新時代民政法制，是在黨的十八大以來全方位、開創(chuàng)性的成就和深層次、根本性變革的基礎上，基于中國現(xiàn)階段主要矛盾的變化，民政部門在各項工作的開展過程中為了回應社會的需求而探索和完善的各項法律制度及相關配套措施。新時代民政法制建設，應著重關注民政相關工作在進入新時代所具有的特殊性。這種特殊性體現(xiàn)在黨中央、國務院以及民政部對新時代民政法制建設的新要求，民政法制建設在新時代面對的新機遇和新挑戰(zhàn)，以及在新時代民政法制建設的總體目標、宏觀結構以及具體的立法建議。

一、新時代民政法制建設的內涵特征

（一）對新時代民政法制建設的內涵認識

1.新時代民政法制建設是保障民政業(yè)務開展的基礎性工作

民政法制建設是民政工作的重要組成部分，是民政工作改革和民政事業(yè)發(fā)展的重要保障。新時代民政法制建設通過構建內容完備、結構合理的民政法律制度體系，可以有效推進在新的時代環(huán)境下民政依法行政，嚴格規(guī)范民政部門權力運行，依法保障民政對象合法權益。

2.新時代民政法制建設是促進社會公平的長期性工作

習近平總書記指出，改革既要往有利于增添發(fā)展新動力方向前進，也要往有利于維護社會公平正義方向前進。全面深化改革就是要增進人民福祉、促進社會公平，讓全體人民共享發(fā)展成果。新時代民政法制建設要充分發(fā)揮國家的調節(jié)之手，在社會再分配的過程中要充分注重社會公平，在提供普惠性社會福利的同時，對于特別需要照顧的群體應提供更多更好的民政服務，以縮小不同群體之間的差距，實現(xiàn)社會實質公平。

3.新時代民政法制建設是實現(xiàn)民生權利的保障性工作

當前，我國的民政法制的“管理本位”、“義務本位”色彩還比較濃厚，而新時代的民政法制建設則以人民為中心，以民生工作為重點，人民群眾的“權利本位”觀念得以確認，是實現(xiàn)人民群眾民生權利的重要保障性工作。

4.新時代民政法制建設是構建法治政府的重要支撐性工作

民政法制建設是法治政府建設的重要組成部分。進入新時期，民政法制建設將構建起以民為本、內容全面、結構合理、權責清晰、操作性強的民政法制體系，在加強制度建設、推進依法行政、轉變政府職能方面為構建法治政府提供有力支撐。

（二）新時代民政法制建設的特征

1.兜底性

民政法制的兜底性使得民政法制以給付行政為重要內容。民政工作基本上體現(xiàn)為政府直接向社會提供公共服務，這在理論上被稱為“給付行政”，也就是政府通過給予公民法人利益和便利等方式實現(xiàn)行政目的的活動。

2.社會性

民政工作的服務對象直接面對社會公眾。民政工作總是在解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、促進社會公正，因而具有明顯的社會功能。這就使得民政法制建設也應當具有足夠的社會性。

3.廣泛性

即民政法制在內容上涉及多個領域。民政工作涉及的領域相當廣泛，包括基層治理、區(qū)劃地名、婚姻管理、殯葬管理、社會救助保障、社會福利、社會組織管理服務等等。這些領域相互之間的業(yè)務聯(lián)系并不緊密，甚至完全沒有關聯(lián)，許多工作可以自成體系、獨立運行、各為一體。

4.行政合理性

民政法制在學理上更需要強調行政合理性原則。民政工作直接面向社會大眾、尤其是生活有困難的特殊群體，因此在相關規(guī)范的制定過程中不能僅僅滿足于“不與上位法相抵觸”或者“有上位法依據(jù)”，更需要從解決人民群眾實際困難的角度出發(fā)、針對現(xiàn)實中不同的問題，在合法的裁量幅度內盡量做出具有合理性的決定。

二、新時代民政法制建設的機遇與挑戰(zhàn)

