鮑夢瑤 潘超

摘要：隨著航空業(yè)的全球發(fā)展，維修機(jī)構(gòu)多有跨國業(yè)務(wù)。批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)持證人通常持有多個國家頒發(fā)的批準(zhǔn)證書，履行著多套不同要求規(guī)定的相似義務(wù)，且面臨著各國審查，難免發(fā)生不必要的重復(fù)。為了減少重復(fù)審批和監(jiān)管活動，國際民航組織由此開展對《國際民用航空公約》附件的修訂，以統(tǒng)一維修機(jī)構(gòu)的審批和推進(jìn)，對批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)全球認(rèn)可。本文根據(jù)作者在國際民航組織的實際工作經(jīng)驗，對該提案的演變歷程、附件修訂內(nèi)容和發(fā)展趨勢進(jìn)行解讀，以期為監(jiān)管部門的持續(xù)適航管理工作提供一定的支持。

關(guān)鍵詞：批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu);審批;認(rèn)可;締約國;責(zé)任

0引言

近30年來，隨著航空公司機(jī)隊和國際航線規(guī)模的增漲，航空器跨境運(yùn)行和轉(zhuǎn)讓活動大幅增加。為了滿足航空公司機(jī)隊的維修需求，各國對境外維修機(jī)構(gòu)的需求也隨之增加。以阿拉伯聯(lián)合酋長國為例，該國有超過70%的批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)（AMO）設(shè)在境外。當(dāng)前，世界各地的航空公司多與其所在國或航空器登記國以外的批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)簽訂維修服務(wù)協(xié)議，故維修機(jī)構(gòu)多有跨國業(yè)務(wù)。由于現(xiàn)階段國際民航組織對維修機(jī)構(gòu)審批的標(biāo)準(zhǔn)并不詳盡，且無登記國對另一個締約國頒發(fā)的維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)文件認(rèn)可的規(guī)定，以至于各國使用各自的要求進(jìn)行審批（或在某些情況下通過協(xié)議相互約定），導(dǎo)致許多維修機(jī)構(gòu)持有多國頒發(fā)的維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證書的情況并不少見，有的維修機(jī)構(gòu)甚至可能持有多達(dá)20～30種批準(zhǔn)證書^[1]。

導(dǎo)致的結(jié)果是：一，由于持證人要遵守各簽發(fā)國對批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)的要求，故必須具有多種程序手冊、質(zhì)量保證體系和人員要求。這種做法非但沒有實現(xiàn)維修操作標(biāo)準(zhǔn)化，反而帶來了安全隱患。二，持證人往往履行著多套不同要求規(guī)定的相似義務(wù)，給持證人造成額外負(fù)擔(dān)。三，由于批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)面臨多國審查且必然發(fā)生不必要的重復(fù)，一定程度上也造成了各國監(jiān)管資源的浪費(fèi)。

解決這些問題的關(guān)鍵在于，從國家層面探尋解決方案以減少重復(fù)審批和監(jiān)管活動，使一個締約國能夠?qū)α硪痪喖s國頒發(fā)的維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)予以認(rèn)可和驗證，以便能夠消除冗余的驗證程序和質(zhì)量保證過程，并大量減少重復(fù)的檢查工作。國際民航組織隨之展開研究，以制定一種全球協(xié)調(diào)一致的做法來審批和認(rèn)可所批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)。基于此，本文對國際民航組織關(guān)于維修機(jī)構(gòu)審批和全球認(rèn)可提案的演變歷程、附件修訂內(nèi)容和發(fā)展趨勢進(jìn)行解讀，旨在為監(jiān)管部門的持續(xù)適航管理工作提供一定的參考和依據(jù)。

1關(guān)于維修機(jī)構(gòu)審批和全球認(rèn)可提案的演變歷程

《國際民用航空公約》（以下簡稱《公約》）附件的制定/修訂流程大致分為四個階段，分別為提案的起源階段、制定階段、審定階段、通過/公布階段^[2]。以下分階段逐一分析。

1.1提案的起源階段

2010年3月，國際民航組織高級別安全會議上，秘書處^[3]、美國^[4]和新加坡^[1]等國家和組織提交了關(guān)于統(tǒng)一維修機(jī)構(gòu)審批和認(rèn)可規(guī)則的工作文件。國際民航組織理事會同意了該建議，要求以《公約》為依據(jù)并借鑒航空運(yùn)營人許可證的審批和認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)來制定文件。秘書處在空中航行委員注3第185屆會議上提出該行動方案，由適航性專家組（AIRP）展開研究。

