羅亞文 魏民

摘要：我國臺(tái)灣地區(qū)的國家公園在解決社區(qū)問題與建立伙伴關(guān)系方面進(jìn)行了大量探索與實(shí)踐，對(duì)于解決大陸地區(qū)保護(hù)地的社區(qū)問題具有較強(qiáng)的借鑒意義。文章針對(duì)臺(tái)灣地區(qū)國家公園與社區(qū)之間互動(dòng)關(guān)系的3個(gè)階段展開分析，梳理出相關(guān)社區(qū)規(guī)劃的4個(gè)層次和5個(gè)方面的內(nèi)容，以期總結(jié)臺(tái)灣地區(qū)國家公園社區(qū)規(guī)劃的特點(diǎn)及其啟示。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃，社區(qū)，保護(hù)地，國家公園，臺(tái)灣地區(qū)

社區(qū)問題是當(dāng)前國際保護(hù)地領(lǐng)域關(guān)注的重點(diǎn)，也是我國風(fēng)景區(qū)和自然保護(hù)區(qū)管理面臨的難題，傳統(tǒng)“排除式”的規(guī)劃與管理思維顯現(xiàn)出諸多問題，其根本原因在于保護(hù)地與社區(qū)的管理處于割裂狀態(tài)，管理部門將社區(qū)視為資源保護(hù)的負(fù)面因素實(shí)行消極管制，無法有效調(diào)節(jié)保護(hù)地與社區(qū)的矛盾關(guān)系。

我國臺(tái)灣地區(qū)1972年頒布《國家公園法》，1982年起陸續(xù)公告成立9座國家公園，并于2010年12月臺(tái)灣修訂國家公園法，新增國家自然公園體系。臺(tái)灣地區(qū)國家公園的經(jīng)營管理由政府主導(dǎo)的“排除式”管理逐步轉(zhuǎn)向重視社區(qū)力量的“參與式”管理，在建構(gòu)社區(qū)關(guān)系與解決社區(qū)問題方面進(jìn)行了大量探索與實(shí)踐，在我國建設(shè)美麗鄉(xiāng)村與構(gòu)建國家公園體制的背景下，對(duì)于解決大陸地區(qū)保護(hù)地社區(qū)問題具有積極的借鑒意義。臺(tái)灣地區(qū)國家公園在規(guī)劃管理體系中涉及大量的社區(qū)管控內(nèi)容，但并未明確提出“社區(qū)規(guī)劃”這一概念，“國家公園社區(qū)規(guī)劃”可定義為面向國家公園社區(qū)管理的綜合性規(guī)劃，“社區(qū)”包括位于國家公園邊界范圍以內(nèi)的社區(qū)以及與國家公園關(guān)系密切的周邊社區(qū)。

1 臺(tái)灣地區(qū)國家公園及其社區(qū)概況

1.1 國家公園社區(qū)概況

臺(tái)灣地區(qū)國家公園所涉及的社區(qū)以鄉(xiāng)村聚落為主，依據(jù)其類型不同，社區(qū)居民情況具有較為鮮明的特征。墾丁、陽明山、金門3座都市游憩型國家公園與城鎮(zhèn)關(guān)系較為密切，園區(qū)人口密度較高，其中金門國家公園范圍內(nèi)有12個(gè)傳統(tǒng)聚落：玉山、太魯閣、雪霸3座高山型國家公園，園區(qū)內(nèi)人口數(shù)量較少，以原住民聚落為主，分別涉及布農(nóng)族、太魯閣族與泰雅族的原住民保留地，其面積占據(jù)國家公園陸域面積的2.42%，0.56%，0.06%。臺(tái)江國家公園是唯一的濕地型公園，園區(qū)內(nèi)沒有完整社區(qū)，但與多個(gè)社區(qū)毗鄰。海洋型的東沙環(huán)礁國家公園不包含完整社區(qū)，澎湖南方四島國家公園存在部分傳統(tǒng)聚落，但常住人口極少。

1.2 國家公園與其社區(qū)的互動(dòng)關(guān)系

臺(tái)灣地區(qū)國家公園與社區(qū)之間的關(guān)系經(jīng)歷了由沖突到共處、再到伙伴3個(gè)階段。一方面是由于國際保護(hù)地領(lǐng)域管理趨勢的影響：另一方面則是國家公園管理處針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題轉(zhuǎn)變思維、探索改革的結(jié)果。