（一）堅持和加強黨的全面領導為民政工作提供了有力領導

一方面，堅持和加強黨的全面領導有助于進一步牢牢把握正確的政治方向，推動民政法制工作的發(fā)展。另一方面，黨內規(guī)范性文件體系的進一步發(fā)展為民政法制體系的規(guī)范整合創(chuàng)造了條件。如中辦國辦《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》《關于黨員領導干部帶頭推動殯葬改革的意見》等，涉及社區(qū)治理、社會組織、殯葬改革等領域。

（二）社會主要矛盾轉化使得民政工作更受重視

黨的十九大報告指出，新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾;同時還明確指出，“增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義”。這是對“發(fā)展”的新闡述，同時也將民政工作的重要性提到了新的高度。

（三）法治政府建設為民政工作法制化創(chuàng)造條件

自1999年《國務院關于全面推進依法行政的決定》發(fā)布以來，我國全面的、系統(tǒng)化的法治政府建設已有近二十年的歷程，法治政府初具規(guī)模：《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等專門性法律為政府行政行為的規(guī)范鋪設了“頂層設計”;行政決策體系基本形成、決策過程基本規(guī)范化;政府工作人員法治水平和法治能力逐步提升;各級政府基本能夠運用法律手段化解社會矛盾;對政府的監(jiān)督體系也日益成型——這些都為民政工作法制化提供了良好基礎。

（四）社會力量的發(fā)展為民政工作提供了外力支持

進入新時代，社會力量進一步發(fā)展：一方面，社會團體等有組織的社會力量更多地參與社會治理，能夠在民政部門的領導下分擔大量的工作;另一方面，社會力量的壯大也使得社會公眾更有能力、有意愿參與民政相關工作，進而有能力、有意愿參與到民政相關制度和規(guī)則的建設過程中來。這就使得民政法制建設必須更加重視對社會力量的規(guī)范，如對于社會組織、慈善募捐、購買公共服務等領域的規(guī)范。

（五）《立法法》的修正賦予地方更多的立法權限

《立法法》在2015年修正后，擁有地方立法權的城市數(shù)量大大增加。站在民政工作的角度，新修正后的《立法法》無疑賦予了地市一級的地方更多的立法權限。

（六）新時代依法治國實踐對民政法制工作提出了更高要求

黨的十九大報告指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治。依法治國要求完善立法體制，健全程序運行機制，同時還要凝聚民智，擴大法律的社會基礎，這些要求都為民政法制工作提出更高、更具體的要求。

（七）民眾需求的多元化要求民政法制建設具有更強的回應性

社會主要矛盾的轉化，是人民群眾隨著生活質量的提升而對需求多元多樣變化要求的結果，民政法制建設必須科學判斷群眾的需求，要善于做調查研究，善于總結概括，分析判斷共性需求和個性需求、基本需求和非基本需求、個人需求和社會需求、當前需求和長遠需求、一般需求和重點需求，修訂或廢止已有法律法規(guī)中不適合當前群眾需求的內容，及時補充新的內容，以及時回應社會和群眾需求。

（八）民政工作的復雜性亟需更為健全的法制保障

民政部門職責多、業(yè)務范圍廣泛，必然導致民政法律法規(guī)的復雜化。新時代民政服務對象的復雜性增加，在相關業(yè)務上的法制空白亟需填補。在基層社會領域，十九大報告指出要構建共建共治共享的社會治理格局。這就要求多元社會主體共同開展社會建設、共同參與社會治理、共同享有治理成果。同時對于民政工作而言，需要不斷探索建立健全基層社會治理領域的法制建設，為構建共建共治共享的社會治理格局提供健全的法制保障。

（九）實現(xiàn)更高水平民生要求整合民政與其他部門的法制資源

民生既是經濟、社會、政治發(fā)展的邏輯起點，也是其發(fā)展的落腳點。在新時代背景下，民生被賦予了更深刻、更廣泛的內涵。對于以保障和改善民生需求為己任的民政部門來說，不僅要注重部門內部法制建設，更應該注意加強與公安、工商、教育、人社、衛(wèi)計等部門互聯(lián)互動，打破部門之間的信息壁壘，實現(xiàn)信息資源、法制資源的共建共享，形成結構合理、內容全面的保障更高水平民生的法制體系。