1.2制定階段

2012年5月，國際民航組織通過國家級信件（AN 3/19-12/26）向各締約國發(fā)送了“關(guān)于協(xié)調(diào)統(tǒng)一維修機(jī)構(gòu)審批流程的問卷”。問卷調(diào)研結(jié)果為：截至當(dāng)年，全球范圍內(nèi)有47個國家和組織（歐洲航空安全局）向其境外維修機(jī)構(gòu)頒發(fā)了4786個批準(zhǔn)證書。這些維修機(jī)構(gòu)分布在136個國家。其中，76%的締約國對批準(zhǔn)的境外維修機(jī)構(gòu)執(zhí)行全面的合格審定程序;70%的締約國根據(jù)需要對其批準(zhǔn)的境外維修機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面監(jiān)管;50%的締約國認(rèn)為多國重復(fù)監(jiān)管并不一定提高安全水平且造成監(jiān)管資源的浪費(fèi)。在這種情況下，66%的締約國同意在《公約》附件中增加適用標(biāo)準(zhǔn)，以支持各締約國視情認(rèn)可另一個締約國頒發(fā)的維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證書。為此，同年10月，空中航行委員會批準(zhǔn)了適航性專家組關(guān)于“維修機(jī)構(gòu)審批和全球認(rèn)可”的提案，建議修訂附件中相關(guān)要求。

2013～2016年，適航性專家組召開多次會議并擬定分兩步對附件進(jìn)行修訂。

步驟一：因附件6《航空器的運(yùn)行》第Ⅰ部分第8.7節(jié)“批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)”及附件6第Ⅰ部分、第Ⅱ部分和第Ⅲ部分“運(yùn)營人的維修責(zé)任”中的相關(guān)規(guī)定給締約國造成了錯誤理解，誤認(rèn)為維修機(jī)構(gòu)的審批與運(yùn)營人所在國相關(guān)，但實際上維修機(jī)構(gòu)的審批應(yīng)獲得登記國批準(zhǔn)或由另一締約國批準(zhǔn)并得到登記國認(rèn)可。同時，登記國是對批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)或?qū)ζ浣邮艿牡刃到y(tǒng)所實施的維修工作負(fù)責(zé)，而運(yùn)營人是對確保運(yùn)行的每架航空器經(jīng)登記國批準(zhǔn)或認(rèn)可的維修機(jī)構(gòu)、程序和要求實施維修并放行負(fù)責(zé)。因此，這一部分應(yīng)當(dāng)歸屬于航空器持續(xù)適航的范疇，適航性專家組將附件6第Ⅰ部分第8.7節(jié)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)移至附件8《航空器適航性》第Ⅱ部分，并由此新建第6章“維修機(jī)構(gòu)的審批”。同時，為保持各附件之間的協(xié)調(diào)一致，對附件1《人員執(zhí)照的頒發(fā)》、附件6《航空器的運(yùn)行》和附件19《安全管理》受影響的部分進(jìn)行修訂。由于上述規(guī)定從附件6移至附件8可能會影響到各國之間大量現(xiàn)有協(xié)議，因此適航性專家組提出為期四年的過渡期（2016～2020年），以便各國進(jìn)行考慮并予以實施。

步驟二：基于各締約國和其他國際組織的反饋，進(jìn)一步修訂標(biāo)準(zhǔn)和建議措施，以支持步驟一引入的規(guī)定，推動各締約國對批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)的相互認(rèn)可。

1.3審定階段

對制定階段中兩個步驟對應(yīng)修訂提案的審定遵循既定程序^[2]，如表1所示。

空中航行委員會于2016年5月26日在其第202屆會議第7次會上初步審議了步驟一的修訂提案^[5]，并通過國家級信件（SP60/4-16/69）轉(zhuǎn)發(fā)各締約國和其他國際組織的征求意見^[6]。其中，88%的締約國建議，由于各締約國對批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)所頒發(fā)證書的具體名稱、內(nèi)容、格式不同，造成目前各國使用的批準(zhǔn)證書大相徑庭，因此希望國際民航組織細(xì)化批準(zhǔn)證書的內(nèi)容并制定統(tǒng)一的證書模板，以便當(dāng)?shù)怯泧u估另一締約國簽發(fā)的批準(zhǔn)證書時具有標(biāo)準(zhǔn)化手段來界定一個維修機(jī)構(gòu)得到授權(quán)的范圍。

