曾繁榮

[摘要]國際貨幣基金組織（IMF）的一項重要職能是向成員國提供緊急資金援助。為保障援助資金的安全，IMF通常每隔五年會對受援國中央銀行的內審和監(jiān)督有效性進行保障評估。在2000年至2010年開展兩輪評估的基礎上，IMF又對全球64家受援國中央銀行2010年4月至2017年底期間的111項研究報告進行了評估。2018年6月發(fā)布的評估結果表明，受援國中央銀行的內控框架在增強，但內部審計和審計委員會監(jiān)督方面普遍存在脆弱性。本文摘編了IMF對央行內審和監(jiān)督有效性的評估框架、框架特點及評估結果。

[關鍵詞]內部審計 審計委員會 有效性 評估報告

當IMF向成員國提供緊急資金救助時，將定期

開展資金安全評估，以評估IMF的援助資金是否得到受援國中央銀行的充分管理。這類評估是對成員國中央銀行治理和內控框架的診斷性評估，涉及五個領域：外部審計機制、法律結構和自治、財務報告框架、內部審計機制和內部控制體系，簡稱ELRIC框架。

一、ELRIC框架特征

IMF從內審和審計委員會的有效性兩個角度來評估中央銀行ELRIC框架的有效性。

（一）內部審計監(jiān)督

對ELRIC框架內的內審機制進行評估，旨在了解和評估內審部門是否具有足夠的能力履行職責，以及是否符合國際通用標準。

1.組織獨立性和權威性。內審部門應客觀、不受干擾地開展工作，內審的職能定位以及首席審計執(zhí)行官（CAE）在中央銀行治理或管理結構中的作用，以及允許內審直接向董事會和行長報告等做法，均有助于加強內審權威性及保持內審獨立性。內審部門的地位和職責應體現(xiàn)在董事會批準的正式章程中，包括在工作范圍內無限制地查閱記錄和監(jiān)督人員。

2.監(jiān)督。內審的組織獨立性還可通過向董事會提供建議而得到強化，不直接向董事會（或審計委員會）直接報告的內審部門將面臨諸多挑戰(zhàn)，包括資源分配不足以履行職責、所提建議的接受或執(zhí)行程度低、不利于加強能力建設（如通過專業(yè)認證）和支持內審開展工作等。

3.人員配置和能力。內審部門應有足夠資源來履行職責，包括內審人員的資歷互補、具備審計高風險領域所需的專業(yè)技能和能力。為此，可考慮通過考取資格認證和專業(yè)證書來提升內審人員的業(yè)務勝任能力，以及制定培訓和持續(xù)發(fā)展計劃。

4.審計方法。內審部門制定工作計劃以及研究執(zhí)行計劃的方法對于評估工作同樣重要。內審方法應基于風險導向、符合國際標準、能靈活應對中央銀行風險狀況的演變和控制環(huán)境中新出現(xiàn)的漏洞。有兩種情形要注意：一是當審計方法基于合規(guī)性驅動時，內控風險將加大。此時，內審所覆蓋的高風險領域并不是最優(yōu)的，缺乏對控制框架的全面評估，這背離了國際標準，通常是潛在能力有限的表現(xiàn)。二是內審人員經常在高級管理層的指導下開展審計工作。這明顯違背了內審的基本原則，而這主要與審計制度僵化有關。

5.報告和監(jiān)測。內審部門除了向高級管理層傳達審計結果和建議外，還應定期向董事會或審計委員會報告重大風險暴露和控制缺陷，包括根源分析和補救行動、年度審計計劃的最新進展和建議實施情況。同時，應包含正式的后續(xù)程序，以監(jiān)督審計結果的解決，確保補救行動得到有效執(zhí)行。通常，報告和監(jiān)測方面的缺陷部分是由于溝通渠道受到破壞，如僅向行長傳達審計結果，通過行長向審計委員會傳達信息，或僅向審計委員會提供零星信息，妨礙了及時監(jiān)督。對內審工作（如審計計劃完成情況和建議的落實等）監(jiān)督不力，也會影響報告的質量。

6.質量保證和改進計劃（QAIP）。這也是維持內審職能符合國際標準所需的重要方面，包括每五年進行一項獨立的外部質量評估和解決需要改進領域的行動計劃。它的不足通常表現(xiàn)為：缺少正式的質量保證和持續(xù)遵守國際標準所需的內部和外部質量審查。

（二）審計委員會監(jiān)督

審計委員會是實現(xiàn)環(huán)境強有力治理的關鍵，包括評估審計委員會如何適應整體治理框架、任務規(guī)定以及實踐中的監(jiān)督職能。評估側重于以下關鍵特征：

1.人員組成。組成人員的獨立性（不管是形式上還是實質性的）對于審計委員會的制衡和有效性以及保持可信性都至關重要。為此，審計委員會應由非執(zhí)行董事組成，其任務和職責范圍在中央銀行總體治理框架的范圍內明確規(guī)定，并列入董事會批準的章程。此外，組成人員的經驗多樣性也很重要，因為通過成員的廣泛觀點獲得的技能可以提高客觀性。審計委員會的人員數(shù)量應該在成員的廣泛經驗基礎與重點監(jiān)督機制之間保持平衡，如果審計委員會的人員過多，可能會失去重點并淡化成員的個人責任。保障評估的不足之處包括諸如讓中央銀行的高管成為審計委員會的成員（如副行長）等，該做法會引起內在的利益沖突，因為高管不能既是裁判員也是運動員。