三、民政法制建設的廣州經驗

廣州民政法制建設肇于改革開放之初，起步較早，先行先試，各方面民政制度體系建設較為完善，一些立法經驗成為上級立法的借鑒。

（一）創(chuàng)新引領，加強重點領域突破

作為改革開放的前沿陣地，廣州在一定程度上承擔著為各項改革事業(yè)先行先試的重任。廣州民政也為這些先行先試提供了許多制度保障，其本身也成為民政法制工作的創(chuàng)新。以社會工作為例，早在上世紀九十年代，市老人院、荔灣區(qū)逢源街道辦事處等分別與香港圣公會福利協(xié)會合作、香港國際社會服務社等合作，嘗試引進香港社會工作的專業(yè)理念和服務手法。2005年，廣州市委市政府即出臺了《廣州市社會工作者職業(yè)資格暫行規(guī)定》。2018年相繼出臺了《廣州市社會工作服務條例》《關于加強社會工作的意見》《關于印發(fā)廣州市社工服務站（家庭綜合服務中心）管理辦法的通知》等等地方性法規(guī)和政策文件。再如，在慈善立法方面，2012年頒布《廣州市募捐條例》，是全國第一部關于慈善募捐的城市法規(guī)，該條例為中央立法進行了有益的探索，為《慈善法》相關規(guī)定的出臺積累了經驗。

（二）擴大參與，促進民主科學立法

完善民政立法的正當程序，實現(xiàn)民主、科學立法，其標志就是建立多樣化、富有實效的公眾參與機制。廣州市民政局在建立公眾參與制度方面也進行了一系列有益的探索：

一方面，充分發(fā)揮廣州民政各類公眾參與平臺的作用。這些平臺包括廣州市民政局智慧團、全國民政政策理論研究基地、廣州市民政局科研基地、殯葬博士后科研工作站等等。以平臺為依托，拓寬公眾有序參與民政決策、立法、調研等途徑，完善公眾參與意見反饋制度。

另一方面，注重在各項具體工作的過程中融入各種參與機制。包括堅持實行地名命名更名審批前公示制度;對規(guī)范性文件的制訂及時在局公眾網進行意見征集;暢通公眾網“局長信箱”、“意見征集”和微信微博留言窗口，及時辦理回復。舉辦各類面向公眾開放的活動，如舉辦殯葬等民政專項工作及廣州市救助站等下屬事業(yè)單位的公眾開放日活動等。

（三）健全配套機制，加強法制保障

1.健全立法規(guī)劃機制

將領導重視、社會關注、群眾關切的急需立法項目納入到民政法制中長期規(guī)劃，增強民政法制建設的前瞻性、協(xié)同性。同時，建立民政法制年度工作目錄，以制度化的方式將中長期規(guī)劃項目分解到每年，實行目錄管理及項目化運作，明確各項目的推進、完成時間節(jié)點。

2.健全立法評估機制

主要通過委托第三方機構，對民政法規(guī)規(guī)章及其配套規(guī)范性文件實施的基本情況、實施績效、立法內容、立法盲點、立法技術等方面的情況進行客觀評估。立法評估對廣州市民政法規(guī)規(guī)章及其配套規(guī)范性文件提出加強改進意見，促進民政立法質量的提升，加強了民政法制工作的科學性。

3.健全文件清理機制

專門印發(fā)《行政規(guī)范性文件和規(guī)章制度清理指引》，加強市民政局行政規(guī)范性文件和規(guī)章制度清理工作。

（四）規(guī)范行政權力，保障法制落地與執(zhí)行

廣州市民政局是較早自覺探索規(guī)范行政自由裁量權制度的民政部門之一。早在2013年，廣州市民政局印發(fā)了《規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權實施細則（試行）》;2016年，進一步完善了行政執(zhí)法自由裁量權的規(guī)范，分別頒布了廣州市民政局《規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權規(guī)定》《規(guī)范行政處罰自由裁量權規(guī)定》和《規(guī)范行政許可自由裁量權規(guī)定》，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度，取得了良好的社會效果。

