摘 要 2013年前的沐撫辦事處基層治理存在諸多亂象，經(jīng)常出現(xiàn)各種群體性事件，久而久之村民越級(jí)上訪現(xiàn)象成風(fēng)，對(duì)當(dāng)?shù)氐恼Ｉa(chǎn)生活秩序造成很大影響。在當(dāng)?shù)匾恍┗鶎痈刹康呐μ剿飨?，恩施市沐撫辦事處的村民矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制應(yīng)用而生。本文在總結(jié)矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，深入探討了該制度實(shí)施的利弊，提出了通過成立專項(xiàng)資金、出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)和行政處罰辦法、加大基層普法宣傳力度等方式來保證該機(jī)制的良性運(yùn)行，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 基層社會(huì)治理 矛盾糾紛層級(jí)調(diào)處 基層普法

0引言

在全面建設(shè)社會(huì)主義法制國家的時(shí)代背景下，黨的十八大在“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的基礎(chǔ)上，提出“把依法治國作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略、把法治作為治國理政的基本方式”，全民普法教育就成為其中極其重要的一環(huán)。在2013年以前的沐撫辦事處就是缺乏基層普法的典型地區(qū)，基層治理的亂象較多。有些民眾因?yàn)樽陨淼木窒扌?，常常采用一種非常偏激的手段來解決問題，比如越級(jí)上訪，甚至還有沖撞政府機(jī)關(guān)的案例。而通過這些方式群眾往往不僅沒有解決問題，更是惡化了干群關(guān)系，由此也給當(dāng)?shù)氐男姓ぷ飨萑肜Ь?。鑒于此，從2013年開始，沐撫辦事處開始創(chuàng)新制度管理，解決基層群眾的矛盾糾紛，經(jīng)過不斷完善，形成了“層級(jí)調(diào)解機(jī)制”與法律援助措施相互配合的村民矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制。這一機(jī)制建立實(shí)施后，沐撫連續(xù)四年成為恩施市無越級(jí)上訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這意味著當(dāng)?shù)卣梢郧袑?shí)解決民眾所遇到的問題，村民也更加信任政府，基層政府的威信逐步樹立。本文在實(shí)地調(diào)研恩施市沐撫辦事處這種新型制度的基礎(chǔ)上，對(duì)其運(yùn)行現(xiàn)狀及影響進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的管理辦法和建議，希望促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也希望這一新的制度創(chuàng)想對(duì)我國其他地區(qū)的基層治理發(fā)揮借鑒作用，從而更好地推進(jìn)我國全面建設(shè)社會(huì)主義法制國家。

1設(shè)立背景

2013年前的沐撫辦事處基層治理存在諸多亂象，經(jīng)常出現(xiàn)群體性事件?；鶎痈刹棵鎸?duì)這種情況束手無策，原有的治理方法并不能滿足新形勢(shì)的需要，在一些基層干部的努力探索下，村民矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制應(yīng)用而生。如楊力所言，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)鄉(xiāng)村的全面滲透和深刻影響，以及新農(nóng)民階層的興起，“鄉(xiāng)土中國”其實(shí)也發(fā)生了巨大的變化，這使得帶有“治理”意味的地方性特征正在減弱，從長遠(yuǎn)來看，基層司法轉(zhuǎn)而追求普適化的法治，完全可能，甚至是必然的。

辦事處開始設(shè)想這套機(jī)制的時(shí)候，就擬定了兩個(gè)具體的解決方向，即行政手段引導(dǎo)和法律的判決，從這兩個(gè)方面為村民提供糾紛解決的渠道。調(diào)節(jié)分為五級(jí)，分別由組長、駐片干部、村委會(huì)、綜合治理辦公室、辦事處領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。最終成形的矛盾糾紛解決機(jī)制可以用兩句話來簡單概括：“一表一卡兩個(gè)辦法，兩個(gè)渠道一起抓”?！耙槐怼敝傅氖寝k事處自創(chuàng)的矛盾糾紛調(diào)處意見表；“一卡”指的是辦事處向所有居民派發(fā)的法律顧問團(tuán)服務(wù)卡；“兩個(gè)渠道”就是指行政手段的引導(dǎo)和法律的判決這兩種解決途徑?？偟膩碚f，先力求以高效率在行政體制內(nèi)部達(dá)成沖突雙方都滿意的結(jié)果。對(duì)于未協(xié)商解決的問題，再引入司法途徑，由辦事處為村民提供必要的法律支持，鼓勵(lì)村民將難題交由人民法院予以公平公正的判決，以求徹底解決糾紛。

2具體內(nèi)容

辦事處自創(chuàng)的矛盾糾紛調(diào)處意見表，實(shí)現(xiàn)了對(duì)于每起矛盾糾紛的登記在冊(cè)。在表的首頁，填寫村民的個(gè)人信息、聯(lián)系方式、住址等基本信息；在表的第二頁，從頂部的糾紛詳情登記開始，在下方五欄中，代表著處理矛盾糾紛的每一個(gè)層級(jí)，分別是村民小組、駐組村干部、村委會(huì)、綜合治理辦公室以及辦事處領(lǐng)導(dǎo)。一個(gè)層級(jí)無法完成調(diào)解再轉(zhuǎn)入下一層級(jí)，必須嚴(yán)格按照程序進(jìn)行。同時(shí)要求每一級(jí)必須在糾紛登記之日起15日內(nèi)反饋處理結(jié)果。由此辦事處的行政體制就形成了一個(gè)高效的金字塔形結(jié)構(gòu)，干部們發(fā)現(xiàn)問題，立即解決問題。