2.知識和專業(yè)技能。審計委員會成員的一項基本要求是至少有一名成員在審計、會計或財務報告方面有深入的理解或專業(yè)技能。然而，鑒于審計委員會的職能范圍不斷擴大，需要多元化的技能組合才能處理不斷增加的問題范圍，包括IT、法律和風險管理。若現(xiàn)有問題超出了審計委員會的能力范圍，就應增加培訓，或獲得外部專業(yè)知識（如聘請財務或審計專家）。

3.盡職性。審計委員會成員應有足夠的時間和精力來履行其職責，應定期召開會議并作充分準備，包括審查會議議程和輔助材料。因此，審計委員會的評估重點還在于其成員是否認真對待自己的工作、是否充分準備并提出相關問題。

4.監(jiān)督外部審計。有必要通過與外部審計師的高質量互動來密切監(jiān)督。審計委員會應參與外部審計師的遴選、任命和年度評估，應在整個外部審計過程（從計劃到完成）中積極參與并評估外部審計師的表現(xiàn)和獨立性。與外部審計師的互動質量對于培養(yǎng)相互信任的環(huán)境更為重要，這有助于鼓勵提出相關的關鍵問題并提升外部審計師的能力。

5.監(jiān)督內部審計。審計委員會應通過職能報告與內審部門密切合作，定期審查內審計劃、資源、績效和建議落實情況，并通過問責機制強化監(jiān)督，包括發(fā)布年度審計報告和業(yè)績自評報告。

強有力的監(jiān)督是良好治理體系的關鍵因素，并且往往形成更有力的控制環(huán)境。因此，審計委員會可以對審計機制的質量產生重大影響，審計委員會成員具有足夠的專業(yè)知識，可以幫助確定流程等問題，并與內部和外部審計師進行有效溝通。

二、評估結果

（一）內部審計方面

對2010年4月至2017年12月期間64家中央銀行的111項報告評估發(fā)現(xiàn)，有5家中央銀行不具有內部審計職能，而在設立了內部審計職能的中央銀行中（共106項評估），有71%被認為是無效的。包括四種情形：一是在報告和工作獨立性方面的授權不夠（51%或54項評估）；二是審計能力受到內審人員能力的較強約束（65%或69項評估）；三是審計方法并不是基于風險的，而是基于規(guī)則的（57%或60項評估）；四是監(jiān)測建議和實施補救行動的系統(tǒng)存在結構性弱點（58%或62項評估）。

分地區(qū)來看，只有歐洲的問題相對較少，其他地區(qū)的問題均較多（見圖1），其中評估了非洲37個國家央行，亞太地區(qū)10個，歐洲22個，中東和中亞25個，西半球12個。受援國中央銀行內審漏洞的表現(xiàn)形式見表1。

（二）審計委員會方面

對2010年4月至2017年12月期間的111項保障評估發(fā)現(xiàn)，14%的央行（共開展16項評估）并未建立審計委員會，而建立了審計委員會的央行（共開展95項評估），78%被認為無效（共開展86評估）。雖然多數(shù)受援國中央銀行建立了審計委員會，但多數(shù)是形式重于實質。造成審計委員會有效性不足的原因包括：組成人員不足（共46項評估或48%）、專業(yè)知識和經驗受限（共57項評估或60%）、內部審計（71項評估或75%）和外部審計的監(jiān)測不力（57項評估或60%）。這些評估結果在所有地區(qū)都很常見（見圖2），包括非洲37項，亞太9項，歐洲17項，中東和中亞21項，西半球11項。

與此同時，本輪評估相較于上一輪評估而言，中央銀行風險狀況得到部分改善（體現(xiàn)為風險評級下降），這證明了審計委員會強有力監(jiān)督的重要性。為評估審計委員會的重要性，IMF對比了有效的審計委員會（25項評估）與無效的審計委員會（86項評估）對中央銀行內控風險的差異性影響。評估表明，近年來，中央銀行整體風險狀況出現(xiàn)了較明顯的下降，尤其是在審計委員會有效時下降更多，而且高風險評級只出現(xiàn)在審計委員會無效的情況下。具體為：內審機制的較高風險評級占比從上一輪的67%（包括55%的中高評級和12%的高級評級）下降到本輪的31%（全為中高評級），內部控制系統(tǒng)的較高風險評級占比從上一輪的82%（包括54%的中高評級和28%的高評級）下降到本輪的19%（全為中高評級）。很顯然，審計委員會在改進中央銀行風險狀況方面發(fā)揮著重要作用，其強有力的監(jiān)督不僅對內部審計質量產生重大影響，而且對治理安排和一般保障框架產生影響，見圖3。

三、總結

當前，人們對中央銀行內部審計保障功能的期望值在不斷提高，但相較于現(xiàn)實，還有許多需要改進的地方，如審計資源不足，員工配備和必備技能以及培訓和專業(yè)證書方面的表現(xiàn)較差，管理層沒有充分重視內部審計職能，沒有采用正確的報告途徑，難以樹立內部審計應有的權威，進而影響內審部門和審計委員會對組織的增值功能，影響了內部審計作為第三道防線作用的發(fā)揮。

展望未來，需要共同努力尋找解決上述挑戰(zhàn)的可行方案。從IMF角度看，包括與中央銀行界持續(xù)合作，對發(fā)現(xiàn)的內部審計問題進行深入解讀，持續(xù)提供技術援助，采取補救措施，促進發(fā)達國家與發(fā)展中國家中央銀行開展同行對話，實施雙邊借調和交換計劃、量身定制能力建設計劃、同行評審、專業(yè)培訓和專業(yè)認證等。

（作者單位：中國人民銀行贛州市中心支行，郵政編碼：341000，電子郵箱：315421032@qq.com）