四、新時代民政法制建設的對策建議

（一）規(guī)范民政立法工作，提高立法質量

隨著時代發(fā)展和中國特色社會主義法律體系的建立、尤其是隨著我國的立法制度在新時代的進一步完善，2014年頒布的《民政部立法工作規(guī)定》和2011年頒布實施的《民政部規(guī)范性文件制定與審查辦法》均有必要進行全面修改，以回應新時代對民政法制的新要求，規(guī)范民政立法工作，提高立法質量。

1.加強中長期立法規(guī)劃

將現(xiàn)有的立法和規(guī)范性文件規(guī)劃工作制度化、正規(guī)化，建立法律法規(guī)制定的中長期規(guī)劃。例如，可以明確建立立法和制定規(guī)范性文件的五年規(guī)劃制度;并建立公開征求規(guī)劃意見的制度，擴大公眾參與的渠道，提升規(guī)范性文件規(guī)劃的質量。建立規(guī)劃的梯隊，條件成熟的規(guī)范性文件作為第一梯隊可以優(yōu)先制定，條件尚不成熟但確有必要制定的規(guī)范性文件可以作為第二、第三梯隊，在進一步調研的基礎上適時制定。近年來，廣州市民政局印發(fā)實施《全市民政工作法治化建設方案（2016-2020年）》和年度法治化建設實施意見，就包括了相關規(guī)范性文件的規(guī)劃方案，并且在方案中細化目標任務、實施步驟及分工，便于落實和監(jiān)督，取得了良好的效果，具有一定的借鑒價值。

2.完善法律配套文件制定

完善的法制體系不僅應該覆蓋范圍全面，而且必須是層級結構合理的，相關領域的上位法出臺后，必須盡快制定配套的法規(guī)或規(guī)范性文件與法律相銜接。因此，在制定上位法的過程中，若某些條款無法規(guī)定具體的實施細則，則應注明相關部門在一定期限內按照上位法的指示精神和指導原則制定相應的配套法規(guī)或規(guī)范性文件。各部門也應建立自查制度，在上位法出臺或修訂后，及時對本部門的法規(guī)和規(guī)范性文件進行審查，對缺失和過時的文件要及時補充和修訂。如《慈善法》出臺后，廣州市民政局立即啟動制訂《廣州市慈善條例（草案）》，以更好地落實《慈善法》。

3.建立健全立法評估制度

在法律法規(guī)的制定過程中還應該完善配套的評估機制，以保證立法質量。評估制度應根據(jù)法律法規(guī)制定的目的，結合經濟社會發(fā)展要求，按照一定的標準和程序，對立法質量、實施績效、存在問題及其影響因素等進行跟蹤調查和分析評價，并提出評估意見。如2017年，廣州市民政局委托專業(yè)法律機構對社會救助、養(yǎng)老服務、慈善事業(yè)、殯葬管理等領域的部分法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的實施情況進行全面客觀評估，提出改進意見;其中對規(guī)范性文件評估的創(chuàng)新探索被選入2017年度法治廣東建設年度報告案例，受到省市法制部門的好評。

4.建立健全立法工作程序規(guī)范指引機制

立法質量的提升，離不開立法工作程序的科學化、規(guī)范化、制度化，因此，有必要健全民政立法工作程序的規(guī)范性指引。對民政立法工作的表述規(guī)范、立法文本規(guī)范、立法工作程序規(guī)范三個部分進行詳細的規(guī)定和指導。建立立法工作程序規(guī)范性指引一方面為法律法規(guī)、規(guī)范性文件的出臺提供了統(tǒng)一的指導，在一定程度上增強了立法工作的科學性。另一方面，通過語言、文本的規(guī)范性使用，可以在很大程度上減少法律法規(guī)和規(guī)范性文件出現(xiàn)歧義、矛盾以及表述不清等問題而導致有法難依。

