吳瓊

摘 要：預(yù)算績效管理對人民銀行經(jīng)理國庫工作提出了更高要求。從國庫視角來看，當(dāng)前預(yù)算績效管理中還存在國庫集中收付制度不完善、財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率較低、國庫事中監(jiān)督職能偏弱、信息化系統(tǒng)不夠健全、庫存未能最優(yōu)配置等問題。人民銀行國庫應(yīng)當(dāng)順應(yīng)當(dāng)前預(yù)算管理制度改革形勢，通過完善國庫單一賬戶制度、優(yōu)化國庫資金收支流程、提升國庫監(jiān)督法律效力、推進(jìn)國庫信息系統(tǒng)建設(shè)、提高國庫現(xiàn)金管理水平等，為全面實(shí)施預(yù)算績效管理奠定基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效管理 財(cái)政 人民銀行 國庫

中圖分類號：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：2096-0298（2018）12（b）-097-03

預(yù)算績效管理是加強(qiáng)現(xiàn)代預(yù)算管理制度與現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)、推動(dòng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措。2018年7月，中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，標(biāo)志著預(yù)算績效管理從探索試點(diǎn)階段轉(zhuǎn)向全面實(shí)施階段。人民銀行履行經(jīng)理國庫職責(zé)，在國家預(yù)算中起到執(zhí)行、促進(jìn)、監(jiān)督、反映等重要作用，全面預(yù)算績效管理改革必然要求國庫進(jìn)一步提升履職水平，充分發(fā)揮與財(cái)政部門既分工合作又監(jiān)督制衡的作用，以提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，促進(jìn)政府職能有效履行和優(yōu)化調(diào)整。本文將從預(yù)算績效管理的內(nèi)涵出發(fā)，研究預(yù)算績效管理對我國國庫工作提出的新要求，從國庫角度分析當(dāng)前預(yù)算績效管理中存在的問題并提出改進(jìn)建議。

1 預(yù)算績效管理基本概念

根據(jù)財(cái)政部定義，預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是在現(xiàn)有預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督中融入績效理念，實(shí)現(xiàn)績效管理和預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合，它強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，以盡量少的資金辦盡量多的實(shí)事。“全面實(shí)施預(yù)算績效管理”的特征是預(yù)算績效管理必須“全方位，全過程，全覆蓋”，“全方位”指要形成包括政府預(yù)算、部門預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算等在內(nèi)的全方位績效管理格局，“全過程”指要將績效管理深度融入預(yù)算決策、編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督全過程，“全覆蓋”指預(yù)算績效管理要覆蓋各級政府所有財(cái)政資金，并延伸到政府投融資和資產(chǎn)管理活動(dòng)。從具體內(nèi)容看，預(yù)算績效管理是一個(gè)由績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)實(shí)施、績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用共同組成的綜合系統(tǒng)。

2 預(yù)算績效管理對國庫工作提出更高要求

2.1 國庫單一賬戶方面

國庫單一賬戶的關(guān)鍵在于政府所有收入都進(jìn)入人民銀行的國庫單一賬戶，所有支出都應(yīng)從國庫單一賬戶中撥付，這與全面預(yù)算績效管理對所有財(cái)政資金的“全覆蓋”要求相一致。當(dāng)前建立真正國庫單一賬戶的條件已經(jīng)具備，應(yīng)積極將全部財(cái)政資金逐步納入國庫單一賬戶核算與管理，以便政府及財(cái)政部門全面準(zhǔn)確掌握預(yù)算收支執(zhí)行情況，推動(dòng)預(yù)算編制細(xì)化、增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督管理。

2.2 國庫信息化建設(shè)方面

國庫信息化建設(shè)直接關(guān)系到財(cái)政資金運(yùn)行安全效率以及政府公共服務(wù)管理能力，實(shí)施全面預(yù)算績效管理也使政府及財(cái)政部門對預(yù)算收支執(zhí)行效率、預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)共享、及時(shí)監(jiān)測分析相關(guān)信息的要求更高。因而作為多部門互聯(lián)的信息樞紐，國庫應(yīng)當(dāng)盡快健全優(yōu)化包含會(huì)計(jì)核算、監(jiān)督管理、統(tǒng)計(jì)分析等在內(nèi)的信息系統(tǒng)建設(shè)，力求實(shí)現(xiàn)所有財(cái)政收入安全便捷入庫、國庫資金直接撥付至最終受益人、完整連續(xù)反映所有預(yù)算收支等目標(biāo)，為預(yù)算績效管理提供系統(tǒng)支撐。