1.2.1 第一階段：沖突

臺(tái)灣地區(qū)國家公園制度最初依照美國黃石公園的“無人公園”典范而制定，20世紀(jì)90年代之前對(duì)于涉及國家公園的居民活動(dòng)基本全面禁止，通過強(qiáng)制性手段進(jìn)行消極保護(hù)，早期法規(guī)未能考慮原住民的權(quán)益，導(dǎo)致原住民不斷以檢舉、示威、抗議等方式進(jìn)行激烈抗?fàn)?。其中?985年提議設(shè)立蘭嶼國家公園、1988年提議建立能丹國家公園，皆因原住民反對(duì)而未能實(shí)施。20世紀(jì)90年代之后，隨著國際保護(hù)地對(duì)社區(qū)的關(guān)注，“把人找回來”逐步成為國家公園的管理趨勢。

1.2.2 第二階段：共處

進(jìn)入21世紀(jì)，臺(tái)灣地區(qū)國家公園通過一系列措施緩解與原住民的沖突，國家公園管理處與地方居民、尤其是原住民的互動(dòng)關(guān)系開始轉(zhuǎn)變。在法規(guī)層面，營建署在2000年底宣布計(jì)劃調(diào)整放寬對(duì)原住民傳統(tǒng)資源利用方式的部分限制;在理念層面，2000年設(shè)立馬告國家公園的芻議，激起民眾及政府部門對(duì)國家公園與原住民關(guān)系的討論，“共管機(jī)制”在爭辯中被提出;在制度層面.2002年6月營建署下發(fā)文件要求各國家公園成立“國家公園原住民咨詢委員會(huì)”。3座高山型國家公園都陸續(xù)嘗試與原住民進(jìn)行溝通，展開促進(jìn)共管機(jī)制的系列研究與活動(dòng)，國家公園逐漸邁向由原住民參與合作的方向。

1.2.3 第三階段：伙伴

國家公園管理處向以社區(qū)為基礎(chǔ)的參與式管理轉(zhuǎn)變，借由生態(tài)旅游的推廣，國家公園與社區(qū)逐漸建立起伙伴關(guān)系。在制度保障方面.2005年《原住民族基本法》規(guī)定，需要經(jīng)由原住民同意政府才能在原住民地區(qū)設(shè)立資源管理機(jī)構(gòu)：2007年公告實(shí)行《原住民族地區(qū)資源共同管理辦法》為共管機(jī)制提供法律依據(jù);2008年制定的國家公園中程計(jì)劃擬定“伙伴與共榮”的發(fā)展目標(biāo)：2009年內(nèi)政部制定《國家公園區(qū)域內(nèi)原住民族地區(qū)資源共同管理會(huì)設(shè)置基準(zhǔn)》，要求國家公園成立資源共同管理會(huì)作為與原住民溝通交流的平臺(tái)。在實(shí)踐探索方面，墾丁國家公園管理處從2005年協(xié)助社頂社區(qū)開展生態(tài)旅游：太魯閣國家公園自2007年與原住民合作推動(dòng)生態(tài)旅游，成立“太魯閣國家公園資源共同管理會(huì)”;臺(tái)江國家公園2009年由地方自主提議建立，從國家公園的范圍討論到管理模式的確定，都盡可能賦予地方自主的權(quán)利[2]。

國家公園管理機(jī)構(gòu)檢討現(xiàn)有管制政策，逐步適度放寬狩獵、采集等管制規(guī)定;通過引導(dǎo)社區(qū)參與、推動(dòng)社區(qū)保育、推廣生態(tài)旅游等措施，協(xié)調(diào)國家公園與社區(qū)之間的關(guān)系;通過聘請?jiān)∶駞⑴c國家公園的管理、解說服務(wù)等工作，推動(dòng)資源共管機(jī)制，不斷建構(gòu)國家公園與社區(qū)的伙伴關(guān)系。