5.完善利益協(xié)調機制

民政法制工作包含了許多社會性和專業(yè)性的問題，民政機關工作人員對這些問題未必都能做出準確的判斷，因此需要社會公眾和專家參與作為輔助。在性質上，這種多元立法主體參與機制其實就是立法和決策過程中搭建政府、專家、公眾的利益協(xié)商平臺。在明確這一基本思路的基礎上，逐步探索擴大信息公開、改善聽證會效果、建立公眾意見反饋機制等具體的立法和決策程序。例如，廣州市民政局于2016年組建成立廣州市民政局智慧團，首批智慧團涵蓋顧問、專家學者、實務工作者、民政服務對象和成員單位。實踐表明，這種新型的專家咨詢機制取得了良好的效果。

（二）加強重點領域立法，完善法律法規(guī)體系

目前，相對于民政業(yè)務覆蓋范圍廣泛而言，民政法律法規(guī)還相對偏少，很多重點領域缺少指導性和約束性較強的法律法規(guī)，尤其是在社會救助、社會福利、養(yǎng)老服務、社會工作、社會組織和其他一些專項工作中，還存在立法空白，應重點加強這些領域的立法建設，完善我國民政法律法規(guī)體系。

1.社會救助領域立法

2014年2月國務院頒布實施的《社會救助暫行辦法》，是我國推進社會救助制度法治化的一項重大舉措。但作為我國社會救助領域的根本法，《社會救助暫行辦法》僅70個條文，雖規(guī)定了社會救助的八種類型，但法條內容過于簡單，還存在前文所述的碎片化問題。此外，《社會救助暫行辦法》效力層次較低、權威性也不足，增加了執(zhí)法的難度。因此，有必要由全國人大常委會出臺《社會救助法》。在《社會救助法》之下，圍繞最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助分別出臺相應的行政法規(guī)，以健全社會救助法律法規(guī)體系。

2.社會福利領域立法

在社會福利領域，雖然我國已出臺了《收養(yǎng)法》《未成年人保護法》《殘疾人保障法》《老年人權益保障法》以及《殘疾人就業(yè)條例》等法律法規(guī)，在未成年人、殘疾人和老年人社會福利保障上有了明確的法律依據(jù)。但我國的社會福利立法屬于特惠型社會福利立法，內容相對分散，在適度普惠型社會福利方面法律規(guī)定還不夠，同時，在一些社會問題頻現(xiàn)的領域上還缺乏相關的立法規(guī)定。因此有必要進一步完善社會福利領域法制體系。如在養(yǎng)老領域要建立健全老年監(jiān)護制度，在兒童福利工作上要設立專門的兒童福利專項法規(guī)，包括《中國兒童收養(yǎng)法》《孤殘兒童保護法》《兒童津貼法》等。最后，在未來條件成熟的情況下，有必要制定專門的《社會福利法》，為我國適度普惠型社會福利制度的發(fā)展提供法律依據(jù)。

3.社區(qū)治理領域立法

目前，社區(qū)治理主要是依靠《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》《人民調解法》三部法律以及《城市社區(qū)檔案管理辦法》《村級檔案管理辦法》等部門規(guī)章。相對于基層社會結構的變化而言，已經顯示出了嚴重的滯后性。有必要將《城市居民委員會組織法》和《城市街道辦事處條例》納入優(yōu)先修法項目。此外，我國現(xiàn)行的社區(qū)治理法律主要屬于組織法，對于社區(qū)治理的規(guī)定非常少。因此，還應針對社區(qū)治理單獨制定一部分《社區(qū)治理法》。