2.3 國庫監(jiān)督管理方面

根據(jù)《國家金庫條例》，人民銀行國庫在執(zhí)行預(yù)算收支決策中享有適當(dāng)?shù)膰鴰焓轮斜O(jiān)督權(quán)，包括監(jiān)督預(yù)算收入是否應(yīng)收盡收、收入劃分留解是否正確無誤、退庫辦理是否準(zhǔn)確合規(guī)、預(yù)算支出是否有據(jù)等，能夠幫助財(cái)政及預(yù)算單位及時(shí)發(fā)現(xiàn)績效運(yùn)行中的問題，約束規(guī)范自身預(yù)算收支執(zhí)行行為，防止績效運(yùn)行與預(yù)期目標(biāo)的偏離。下階段應(yīng)通過加強(qiáng)國庫監(jiān)督法規(guī)建設(shè)、改造國庫資金收付流程、優(yōu)化非稅收入收繳方式等途徑強(qiáng)化國庫監(jiān)督在預(yù)算績效管理中的作用。

2.4 國庫統(tǒng)計(jì)分析方面

預(yù)算績效管理中績效目標(biāo)的設(shè)定、績效運(yùn)行信息的采集分析、預(yù)算支出績效的評價(jià)需要以國庫統(tǒng)計(jì)分析作為支撐，不斷提升國庫統(tǒng)計(jì)分析水平的重要性愈加突出。國庫應(yīng)增強(qiáng)統(tǒng)計(jì)分析為預(yù)算績效管理服務(wù)的主動(dòng)意識(shí)，深入挖掘利用履職過程中積累的海量收支數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確把握財(cái)政部門及預(yù)算單位的績效管理數(shù)據(jù)需求，加強(qiáng)對預(yù)算資金收支與庫存的分析研究，形成不同角度的統(tǒng)計(jì)報(bào)表和分析報(bào)告，提供更高質(zhì)量的統(tǒng)計(jì)分析產(chǎn)品。

2.5 國庫現(xiàn)金管理方面

人民銀行國庫按規(guī)定承擔(dān)國庫現(xiàn)金管理工作，國庫現(xiàn)金管理能夠?qū)崿F(xiàn)庫款保值增值、降低政府融資成本，直接提高財(cái)政資金的使用效益。目前部分地方國庫資金閑置與短缺的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，并未達(dá)到真正意義上的“保持合理國庫現(xiàn)金余額”的管理目標(biāo)，未來國庫現(xiàn)金管理中應(yīng)加強(qiáng)對國庫現(xiàn)金流的控制與預(yù)測，積極探索合理的國庫現(xiàn)金余額調(diào)節(jié)方式與投融資工具。

3 國庫視角下預(yù)算績效管理存在的問題

3.1 國庫集中收付制度不完善，預(yù)算績效管理難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋

由于在商業(yè)銀行開設(shè)了預(yù)算外收入專戶、非稅收入專戶、執(zhí)收單位匯繳專戶、財(cái)政零余額賬戶、預(yù)算單位零余額賬戶等眾多財(cái)政專戶，目前國庫單一賬戶未能真正實(shí)現(xiàn)。雖然近年來財(cái)政專戶正逐步得到清理規(guī)范，但財(cái)政專戶中的資金規(guī)模仍然較為龐大，導(dǎo)致政府無法完整清晰掌握所有財(cái)政資金的數(shù)量與收支情況，難以滿足全面預(yù)算績效管理對財(cái)政資金全覆蓋的要求。而且，資金分散存放也降低了財(cái)政資金的運(yùn)行效率，并為不合規(guī)的操作提供了空間，影響預(yù)算執(zhí)行信息的公開透明與可監(jiān)控性，容易導(dǎo)致預(yù)算與績效管理目標(biāo)的背離。

3.2 國庫收支業(yè)務(wù)存在中間環(huán)節(jié)，影響資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率與規(guī)范性

在我國單一賬戶體系下，部分財(cái)政收入與支出需要通過不同的過渡性賬戶進(jìn)行處理，業(yè)務(wù)流程較繁瑣，資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，運(yùn)轉(zhuǎn)效率與規(guī)范難以保障。從收入方面看，非稅收入收繳依托財(cái)政專戶，由執(zhí)收單位與財(cái)政部門層層匯繳，代收機(jī)構(gòu)與代理銀行層層辦理，代理銀行與財(cái)政部門分別出于吸收存款與調(diào)節(jié)進(jìn)度的考慮，可能會(huì)人為延緩財(cái)政資金的入庫。從支出方面看，國庫集中支付實(shí)行“先支付、后清算”方式，造成商業(yè)銀行零余額賬戶實(shí)質(zhì)辦理國庫支撥，國庫單一賬戶只能事后被動(dòng)清算，國庫逐筆實(shí)時(shí)的事中監(jiān)督作用被削弱。