針對上述建議，空中航行委員會于其后的第205屆分會上初步審議了步驟二的修訂提案^[7]，并通過國家級信件（SP 60/4-17/80）轉(zhuǎn)發(fā)各締約國和其他國際組織征求意見^[8]。同年11月，空中航行委員會在其第206屆分會上通過了兩個步驟的最終審議文件^[9-10]。

1.4通過/公布階段

2018年3月7日，國際民航組織理事會在其第213屆會議第五次會上通過了對附件8《航空器適航性》的第106次修訂，該附件將于2018年7月16日生效。其中，關(guān)于上述部分的修訂將于2020年11月5日適用。

2附件8關(guān)于維修機(jī)構(gòu)審批和全球認(rèn)可提案的修訂

附件8第106次修訂將納入即將出版的附件8第十二版注5，該版將附件6第Ⅰ部分第8 7節(jié)移至附件8第Ⅱ部分“合格審定程序和持續(xù)適航”新增第6章“維修機(jī)構(gòu)的審批”中，并新增附錄1“批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)證書”，篇章安排如表2所示。

2.1附件8新增第6章“維修機(jī)構(gòu)的審批”

相較于附件6第1部分8.7節(jié)中各條，附件8此次修訂變化較大的是第6.1條、第6.2條、第6.3條和第6 7條。

第6.1條，明確該標(biāo)準(zhǔn)適用于審批航空器、發(fā)動機(jī)、螺旋槳和部件的維修機(jī)構(gòu)。修訂后，對業(yè)內(nèi)所有航空器類別和各類運(yùn)行都有獨立的維修機(jī)構(gòu)（包括零部件維修機(jī)構(gòu)）予以認(rèn)可。

第6.2條，主要涉及以下幾點修訂：

1）對批準(zhǔn)證書內(nèi)容的修訂，要求提供更多信息，包括：a.簽發(fā)機(jī)構(gòu)及簽發(fā)證書人的姓名、職務(wù)和簽字.b.維修機(jī)構(gòu)名稱和注冊地址;c.維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)參考號;d.當(dāng)前簽發(fā)日期;e.若證書有效期有限，到期日;f批準(zhǔn)的范圍，有關(guān)航空器、部件和/或?qū)I(yè)化維修，以及批準(zhǔn)所涵蓋的航空器型號和部件;g維修設(shè)施所在地，除非該項信息包括在證書提及的單獨文件中。同時，此次修訂給出兩年的過渡期，要求在2020年11月5日前簽發(fā)的批準(zhǔn)證書須在2022年11月5日前進(jìn)行修訂，以便各國修訂現(xiàn)有批準(zhǔn)證書和相關(guān)管理要求。

2）維修機(jī)構(gòu)必須將其工作范圍、地址或任命的工作人員所發(fā)生的任何變化通知簽發(fā)維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證書的締約國。同時，一個締約國可以完全或部分接受另一個締約國簽發(fā)的維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證書，但必須確立認(rèn)可這種批準(zhǔn)證書和后續(xù)變更的相關(guān)過程。這種情況下，認(rèn)可國必須與最初頒發(fā)該維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證書的締約國建立充分聯(lián)絡(luò)。該修訂旨在支持登記國將認(rèn)可另一個締約國簽發(fā)的維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證書作為一種選擇。同時強(qiáng)調(diào)，認(rèn)可國需要確定始發(fā)國是否按照國際標(biāo)準(zhǔn)頒發(fā)批準(zhǔn)，以及確認(rèn)其提供持續(xù)監(jiān)督的能力和程序。

第6.3條，針對維修機(jī)構(gòu)的程序手冊新增了兩點要求：1）對外包活動的說明（如適用）;2）對會影響維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證書的變更的程序說明。

第6.7條，因國際民航組織關(guān)于航空器維修記錄的現(xiàn)行規(guī)定沒有具體說明記錄應(yīng)當(dāng)采用的格式，修訂后明確了“記錄的形式和格式可包括：如紙版記錄、膠片記錄、電子記錄或任何上述方式的結(jié)合”。該修訂旨在支持各國頒布國家立法和管理規(guī)定，以處理現(xiàn)行使用的航空器維修電子記錄、數(shù)字化和其他無紙化形式的維修記錄。

2.2附件8新增附錄1“批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)證書”

此次修訂建議批準(zhǔn)證書應(yīng)遵照新增附錄1中給出的維修機(jī)構(gòu)證書模板，如圖1所示。但該模板是作為一種建議措施納入附件8，而不是作為標(biāo)準(zhǔn)。目的是提供了一種推薦的證書模板，側(cè)重于展示批準(zhǔn)證書應(yīng)至少包括的內(nèi)容，但也允許各締約國采用各自的格式以滿足要求。