4.社會組織領域立法

我國的社會組織立法，應從以下幾個方面著手：一是加緊起草并盡快出臺《社會組織法》。二是加快修訂《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》。三是明確社會組織的產權屬性并加大保護力度。在相關立法中，明確規(guī)定社會組織的財產屬性，建立社會組織財產保護的有效機制，加大保護力度。四是完善政策填補制度盲點。對不具備登記條件的城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織，以及近年來涌現(xiàn)出的大量“離岸社團”、“網絡社團”，盡快通過修訂相關法規(guī)，做出明確規(guī)定，納入監(jiān)管范圍，規(guī)范服務行為。

5.社會工作領域立法

在社會工作領域，目前我國的法律法規(guī)比較少。以《志愿服務條例》為代表的現(xiàn)有法規(guī)和規(guī)范性文件并不能涵蓋社會工作的全部領域，而社會工作也是目前社會亟需發(fā)展和規(guī)范的領域。我國社會工作立法的原則應包括服務對象利益的優(yōu)先滿足原則、服務主體專業(yè)化原則、服務方法的標準化原則、服務程序的規(guī)范化原則。在內容上，社會工作立法應包括管理體制、社會工作者的市場準入、社會工作服務事項、社會工作標準、財政補貼、激勵措施、監(jiān)督檢查等內容。

6.專項工作領域立法

一是在殯葬管理方面，1997年《殯葬管理條例》確立起了殯葬行業(yè)的基本制度，但由于立法層次較低，沒有上升到法律的高度，罰則剛度不足，行政處罰規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，缺乏規(guī)范的執(zhí)法程序和法律文書，致使管理和執(zhí)法力度不足。因此應要加快《殯葬管理條例》的修訂，根據(jù)實際工作的需要進行及時更新完善。在修訂過程中要注意尊重傳統(tǒng)習俗，充分吸納民意，在法律與民俗之間尋找平衡點，堅持尊重習俗、生態(tài)、環(huán)保、公共利益的殯葬基本原則。

二是在地名管理方面，我國地名工作現(xiàn)行的最高法規(guī)是國務院1986年頒布的《地名管理條例》，三十余年間地名工作的各個方面都發(fā)生了很大變化，該條例已不能適應地名工作的需要。因此，亟需修訂《地名管理條例》，應明確修改地名的程序、主體、責任;加大對不規(guī)范地名的清理整頓力度，及時整治地名亂象;進一步理順地名管理體制機制，強化執(zhí)法監(jiān)督檢查;加強地名信息化建設;加快實現(xiàn)地名標準化，凈化地名環(huán)境;等等。

三是在婚姻登記管理方面，2003年國務院出臺了《婚姻登記管理條例》，十五年過去，該條例許多條款已經不適應社會發(fā)展的需要。如條例第四條規(guī)定：“內地居民結婚，男女雙方應當共同到一方當事人常住戶口所在地的婚姻登記機關辦理結婚登記。”隨著人口流動的增加，該項規(guī)定為服務對象帶來了諸多不便。為此，2017年廣州開始探索推進婚姻登記“通辦全城”試點，2018年1月全面鋪開“全城通辦”服務，受到了國家民政部、省政協(xié)及廣州市民的高度贊揚。建議盡快修訂《婚姻登記條例》盡快打破地域和戶籍的限制，打破政府部門間信息壁壘，加強與公安、司法系統(tǒng)的信息共享，為群眾提供更加高效方便的辦事途徑。

（三）及時修訂法律法規(guī)與清理規(guī)范性文件，提高法律法規(guī)適用性

1.加強社會參與，及時回應社會需求

及時回應相關群體最新的需求，是解決法律法規(guī)修訂遲滯的根本途徑。例如《城市居民委員會組織法》出臺近三十年，當前城市居民的居住模式發(fā)生了重要變化，在居民關心的許多問題上，如與小區(qū)物業(yè)的關系、小區(qū)公共設施的處置等，居民委員會能發(fā)揮的作用越來越有限，這就凸顯出其修訂遲滯的問題，因而需要在社區(qū)治理中積極吸收公眾意見、著力加以解決。廣州市民政局近年來堅持公開發(fā)布相關立法和修訂的年度計劃，并充分利用各種平臺搜集和反饋公眾意見，取得了較好的效果。