3.3 國庫監(jiān)督職能未能充分發(fā)揮，難以有效配合績效運(yùn)行監(jiān)控

國庫監(jiān)督既是財(cái)政內(nèi)部監(jiān)管的有效配合，也是人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督的有益補(bǔ)充，但受一些不利因素制約，國庫監(jiān)督職能未能充分行使，一是國庫監(jiān)督立法嚴(yán)重滯后，約束力弱。《國家金庫條例》自頒布以來一直未予修訂完善，有關(guān)條款模糊粗化、操作性差，同時(shí)其他部門規(guī)章法律層次較低，缺乏必要的行政處罰手段；二是預(yù)算編制不夠科學(xué)，執(zhí)行剛性不強(qiáng)。大量預(yù)算追加、調(diào)整使國庫無法及時(shí)了解預(yù)算變動(dòng)情況，導(dǎo)致按預(yù)算審核難度較大，影響了預(yù)算績效管理的事中績效監(jiān)控。

3.4 國庫信息化系統(tǒng)不夠健全，對預(yù)算績效管理支撐作用不足

一是人民銀行國庫“3T”系統(tǒng)性能偏弱，大批量數(shù)據(jù)處理分析能力不能適應(yīng)業(yè)務(wù)量持續(xù)增長、預(yù)算管理不斷細(xì)化的新形勢；二是業(yè)務(wù)辦理電子化無紙化程度不高，部分業(yè)務(wù)仍需通過傳遞紙質(zhì)憑證方式，對賬還需要依靠人工核對報(bào)表，降低了財(cái)政資金周轉(zhuǎn)速度，增加了預(yù)算執(zhí)行成本；三是國庫系統(tǒng)與財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行各自系統(tǒng)間未能實(shí)現(xiàn)完全的信息共享，存在數(shù)據(jù)分布較為分散、數(shù)據(jù)加工深度不夠、查詢功能較弱等問題，不利于財(cái)政部門及預(yù)算單位對預(yù)算執(zhí)行情況的掌握與評價(jià)。

3.5 國庫現(xiàn)金管理模式不成熟， 庫存資金未能得到最優(yōu)配置

與國外發(fā)達(dá)國家成熟的國庫現(xiàn)金管理經(jīng)驗(yàn)相比，我國國庫現(xiàn)金管理仍處于初級階段。在國庫現(xiàn)金流控制方面，難以掌握現(xiàn)金流入流出的精確時(shí)間與金額，現(xiàn)金流入與流出的匹配程度低，易造成庫存的不合理余缺。在國庫現(xiàn)金流預(yù)測方面，缺乏科學(xué)規(guī)范的分析預(yù)測手段，預(yù)測所需數(shù)據(jù)來源不足。在國庫現(xiàn)金余額管理方面，國庫現(xiàn)金閑置或缺口的情況時(shí)有發(fā)生，現(xiàn)金管理與國債、地方債發(fā)行協(xié)同性有待提高。

4 從國庫角度改進(jìn)預(yù)算績效管理的建議

4.1 完善國庫單一賬戶制度，夯實(shí)績效管理基礎(chǔ)條件

相關(guān)部門應(yīng)切實(shí)提高對建立國庫單一賬戶制度重要性的認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想、密切協(xié)作、穩(wěn)妥推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的國庫單一賬戶，對全部財(cái)政資金集中核算管理。一是明確由財(cái)政部門與人民銀行共同管理國庫存款賬戶、財(cái)政存款賬戶、預(yù)算單位賬戶，并確定各方在賬戶設(shè)立管理中的權(quán)力與責(zé)任，清理存量并嚴(yán)控增量，使專戶中資金穩(wěn)步集中至國庫，拓展集中收付資金的覆蓋范圍；二是遠(yuǎn)期可適當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家在國庫賬戶設(shè)置上的做法，在國庫單一賬戶下按財(cái)政?？睢㈩A(yù)算單位設(shè)立子賬戶，除在商業(yè)銀行用于國庫現(xiàn)金管理的賬戶外不再保留財(cái)政專戶與零余額賬戶，以便對所有財(cái)政收支進(jìn)行記錄追蹤與監(jiān)督評價(jià)。

4.2 優(yōu)化國庫資金收支流程，提高財(cái)政資金運(yùn)行效率

與國庫單一賬戶相配套，國庫資金收支流程也應(yīng)同步優(yōu)化，包括減少非稅收入流轉(zhuǎn)中間環(huán)節(jié)，改變集中支付“先支付、后清算”模式，從而推動(dòng)財(cái)政收支全面直達(dá)，避免資金運(yùn)行中的違規(guī)行為與效率不高等問題。一是建議取消非稅收入征繳流程中的匯繳類過渡賬戶，加快建立非稅收入直繳入庫聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，探索實(shí)施非稅收入經(jīng)商業(yè)銀行經(jīng)收后直繳國庫模式，對非稅收入進(jìn)行全流程監(jiān)控，從源頭解決流轉(zhuǎn)效率低下問題；二是逐步實(shí)現(xiàn)國庫單一賬戶直接辦理集中支付，由財(cái)政部門或預(yù)算單位直接向人民銀行國庫部門發(fā)出支付指令，將款項(xiàng)直接支付給最終收款人，使國庫部門能夠按預(yù)算對支付指令進(jìn)行審核，促進(jìn)預(yù)算支出的規(guī)范執(zhí)行。