對維修機(jī)構(gòu)證書模板的說明如下：

1）批準(zhǔn)參考號是登記國簽發(fā)的獨特批準(zhǔn)參考號。

2）授權(quán)類別可以是航空器、發(fā)動機(jī)、組件或?qū)I(yè)維修，但各締約國亦可自行約定類別劃分。

3）當(dāng)對授權(quán)類別有批準(zhǔn)范圍限制時，可在證書上予以約定;如果這些限制在批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)程序手冊中已說明，則證書中亦可提及參照該手冊。

4）證書中在填寫授權(quán)維修的機(jī)構(gòu)名稱、參照的有關(guān)國家法規(guī)、批準(zhǔn)的維修設(shè)施所在地信息或當(dāng)該信息包括在證書中注明的某文件時，亦可填寫文件中的對應(yīng)出處（如程序手冊中對應(yīng)篇章和段落）。

3我國民航維修單位管理工作與《公約》附件8的銜接

現(xiàn)階段我國局方對維修單位的合格審定及對已獲得維修許可證的維修單位的監(jiān)督檢查，已制定了《民用航空器維修單位合格審定規(guī)定》（CCAR-145-R3）、《國內(nèi)維修單位申請指南》（AC-145-1）、《國外/地區(qū)維修單位申請指南》（AC-145-2R1）、《維修單位異地維修》（AC-145-FS-2017-016-R1）、《航空器航線維修》（AC-145-FS-2017-006-R2）和《維修單位手冊編寫指南》（AC-145-05）等配套性文件，并對附件8新第6章的各項要求進(jìn)行了貫徹。

此外，對于附件8新附錄1，我國民航對維修單位進(jìn)行批準(zhǔn)的證件是維修許可證。該證由《維修許可證》頁和《許可維修項目》頁構(gòu)成。通過對比《公約》附件8第106次修訂中的規(guī)定（表3），我國民航規(guī)章要求已滿足附件8中新規(guī)定的批準(zhǔn)證書內(nèi)容要求。需要指出的是，我國要求《維修許可證》頁中的地址與持證單位的工商注冊地址一致。當(dāng)實施維修的地點與注冊地址一致時，可不作重復(fù)列出;當(dāng)實施維修的地點多于注冊地址即出現(xiàn)“一證多地”情況時，則需在《維修許可證>頁上列出每一地點及其相應(yīng)獲得批準(zhǔn)的維修項目。

4總結(jié)和思考

從附件關(guān)于維修機(jī)構(gòu)審批和全球認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)修訂的過程可以看出，隨著航空業(yè)的持續(xù)高速發(fā)展，國際民航組織致力于支持各國履行國家審批和監(jiān)管義務(wù)，減少重復(fù)工作，從而更有效地履行關(guān)鍵監(jiān)督職能以適應(yīng)不斷增長的業(yè)務(wù)量。不過，“相互認(rèn)可”不等于“相互等效”，盡管這種做法支持登記國認(rèn)可另一個締約國簽發(fā)的維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證書，以此作為一種選擇，但并不免除登記國或運(yùn)營人所在國需要進(jìn)行的適當(dāng)工作和責(zé)任。

此外，梳理近幾年與適航和運(yùn)行安全相關(guān)的附件修訂工作，以下兩點值得注意：

其一，支持一締約國對其他締約國頒發(fā)的批準(zhǔn)進(jìn)行驗證和認(rèn)可已成為一種趨勢（如航空運(yùn)營人許可證、維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證件、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證件），同時這種理念也延伸到對其他國家各種管理體系（如安全管理體系）、審查活動（如產(chǎn)品和零部件審定）的討論。

其二，附件6《航空器的運(yùn)行》為從事商業(yè)航空運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)營人的飛行運(yùn)行提供了所需的標(biāo)準(zhǔn)和建議措施。附件8《航空器適航性》為航空器的合格審定、持續(xù)適航和航空器最低適航特性提供了所需的標(biāo)準(zhǔn)和建議措施?，F(xiàn)階段附件6中還涉及航空器持續(xù)適航的規(guī)定，如維修管理手冊要求、維修大綱要求等。因此，為進(jìn)一步明確各附件適用范圍，確保附件的酌協(xié)調(diào)一致，國際民航組織擬將附件6中與持續(xù)適航相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和建議措施逐步向附件8轉(zhuǎn)移。

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