2.規(guī)定適用期限，倒逼法律法規(guī)的修訂與廢止

法律法規(guī)修訂、廢止遲滯的另一個重要原因在于缺乏相關的約束和提醒機制。因此有必要嚴格規(guī)定法律法規(guī)、規(guī)范性文件的適用期限，一方面可及時提醒相關工作人員提早做好法律法規(guī)修訂的規(guī)劃，另一方面在本部門內部形成具有一定約束力的法制更新機制。如廣州市民政局《關于規(guī)范做好民政立法工作的通知》規(guī)定：“除專用于廢止原有的行政規(guī)范性文件外，行政規(guī)范性文件應當注明有效期，有效期最長不得超過5年;文件題目標注為‘暫行、‘試行的，其有效期不得超過3年。有效期滿又未重新發(fā)布的，行政規(guī)范性文件自動失效。”在此基礎上，可以根據(jù)法律法規(guī)、規(guī)范性文件的不同等級設立適用期限，一些位階較高、具有普遍指導意義的法律法規(guī)可以適當延長其適用期限。在法律法規(guī)、規(guī)范性文件有效期屆滿前6個月，法律法規(guī)的制定部門、規(guī)范性文件的原起草部門或組織實施部門應當進行評估，經評估需要繼續(xù)施行的應當按照規(guī)定的程序進行修訂并重新發(fā)布施行。

3.建立規(guī)范性文件清理制度

許多規(guī)范性文件是因應當時的社會環(huán)境和政策環(huán)境而臨時制定的，許多條款的制定具有臨時性與特殊性。隨著環(huán)境的變化和更高一級法律法規(guī)的制定與完善，一些規(guī)范性文件不再具有操作性。因此有必要建立常態(tài)化的規(guī)范性文件清理制度，實行規(guī)章、規(guī)范性文件目錄和文本動態(tài)化、信息化管理，主動審查和評估修訂法規(guī)性文件，這樣不僅能夠使得法律法規(guī)體系更加合理，同時也是消除法規(guī)之間矛盾，使法規(guī)能保持縱向一致的有效措施。各級民政部門可每一年或兩年對本部門規(guī)范性文件進行定期清理。

（四）加強統(tǒng)籌協(xié)調，整合法制資源

1.充分利用信息技術，建立民政項目的整體管理制度

民政法制建設的立法碎片化問題主要體現(xiàn)在內部、外部兩個方面。就民政系統(tǒng)內部而言，為有效打破相同或相近業(yè)務領域各自為政，資源無法有效整合等問題，有必要探索建立民政法治數(shù)據(jù)信息網絡平臺，以立項、管理、評價等步驟為框架，建立民政項目的審查篩選制度、項目管理和監(jiān)督制度、項目運作的保障制度、項目的績效評估制度等，形成項目化管理的整體機制，對民政法制項目、廢立改釋等工作實行系統(tǒng)化、信息化監(jiān)控、預警、提示和管理，以項目為載體整合民政系統(tǒng)內部的行政資源，避免碎片化造成的問題。

2.合理出臺黨內法規(guī)，發(fā)揮黨的統(tǒng)籌領導作用

就民政系統(tǒng)外部而言，在管理對象和法律法規(guī)涉及多個部門，且缺乏相應工作協(xié)調機制時，可以合理出臺黨內法規(guī)或規(guī)范性文件，發(fā)揮黨組織的領導作用，統(tǒng)籌各部門有序開展工作，一方面可以在同一層級上整合行政資源，另一方面可以有效解決各部門執(zhí)法標準不一、多頭管理、相互推諉等問題的出現(xiàn)。例如在農村留守兒童保護工作方面，2017年廣州市委辦公廳印發(fā)了《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的實施方案》。工作方案涉及到廣州市各級政府及民政、公安、教育、殘聯(lián)、衛(wèi)計委等部門。此外，在社會救助、殯葬管理、防災救災等領域都可以通過黨內法規(guī)的形式整合各部門行政資源。這就要求各級民政部門詳細梳理本部門職能，對每項工作的權責列出詳細清單，在需要黨委進行統(tǒng)籌的工作領域制定詳細的立法計劃，報請相關部門進行審批。