2 臺(tái)灣地區(qū)國家公園社區(qū)規(guī)劃框架

2.1 國家公園規(guī)劃管理體系

臺(tái)灣地區(qū)國家公園的規(guī)劃管理，由國家公園計(jì)劃體系、國家公園行政管理體系兩個(gè)部分構(gòu)成。各國家公園管理處以國家公園法為基礎(chǔ)，編制獨(dú)立的國家公園計(jì)劃，作為國家公園經(jīng)營管理的法定計(jì)劃，屬于國土計(jì)劃體系：內(nèi)政部自2008年起制定整體的國家公園中程計(jì)劃，屬于內(nèi)政部的施政計(jì)劃。各國家公園計(jì)劃每五年進(jìn)行一次通盤檢討，國家公園中程計(jì)劃每四年擬定一次，中程計(jì)劃既以國家公園計(jì)劃為基礎(chǔ)，同時(shí)又是國家公園通盤檢討的上位規(guī)劃，兩個(gè)系統(tǒng)相輔相成、并行不悖。

2.2 國家公園社區(qū)規(guī)劃框架

臺(tái)灣地區(qū)國家公園的規(guī)劃管理體系，從國家公園的發(fā)展目標(biāo)到具體的工作計(jì)劃，均包含社區(qū)管理的相關(guān)內(nèi)容，因此從中能夠梳理出國家公園社區(qū)規(guī)劃的框架（圖1）。

2.3 國家公園社區(qū)規(guī)劃的層次

2.3.1 社區(qū)分區(qū)管制

在國家公園計(jì)劃的分區(qū)計(jì)劃中，社區(qū)通常屬于一般管制區(qū)的范圍，部分國家公園根據(jù)具體的資源特性和土地利用現(xiàn)狀，對(duì)一般管制區(qū)進(jìn)行更為細(xì)致的分類，制定相應(yīng)的細(xì)部規(guī)劃或建筑控制指標(biāo)，以加強(qiáng)分區(qū)管制的針對(duì)性和適應(yīng)性。

2.3.2 社區(qū)經(jīng)營計(jì)劃

在國家公園計(jì)劃中，除分區(qū)計(jì)劃中的社區(qū)管制規(guī)定之外，其他多項(xiàng)計(jì)劃也涉及社區(qū)規(guī)劃的內(nèi)容，例如：墾丁國家公園計(jì)劃中的生態(tài)旅游與社區(qū)經(jīng)營管理計(jì)劃、景觀風(fēng)貌營造計(jì)劃;金門國家公園計(jì)劃中的聚落風(fēng)貌維護(hù)計(jì)劃、社區(qū)營造與聚落共榮方案等。這些計(jì)劃可統(tǒng)稱為社區(qū)經(jīng)營計(jì)劃，在國家公園整體層面對(duì)社區(qū)的相關(guān)議題擬定解決策略與實(shí)施計(jì)劃，部分計(jì)劃會(huì)明確提出需要重點(diǎn)執(zhí)行的社區(qū)。

2.3.3 社區(qū)重點(diǎn)策略

國家公園中程計(jì)劃依據(jù)“保育與永續(xù)、體驗(yàn)與環(huán)教、伙伴與共榮、效能與創(chuàng)新”4個(gè)發(fā)展愿景[3]，提出相應(yīng)的執(zhí)行策略與工作重點(diǎn)，其中許多與社區(qū)相關(guān)。“伙伴與共榮”對(duì)應(yīng)的策略與社區(qū)關(guān)系最為密切，強(qiáng)調(diào)通過促進(jìn)居民參與，推動(dòng)共管機(jī)制，關(guān)于社區(qū)重點(diǎn)策略著重于社區(qū)共管機(jī)制、社區(qū)參與保護(hù)、社區(qū)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)旅游、社區(qū)保護(hù)區(qū)等方面。

2.3.4 社區(qū)專項(xiàng)計(jì)劃

根據(jù)具體的社區(qū)問題與社區(qū)發(fā)展要求，國家公園管理處會(huì)針對(duì)特定問題或特定時(shí)間制定專項(xiàng)計(jì)劃，通常委托專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行研究與編制，并由其配合管理處推動(dòng)計(jì)劃實(shí)施。社區(qū)專項(xiàng)計(jì)劃以國家公園計(jì)劃作為上位規(guī)劃，根據(jù)內(nèi)容與目標(biāo)的不同，一般分為專項(xiàng)研究計(jì)劃和專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃兩種類型;通常規(guī)劃期限為1～2年，是針對(duì)個(gè)體的、細(xì)致的、靈活的規(guī)劃，也是社區(qū)規(guī)劃方面最為直接的政策文件。