4.3 提升國庫監(jiān)督法律效力，加強(qiáng)預(yù)算支出合規(guī)審核

國庫逐筆實(shí)時(shí)的事中監(jiān)督作用可在一定程度上彌補(bǔ)現(xiàn)行預(yù)算運(yùn)行外部監(jiān)督較弱的缺陷。當(dāng)前應(yīng)加快推進(jìn)國庫監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，修訂完善《中國人民銀行法》《預(yù)算法實(shí)施條例》《國家金庫條例》等法律法規(guī)，細(xì)化人民銀行經(jīng)理國庫的權(quán)責(zé)，進(jìn)一步明確人民銀行國庫對國庫代理銀行的管理權(quán)、對財(cái)政專戶設(shè)立撤銷的審批權(quán)、代理銀行國庫業(yè)務(wù)違規(guī)行為的處罰權(quán)，強(qiáng)化國庫對預(yù)算績效進(jìn)行監(jiān)控的法律依據(jù)。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算支出的合規(guī)性審核，不僅要審核憑證要素的準(zhǔn)確性，還要在充分掌握財(cái)政部門調(diào)整、追加預(yù)算信息的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)審核支出是否嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行、審批手續(xù)是否完備、撥付對象是否正確，及時(shí)制止不合規(guī)的支出行為。

4.4 推進(jìn)國庫信息系統(tǒng)建設(shè)，有力支持預(yù)算績效管理

借鑒發(fā)達(dá)國家在國庫信息系統(tǒng)建設(shè)方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)從國家層面推進(jìn)“國家金庫工程”建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)與“金財(cái)”“金稅”“金關(guān)”等其他國家重點(diǎn)工程的無縫對接。從有利于預(yù)算績效管理的角度，全面提升“國家金庫工程”各系統(tǒng)功能，盡快實(shí)現(xiàn)與各類財(cái)政管理系統(tǒng)的信息互聯(lián)互通，以更好發(fā)揮對預(yù)算的促進(jìn)、監(jiān)督、反映作用。一是改善國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的硬件與軟件，提升系統(tǒng)處理大量業(yè)務(wù)的能力，為國庫收支“一本賬”打好基礎(chǔ)；二是重新定位設(shè)計(jì)財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與各部門之間高效信息交換與全業(yè)務(wù)電子化無紙化；三是通過監(jiān)管系統(tǒng)自動(dòng)采集與監(jiān)督相關(guān)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行自動(dòng)、全面、實(shí)時(shí)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警；四是構(gòu)建國庫信息共享服務(wù)平臺(tái)，為預(yù)算績效管理的組織者與參與者提供個(gè)性化的信息服務(wù)，有效支持各類型預(yù)算績效管理。

4.5 提高國庫現(xiàn)金管理水平，加強(qiáng)與債務(wù)管理的協(xié)同

一是完善國庫與財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行等相關(guān)部門之間的信息共享機(jī)制，尤其是財(cái)政部門的預(yù)算管理、財(cái)政專戶、集中支付指令等方面信息，建立國庫現(xiàn)金管理所需的全面數(shù)據(jù)庫，在此基礎(chǔ)上對國庫現(xiàn)金流、余額變動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控與預(yù)測分析；二是豐富國庫現(xiàn)金管理的操作工具，在我國現(xiàn)代金融市場充分發(fā)展的前提下，除商業(yè)銀行定期存款外，還可借鑒發(fā)達(dá)國家采取的買回國債、國債回購與逆回購、短期國債、現(xiàn)金管理券等多種投融資工具；三是制定地方國庫現(xiàn)金管理辦法及操作規(guī)程等基本法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)范省級以下地方國庫現(xiàn)金管理的具體操作，結(jié)束地方財(cái)政部門單方面的無序管理狀態(tài)，確保財(cái)政資金安全增值；四是國庫現(xiàn)金管理應(yīng)與地方政府債務(wù)管理相互協(xié)調(diào)配合，以避免國庫存在大量閑置資金而政府卻大舉借債的資源浪費(fèi)情況出現(xiàn)，降低政府整體籌資成本，使財(cái)政資金得到最優(yōu)配置。

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