減少趨勢，因?yàn)殡S著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量耕地面積被占用，加上我國的耕地質(zhì)量總體不高，局部又出現(xiàn)退化，占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施對耕地保護(hù)起了關(guān)鍵作用。2001年全國耕地為127 615.8千公頃，2003-2008年，耕地面積基本在122 000千公頃上下波動(dòng)，沒有打破120 000千公頃的紅線。加上2006年全面取消了土地面積農(nóng)業(yè)稅，地方政府和農(nóng)民都沒有瞞報(bào)耕地面積的必要了，客觀上也說明耕地?cái)?shù)據(jù)真實(shí)性[4]。

2009年我國耕地面積達(dá)到一個(gè)高點(diǎn)，主要原因有：（1）各部門貫徹落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡等政策。（2）《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律頒布，保障了農(nóng)民的權(quán)益，提高了農(nóng)民種地、開荒的積極性。（3）經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)導(dǎo)致沿海地區(qū)企業(yè)倒閉，很多外出人員開始返鄉(xiāng)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了充足的勞動(dòng)力。2009年以后，我國耕地面積整體有輕微減少的趨勢，據(jù)全國土地利用數(shù)據(jù)預(yù)報(bào)結(jié)果顯示，2017年末，全國因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等減少耕地面積320.4千公頃，通過土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等增加耕地面積259.5千公頃，年內(nèi)凈減少耕地面積60.9千公頃[5]。

3 我國耕地面積的區(qū)域分析

我國國土可劃分為東部、中部、西部。東部指最早實(shí)行沿海開放政策且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省市，包含北京、天津、河北、上海、浙江、福建、江蘇、山東、廣東、海南、遼寧11個(gè)行政區(qū);中部指經(jīng)濟(jì)一般發(fā)達(dá)地區(qū)，包含山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、黑龍江、吉林8個(gè)行政區(qū);西部指經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，包含內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個(gè)行政區(qū)。

我國三大區(qū)域耕地面積變化趨勢見圖2。受自然環(huán)境、地理位置、國家政策等因素的影響，三大區(qū)域耕地變化趨勢有一定的區(qū)別。東部是先減少后增加然后趨于穩(wěn)定;中部是先減少后增加，整體保持增長;西部發(fā)展趨勢與中部相似。從1992年開始，三大區(qū)域都出現(xiàn)耕地面積的增加，尤其是西部，在三大區(qū)域中增長最快，在2001年已經(jīng)超過中部。因?yàn)楦孛娣e的不斷減少，黨的領(lǐng)導(dǎo)人意識(shí)到不能因發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽略農(nóng)業(yè)的發(fā)展，否則將會(huì)對我國糧食安全造成極大威脅，影響國家安全。2016年東部耕地為31 158.40千公頃、中部耕地為53 355千公頃、西部耕地為50 407.6千公頃，分別占耕地總量的23.1%、39.5%和37.4%。

1978年東部耕地面積為30 079.4千公頃，是三大區(qū)域中最少的。1992年下滑到28 271.0千公頃，一方面因?yàn)闁|部工業(yè)、城市化的快速發(fā)展，導(dǎo)致建設(shè)用地、企業(yè)用地大量占據(jù)耕地;另一方面隨著人均收入水平提高，從事耕地的農(nóng)民越來越少，耕地被荒廢。1992年后，由于占補(bǔ)平衡政策提出，耕地隨后被新增加人口數(shù)量和社會(huì)發(fā)展的需要所占用，從圖2可以看出，東部耕地面積幾乎回到改革初期[6]。中部是我國主要耕地面積區(qū)域，承擔(dān)了我國糧食生產(chǎn)的重要任務(wù)。1978年中部耕地面積為37 674.6千公頃，隨后幾年保持平穩(wěn)發(fā)展。占補(bǔ)平衡的政策提出后，中部貫徹落實(shí)保護(hù)現(xiàn)有耕地，積極開墾荒地，實(shí)現(xiàn)了耕地面積的快速增長。2007-2011年因自然災(zāi)害等原因?qū)е赂爻霈F(xiàn)短期減少，2008年后又開始回升，2016年達(dá)到53 355.0千公頃。西部一直以來地廣人稀，但受自然環(huán)境、科學(xué)技術(shù)落后的影響，改革開放初期耕地面積與東部、中部相差不大，1978年耕地面積為31546.6千公頃，“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略的提出，通過開墾荒地、完善西部的基礎(chǔ)設(shè)施和提高西部地區(qū)的科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平等手段支援西部，2001年西部耕地面積已達(dá)到49573.4千公頃，超過中部1655.5千公頃。2007年后雖出現(xiàn)一定的波動(dòng)，但整體呈增加趨勢。本文從東邊、中部、西部各選擇一個(gè)省份的耕地面積變化趨勢為代表，對東部、中部和西部進(jìn)行一個(gè)更詳細(xì)的分析研究，改革開放后三省耕地面積變化趨勢見圖3。