3 臺(tái)灣地區(qū)國家公園社區(qū)規(guī)劃內(nèi)容

臺(tái)灣地區(qū)國家公園社區(qū)規(guī)劃內(nèi)容可分為物質(zhì)空間層面的社區(qū)風(fēng)貌管控與非物質(zhì)空間層面的資源管理、教育培訓(xùn)、經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)與原住民共管機(jī)制等方面。

3.1 風(fēng)貌管控

在國家公園土地利用分區(qū)管制的規(guī)定下，社區(qū)的景觀風(fēng)貌控制與改善是物質(zhì)空間規(guī)劃的重點(diǎn)，主要包括3個(gè)層面。

在整體環(huán)境層面，各國家公園管理處依據(jù)國家公園整體景觀風(fēng)貌的管制要求和原則進(jìn)行管理，開展社區(qū)綠美化活動(dòng)，維持社區(qū)自然樸實(shí)的環(huán)境意象，并適度強(qiáng)化地域環(huán)境特色及人文風(fēng)貌特征，按照生態(tài)工程及綠色建筑的方法與原則執(zhí)行各項(xiàng)建設(shè)工程。針對(duì)傳統(tǒng)聚落景觀，制定專項(xiàng)計(jì)劃以重點(diǎn)維護(hù)與保存聚落風(fēng)貌。

在設(shè)施層面，內(nèi)政部營建署制定《國家公園公共設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范及案例匯編》作為國家公園公共設(shè)施的設(shè)計(jì)指南。各國家公園管理處依據(jù)資源特點(diǎn)，建造與環(huán)境協(xié)調(diào)的設(shè)施，如玉山國家公園由“社區(qū)工程師”長駐社區(qū)3～7年，基于原住民部落文化和傳統(tǒng)材料進(jìn)行風(fēng)貌改善工程;金門國家公園制定聚落街道家具設(shè)計(jì)規(guī)范;臺(tái)江國家公園進(jìn)行園區(qū)整體設(shè)施設(shè)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)劃，提出細(xì)致的公共設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)原則。

在建筑層面，各國家公園計(jì)劃均制定相應(yīng)的建筑管理規(guī)定，違章建筑的處理是社區(qū)管理的難點(diǎn)，涉及土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度等問題，例如陽明山國家公園管理處專門制定《陽明山國家公園違章建筑處理要點(diǎn)》;同時(shí)，國家公園管理處也制定措施補(bǔ)助園區(qū)內(nèi)社區(qū)居民的建筑物修整和美化。

3.2 資源管理

社區(qū)自身的資源調(diào)查、社區(qū)參與生態(tài)資源保護(hù)、社區(qū)文化傳承是國家公園社區(qū)規(guī)劃在資源管理方面的3項(xiàng)主要內(nèi)容。

在資源調(diào)查方面，國家公園管理處一般委托學(xué)術(shù)團(tuán)體負(fù)責(zé)，調(diào)查內(nèi)容涵蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)、景觀資源、生物資源、歷史古跡、民間習(xí)俗與傳統(tǒng)技藝等，在調(diào)研基礎(chǔ)上建立社區(qū)資源數(shù)據(jù)庫與地方文史記錄。通過資源調(diào)查，能夠明確社區(qū)的資源特點(diǎn)與需要關(guān)注的重點(diǎn)，為社區(qū)后續(xù)發(fā)展奠定科研基礎(chǔ)。

在生態(tài)資源保護(hù)方面，積極引導(dǎo)社區(qū)參與保護(hù)，以成立社區(qū)保育巡守隊(duì)為主要形式，協(xié)助巡山護(hù)管，防范盜伐、盜獵等不法行為：經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)和實(shí)踐，巡守隊(duì)員可以承擔(dān)生態(tài)資源監(jiān)測的任務(wù)。目前高山型國家公園均成立巡守隊(duì);墾丁國家公園建立資源監(jiān)測共管機(jī)制：金門國家公園以補(bǔ)助方式，引導(dǎo)社區(qū)居民及民間組織共同參與資源保護(hù)行動(dòng)。