（五）加強立法與執(zhí)法保障，提高民政法制水平

1.建立民政法制中心，整合民政立法力量

民政法制力量薄弱，主要表現(xiàn)在缺乏專門的法制機構和專業(yè)法制人員，來統(tǒng)籌本部門、本單位的立法規(guī)劃，指導、監(jiān)督立法過程。因此，在省、市民政部門應當向編制部門申請專門的行政機構和人員編制，在本部門建立民政法制中心。首先，在機構職能上，通過編制“三定方案”，明確職責，將部門立法工作從事務性工作中剝離開來。各單位法制中心的主要職能應該包括法制規(guī)劃、立法指導、法制評估、法律法規(guī)清單管理等。其次，在人員配置上，一方面可以整合本單位具有法律專業(yè)背景的工作人員進入法制中心，做到人盡其才，另一方面在新增編制允許的情況下，合理配置法律專業(yè)人才的招錄名額，形成既熟悉業(yè)務工作又具備法律專業(yè)知識的民政法制隊伍。再次，在成立專門法制中心的基礎上，探索法律顧問制度，與專業(yè)律師事務所簽訂合同，并聘請一定數(shù)量的法律顧問，擔任法制建設咨詢工作。

2.加強法制經費投入，保障法制建設穩(wěn)定開展

法制建設的有效開展，離不開穩(wěn)定的經費保障機制。尤其是在建立專門的民政法制中心的基礎上，必須合理編制預算，在足額安排辦公經費的基礎上，統(tǒng)籌安排各項法制專項工作經費，以保障法制建設穩(wěn)定開展。首先，在經費的投入上，除本級財政預算撥款外，上級民政部門也應對下級法制建設進行一定的財政補助，確保民政法制的日常辦公和專項工作有充足的資金支持。其次，在法制經費的預算上，要在制定年度立法規(guī)劃的基礎上，綜合考慮部門日常辦公經費、法律顧問咨詢費、前期立法調研費、專家評估、法制人員培訓交流等費用，合理編制預算。最后，在經費的管理上，要建立健全民政法制建設專項經費監(jiān)督保障機制，民政部門要建立本部門民政法制經費公開制度，形成法制建設經費自查監(jiān)督、審計監(jiān)督、單位內部領導監(jiān)督、本級財政部門和民眾的外部監(jiān)督體系。

3.規(guī)范行政執(zhí)法行為，營造良好執(zhí)法環(huán)境

由于民政執(zhí)法工作大多涉及社會基層和傳統(tǒng)習俗，執(zhí)法阻力較大，因此經常出現(xiàn)執(zhí)法軟化的現(xiàn)象。要改變這一困境，僅靠民政部門自身執(zhí)法力量的建設遠遠不夠，還要在群眾中廣泛、深入、持久地開展民政執(zhí)法宣傳教育，向群眾傳達民政工作的重要意義和民政相關法律法規(guī)知識，樹立民政執(zhí)法新形象，增強民政執(zhí)法的影響力和公信力，營造有利的執(zhí)法氛圍。這需要民政執(zhí)法人員進一步規(guī)范執(zhí)法行為，完善執(zhí)法公開和執(zhí)法監(jiān)督工作，向社會和民政對象及時公開執(zhí)法信息，向社會公布的信息應當全面、準確，對公眾的承諾切實兌現(xiàn)。如2016年廣州市民政局出臺了《依法行政監(jiān)督員管理辦法》，從各級人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、無黨派人士和社會組織、街道社區(qū)、企事業(yè)單位、新聞媒體、服務對象等各領域中選聘監(jiān)督員，對局系統(tǒng)各單位部門及其行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法活動進行義務監(jiān)督。