1978年后，廣東省耕地面積出現(xiàn)先減少后快速增加再減少的趨勢。1978-1992年，廣東耕地面積由2778.8千公頃減少為2 443.6千公頃，減少12.06%。改革初期，黨中央為改變我國一窮二白的現(xiàn)狀，通過優(yōu)先發(fā)展沿海地區(qū)、先富帶動(dòng)后富的方針，實(shí)現(xiàn)共同富裕目的，這使得廣東省優(yōu)先進(jìn)行工業(yè)化發(fā)展，忽略了對耕地面積的管控，從而導(dǎo)致耕地面積的減少。1992年后廣東省積極落實(shí)占補(bǔ)平衡政策，2001年廣東省耕地面積達(dá)到3 272.2千公頃，上漲33.91%，2012年后廣東耕地面積有保持減少趨勢，但減少幅度變小。因?yàn)槿丝跀?shù)量增加和經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致對土地的需求增加超過了新開發(fā)的土地。

河南省作為國家糧食核心區(qū)，糧食產(chǎn)量占全國的10%，研究河南省耕地面積的變化對我國糧食的生產(chǎn)安全至關(guān)重要。1978年后，河南省耕地面積出現(xiàn)先減少后急劇增加再波動(dòng)變化趨勢。1978-1992年，耕地面積由7157.3千公頃減少為6887.1千公頃，減少3.78%，前面已經(jīng)介紹由于當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境使得這一數(shù)據(jù)并不真實(shí)。1992-2001年河南省耕地面積增加到81103千公頃，上漲17.76%。2007年比2001年減少184.3千公頃，主要原因包括：（1）河南屬于農(nóng)業(yè)大省，受自然災(zāi)害影響比較嚴(yán)重。（2）河南省正處于新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等建設(shè)用地需求量仍然巨大。（3）耕地后備資源嚴(yán)重不足，尤其是補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)耕地、實(shí)現(xiàn)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”更加困難，耕地保護(hù)面臨著前所未有的壓力[7]。2012年以后，河南省耕地面積又出現(xiàn)輕微減少趨勢。河南省耕地面積變化與我國糧食安全息息相關(guān)，因此河南省耕地面積必須保持在可控范圍之內(nèi)，這對我國糧食安全具有重要的意義。

云南省處于西部地區(qū)，資源豐富、地廣人稀，但受自然環(huán)境的影響，糧食產(chǎn)量并不高。1978年后，云南省耕地面積出現(xiàn)先緩慢增加后快速增加再趨于穩(wěn)定的趨勢。1978-1992年，耕地面積由2730.0千公頃增加到2 857.7千公頃，增加4.68%，主要因?yàn)閯趧?dòng)力的增加導(dǎo)致耕地面積出現(xiàn)緩慢增長?！拔鞑看箝_發(fā)”戰(zhàn)略的提出，使得云南省的科技水平、基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民耕地意識(shí)都得到了很大的改善，耕地面積急劇增加。2001年耕地面積達(dá)到最高點(diǎn)，由1992年2857.7千公頃增加到6421.6千公頃，上漲124.71%。2001年以后，云南省耕地面積在6220千公頃上下波動(dòng)，有增加的趨勢[8]。

4 對策及措施

4.1 加強(qiáng)土地利用管理，嚴(yán)控建設(shè)占用耕地

從多年發(fā)展情況看，造成耕地面積減少的主要因素包括建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、污染及自然災(zāi)害損毀等，其中建設(shè)占用是最主要原因。因此要加強(qiáng)土地利用的管控作用，各地政府要結(jié)合各地具體情況制定合適的土地規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)對土地利用總量的全面控制。針對企業(yè)，要盡量減少占用優(yōu)質(zhì)耕地，對可能造成耕地污染的項(xiàng)目要盡量遠(yuǎn)離耕地;針對城市建設(shè)，要積極引導(dǎo)土地的多功能立體開發(fā)和復(fù)合利用，提高土空間利用效率，減少城市發(fā)展對耕地的占用。

4.2 完善征地制度，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策

一方面要完善征地制度，可以通過合理規(guī)劃土地的利用，縮小征地的范圍，解決耕地征地規(guī)模過大，農(nóng)民權(quán)益得不到保障等問題;另一方面落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策，通過對耕地地力恢復(fù)、開發(fā)新的荒地、復(fù)墾來增加因經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增加所帶來耕地面積的減少[9]。可以建立耕地的質(zhì)量評價(jià)、耕地食物生產(chǎn)的潛力評價(jià)以及糧食安全等在內(nèi)耕地的儲(chǔ)備體系，實(shí)現(xiàn)對耕地的有效保護(hù)。

4.3 增加科技投入，提高糧食單產(chǎn)

政府應(yīng)加大對耕地保護(hù)的投入，提高糧食產(chǎn)量。建立國土資源信息系統(tǒng)，適時(shí)掌握產(chǎn)田數(shù)量和質(zhì)量變化情況;重點(diǎn)開發(fā)中低產(chǎn)田改良、退化耕地修復(fù)等技術(shù)，縮短土地肥力的修復(fù)時(shí)間，提升耕地保護(hù)管理水平;加大對糧食作物培育的投入，提高糧食單產(chǎn)，減輕進(jìn)口壓力。

5 結(jié)論

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，由新型城鎮(zhèn)化及城市化的加快、人口的增加帶來的對土地需求的增加和由環(huán)境污染、土地荒漠化帶來的消極影響，致使我國耕地面積出現(xiàn)不斷減少的發(fā)展趨勢。不過從變化趨勢來看，變化的幅度越來越小，這說明我國土地改革政策及耕地保護(hù)政策對減緩耕地面積減少起到一定的作用，但不能太樂觀，未來由經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增加帶來對土地需求的增加依然是需要面臨的挑戰(zhàn)。

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