在社區(qū)文化傳承方面，以原住民部落為代表，國家公園管理處協(xié)助部落進(jìn)行記錄口述歷史數(shù)據(jù)、編匯傳統(tǒng)歌謠、建立族譜、編制部落地圖等文化研究工作，持續(xù)舉辦傳統(tǒng)民俗活動(dòng)以弘揚(yáng)傳統(tǒng)，通過多種形式記錄并推廣。例如，太魯閣國家公園自2000年起邀請?zhí)旈w族人參與規(guī)劃多項(xiàng)文化活動(dòng)。

3.3 經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面，國家公園管理處結(jié)合社區(qū)的資源特色與環(huán)境條件，選擇適宜的產(chǎn)業(yè)類型，包括生態(tài)旅游、有機(jī)農(nóng)業(yè)、民宿與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等，其中推動(dòng)社區(qū)生態(tài)旅游是國家公園的重要發(fā)展策略與工作重點(diǎn)。國家公園管理處協(xié)助社區(qū)進(jìn)行生態(tài)旅游游規(guī)劃與文創(chuàng)產(chǎn)品研發(fā)，利用國家公園的平臺(tái)優(yōu)勢協(xié)助社區(qū)推廣營銷，同時(shí)借由生態(tài)旅游加強(qiáng)環(huán)境教育功能。

在就業(yè)引導(dǎo)方面，國家公園的工作機(jī)會(huì)優(yōu)先提供給社區(qū)居民，通過專業(yè)技能培訓(xùn)提高社區(qū)居民的從業(yè)水平。依據(jù)行政院原住民委員會(huì)制定的《促進(jìn)原住民就業(yè)計(jì)劃》，優(yōu)先聘用原住民負(fù)責(zé)解說導(dǎo)覽、巡守、清潔等工作;國家公園營建工程及維護(hù)整修等項(xiàng)目優(yōu)先由原住民廠商競標(biāo);國家公園游客服務(wù)點(diǎn)優(yōu)先由原住民負(fù)責(zé)經(jīng)營。

3.4 教育培訓(xùn)

教育培訓(xùn)是協(xié)調(diào)國家公園與社區(qū)關(guān)系的重要途徑，也是促進(jìn)社區(qū)參與的基礎(chǔ)工作，通過對(duì)社區(qū)進(jìn)行意識(shí)的培養(yǎng)與能力的提升，培養(yǎng)社區(qū)的自主經(jīng)營能力，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)自組織的管理模式。

在理念引導(dǎo)方面，通過培訓(xùn)課程、座談會(huì)、訪談以及參觀訪問優(yōu)秀社區(qū)等方式，傳遞資源保護(hù)的理念，引導(dǎo)社區(qū)居民認(rèn)可國家公園的價(jià)值，激發(fā)居民參與公共事務(wù)的意愿;當(dāng)社區(qū)居民具備基本觀念之后，開始探討社區(qū)的資源特色、社區(qū)發(fā)展的方式與所需要的技能，逐步轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)技能和資訊的獲取。

在技能訓(xùn)練方面：一方面需要聘請專家學(xué)者，根據(jù)社區(qū)就業(yè)需求對(duì)居民進(jìn)行專業(yè)能力訓(xùn)練：另一方面邀請閱歷豐富的社區(qū)民眾，分享介紹當(dāng)?shù)氐牡涔逝c習(xí)俗，增進(jìn)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)知與熱愛。對(duì)于社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)者，提升其經(jīng)營管理能力，包括社區(qū)活動(dòng)組織、計(jì)劃書及申請書撰寫以及與公共部門溝通等業(yè)務(wù)能力，為社區(qū)自主經(jīng)營奠定人才基礎(chǔ)。

3.5 社區(qū)參與機(jī)制

臺(tái)灣地區(qū)國家公園在規(guī)劃管理過程中，通過制度改革將社區(qū)參與整合融入程序、政策與操作規(guī)范;就實(shí)施情況而言，臺(tái)灣地區(qū)國家公園管理處在增進(jìn)與社區(qū)居民溝通、政府咨詢公開方面成果顯著，與社區(qū)溝通渠道較為暢通：國家公園計(jì)劃通盤檢討，較為注重收集社區(qū)的反饋意見;比較創(chuàng)新的做法是部分國家公園以社區(qū)自提計(jì)劃的方式鼓勵(lì)社區(qū)自主參與國家公園的規(guī)劃管理。

4 臺(tái)灣地區(qū)國家公園社區(qū)規(guī)劃評(píng)述與啟示

4.1 臺(tái)灣地區(qū)國家公園社區(qū)規(guī)劃評(píng)述

以社區(qū)關(guān)系調(diào)整作為規(guī)劃目標(biāo)。臺(tái)灣地區(qū)國家公園致力于協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)與社區(qū)之間的關(guān)系，以構(gòu)建互信與工作伙伴關(guān)系;通過生態(tài)教育加強(qiáng)社區(qū)環(huán)保意識(shí)，引導(dǎo)社區(qū)居民發(fā)掘社區(qū)生態(tài)資源，激發(fā)社區(qū)對(duì)于鄉(xiāng)土的熱愛;借鑒臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)營造思維與操作方法，改善社區(qū)居民之間的關(guān)系，重構(gòu)“社區(qū)共同體”的意識(shí)。

以社區(qū)內(nèi)生力量作為發(fā)展基礎(chǔ)。臺(tái)灣地區(qū)國家公園的管理逐步向“自下而上”的參與式管理轉(zhuǎn)型，將社區(qū)資源視為國家公園社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，發(fā)掘與認(rèn)同資源價(jià)值;將社區(qū)參與作為解決國家公園資源保護(hù)與利用矛盾的重要手段，通過教育培訓(xùn)與鼓勵(lì)參與管理，培養(yǎng)社區(qū)自主經(jīng)營的能力。

以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型回應(yīng)社區(qū)發(fā)展訴求。臺(tái)灣地區(qū)國家公園引導(dǎo)社區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以改變現(xiàn)有的資源利用方式引入生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，結(jié)合社區(qū)資源特色塑造社區(qū)品牌，結(jié)合主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)拓展產(chǎn)業(yè)鏈，尋求資源保護(hù)與利用之間的平衡。

以多元力量參與協(xié)助社區(qū)發(fā)展。臺(tái)灣地區(qū)國家公園中程計(jì)劃強(qiáng)調(diào)，國家公園應(yīng)將伙伴關(guān)系擴(kuò)展至社會(huì)企業(yè)、民間組織等更大范疇。首先，專業(yè)輔導(dǎo)團(tuán)隊(duì)長期駐地輔導(dǎo)是臺(tái)灣地區(qū)國家公園社區(qū)規(guī)劃推動(dòng)的關(guān)鍵，其次，非政府組織或非盈利組織是臺(tái)灣地區(qū)國家公園的社區(qū)發(fā)展的重要參與力量，再次，適度引入社會(huì)企業(yè)理論有助于整合社會(huì)資源，促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展。

4.2 對(duì)大陸地區(qū)保護(hù)地社區(qū)規(guī)劃的啟示

4.2.1 規(guī)劃理念

傳統(tǒng)保護(hù)地居民社會(huì)調(diào)控規(guī)劃的重點(diǎn)在于對(duì)社區(qū)的管制，管理機(jī)構(gòu)往往將社區(qū)發(fā)展與保護(hù)地的資源保護(hù)相對(duì)立，否定二者之間可能形成的促進(jìn)關(guān)系，規(guī)劃理念的錯(cuò)位是造成保護(hù)地與社區(qū)之間矛盾關(guān)系難以協(xié)調(diào)的根本原因。借鑒臺(tái)灣地區(qū)實(shí)踐，應(yīng)重新定位社區(qū)角色，強(qiáng)調(diào)以社區(qū)價(jià)值為規(guī)劃基礎(chǔ)，重視對(duì)社區(qū)人文、生態(tài)、環(huán)境教育等綜合價(jià)值的挖掘：從“居民生活”角度引導(dǎo)社區(qū)發(fā)展，為社區(qū)居民參與資源保護(hù)創(chuàng)造機(jī)會(huì)[4]。

4.2.2 規(guī)劃內(nèi)容

由于目前社區(qū)開發(fā)建設(shè)對(duì)保護(hù)地資源的威脅仍然十分嚴(yán)重，因此加強(qiáng)物質(zhì)空間規(guī)劃管制有其必要性，管理規(guī)定籠統(tǒng)空泛的現(xiàn)狀亟需改變。在空間范圍層面，當(dāng)前主要是從保護(hù)地總體層面規(guī)定社區(qū)整體的控制或搬遷，未來應(yīng)考慮采取更為嚴(yán)格的保護(hù)地分區(qū)管制，明確社區(qū)土地利用管制要求：其次，規(guī)劃應(yīng)具體到社區(qū)空間、社區(qū)景觀要素、建筑物及設(shè)施等層面。在規(guī)劃設(shè)計(jì)層面，應(yīng)制定具有針對(duì)性的設(shè)計(jì)指南，強(qiáng)調(diào)保護(hù)地原真性與地域性的保留，保障社區(qū)建設(shè)中建筑物及設(shè)施在形式、材料、風(fēng)格上與周圍環(huán)境協(xié)調(diào)，避免建設(shè)性的景觀風(fēng)貌破壞。

非物質(zhì)空間規(guī)劃需要重點(diǎn)完善，首要任務(wù)是增加社區(qū)資源及其價(jià)值研究作為規(guī)劃決策的基礎(chǔ);其次是積極引導(dǎo)社區(qū)參與資源管理，通過媒體、展覽、會(huì)談等形式提高居民參與資源保護(hù)的意識(shí)，協(xié)助社區(qū)組織建立與發(fā)展，注重居民職業(yè)技能的培養(yǎng)，盡量由當(dāng)?shù)鼐用癯袚?dān)景區(qū)巡守、資源監(jiān)測、解說等服務(wù);再次是擴(kuò)大資源保護(hù)的范疇，一方面關(guān)注社區(qū)本身所具有的景觀特色、文化傳統(tǒng)、民間技藝等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，另一方面將規(guī)劃范疇盡可能擴(kuò)展至與保護(hù)地關(guān)系密切的外圍社區(qū);最后強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)，篩選體現(xiàn)社區(qū)資源特點(diǎn)、利于資源保護(hù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。

4.2.3 規(guī)劃深度

當(dāng)前保護(hù)地的居民點(diǎn)調(diào)控多采取“一刀切”的管理政策，既忽視了不同社區(qū)的差異性，又忽視了社區(qū)作為生活生產(chǎn)系統(tǒng)的復(fù)雜性，導(dǎo)致規(guī)劃政策難以具體落實(shí)。在補(bǔ)充規(guī)劃內(nèi)容的前提下，借鑒臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，面對(duì)社區(qū)管理的重要議題，若現(xiàn)有政策難以提供有效的解決策略，應(yīng)制定專項(xiàng)規(guī)劃;社區(qū)層面編制詳細(xì)規(guī)劃，針對(duì)規(guī)模控制、布局規(guī)劃、景觀風(fēng)貌、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具體規(guī)劃，針對(duì)具有特殊保護(hù)價(jià)值的重點(diǎn)地段進(jìn)行細(xì)部規(guī)劃;外圍保護(hù)地帶明確管理規(guī)定，對(duì)周邊社區(qū)的區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃等規(guī)劃中不利于資源保護(hù)的內(nèi)容，積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門進(jìn)行修改。

4.2.4 規(guī)劃編制與實(shí)施

以往保護(hù)地社區(qū)規(guī)劃的編制與實(shí)施由政府部門主導(dǎo)，傳統(tǒng)規(guī)劃模式“重成果，輕過程”，因此，需要通過制度設(shè)計(jì)改變當(dāng)前公眾參與缺乏的困境。首先，需要將社區(qū)參與納入規(guī)劃程序與操作規(guī)范，組織社區(qū)居民或社區(qū)代表通過多種方式充分表達(dá)意見。其次，建立社區(qū)教育培訓(xùn)機(jī)制作為社區(qū)規(guī)劃政策實(shí)施的有力保障，使居民有意愿、有能力參與資源保護(hù)與管理工作。再次，加強(qiáng)社會(huì)多元力量參與，通過制度建設(shè)及獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等措施充分整合社會(huì)力量，應(yīng)特別重視專業(yè)團(tuán)隊(duì)的研究與指導(dǎo)，為關(guān)注社區(qū)發(fā)展的非政府組織提供良好的合作平臺(tái)，完善志愿者制度;借助社會(huì)企業(yè)的資金與市場渠道，帶動(dòng)社區(qū)發(fā)展，同時(shí)在企業(yè)投資過程中警惕排除社區(qū)居民的投資行為。

參考文獻(xiàn)

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