中心戶長（組長）處于矛盾調(diào)處的最前端，與村民直接聯(lián)系，掌握村民反饋的第一手資料。為了能真正地將矛盾糾紛解決在基層，辦事處對(duì)組長的設(shè)置進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，按照全面推進(jìn)農(nóng)村網(wǎng)格化管理的要求，以小組代網(wǎng)格，將現(xiàn)有的地名組恢復(fù)為以原生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的村民小組。目前，辦事處共設(shè)小組180個(gè)，組長通過民主選舉產(chǎn)生。組長享有每年1200元的補(bǔ)貼，每成功調(diào)解一起糾紛，額外獲得50元的補(bǔ)貼，激勵(lì)組長的積極性。

村駐片干部是矛盾調(diào)處環(huán)節(jié)的第二級(jí)，是組長和村委會(huì)之間的橋梁，負(fù)責(zé)由幾個(gè)小組合并而成的調(diào)解片區(qū)。按調(diào)解糾紛的復(fù)雜程度，每成功調(diào)處一起，可獲得100元的獎(jiǎng)勵(lì)工作經(jīng)費(fèi)。組長在《調(diào)處意見表》上說明未調(diào)解成功情況，簽字蓋章后上交駐片干部，按照層層落實(shí)的原則將矛盾化解在基層。

到了第三級(jí)，也就是村委會(huì)負(fù)責(zé)的這一級(jí)，村民的矛盾糾紛約有80%已經(jīng)得到了妥善解決，第三級(jí)及以上的干部如果再無法調(diào)解成功，就由辦事處為村民提供必要的法律支持，交由人民法院予以判決，以求徹底解決糾紛。事實(shí)上，形成了陳柏峰所說的基層司法之“雙二元結(jié)構(gòu)”?！班l(xiāng)村司法就具有兩個(gè)層面的二元結(jié)構(gòu)，微觀層面的二元結(jié)構(gòu)存在于基層法官的司法中，宏觀層面的二元結(jié)構(gòu)由鄉(xiāng)村干部的司法與基層法官的司法共同構(gòu)成。這兩個(gè)層面疊合起來，就構(gòu)成了鄉(xiāng)村司法的‘雙二元結(jié)構(gòu)。在這個(gè)雙二元結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村司法呈現(xiàn)出三副形態(tài)：一是基層法官司法的法治形態(tài)，二是基層法官司法的治理化形態(tài)，三是鄉(xiāng)村干部司法的治理化形態(tài)”。

3配套制度

3.1干部隊(duì)伍建設(shè)

要使糾紛調(diào)解落到實(shí)處，就必須要依靠基層干部，干部隊(duì)伍的建設(shè)就是辦事處工作抓住的重點(diǎn)。辦事處將干部隊(duì)伍劃分為了支部書記、后備干部以及村民小組組長，對(duì)不同的干部隊(duì)伍進(jìn)行不同內(nèi)容的培訓(xùn)。

村民小組組長起到的是最基礎(chǔ)，也是最為關(guān)鍵的作用，所以對(duì)于村民小組及其組長的工作做出了調(diào)整。首先是村民小組設(shè)置的細(xì)化。原先沐撫辦事處的五個(gè)村共有42個(gè)村民小組，依照原先生產(chǎn)隊(duì)的劃分，將村民小組細(xì)化到了182個(gè)，這樣的變化既有利于對(duì)基層的工作的開展，可以第一時(shí)間了解到各家各戶的動(dòng)向，也減少了各村民小組組長們的工作量。

其次關(guān)于小組長人選，全部交由小組的各戶居民決定。只要有能力、有責(zé)任感，獲得居民們的信任，不論是年入花甲的老人，還是初入社會(huì)的青年，都可以當(dāng)選為村民小組長。

3.2調(diào)解過程監(jiān)管

辦事處對(duì)于層級(jí)調(diào)解機(jī)制嚴(yán)格的監(jiān)管體現(xiàn)在兩個(gè)方面——第一，基層干部們每處理一個(gè)矛盾糾紛，終身對(duì)其負(fù)責(zé)，這就要求干部們?cè)谡{(diào)解工作中一步到位，避免再次出現(xiàn)問題；第二，綜合治理辦公室定期對(duì)已解決的矛盾糾紛進(jìn)行復(fù)查與回訪，如果發(fā)現(xiàn)有干部們沒有處理好，或者有弄虛作假的成分，立即對(duì)相關(guān)干部進(jìn)行追責(zé)。有了這兩方面的監(jiān)管，不僅提升了干部們的責(zé)任感，也杜絕了有弄虛作假的現(xiàn)象發(fā)生。

3.3法律援助措施

辦事處將所有法律援助措施統(tǒng)稱為“律師進(jìn)村，法律便民”，目的就是想要改變村民們的固有思維，打破村民們與專業(yè)法律工作者之間的隔閡，鼓勵(lì)村民們用法律的思維去思考，以法律的手段去解決紛爭(zhēng)。對(duì)于無法獲得調(diào)解，必須要走訴訟程序的矛盾糾紛，只要聯(lián)系的是正規(guī)、專業(yè)的律師，辦事處會(huì)給村民們提供全額的律師費(fèi)用支持。這樣的政策在最大程度上打消了村民們對(duì)于走法律訴訟程序的顧慮，有利于基層法制工作的開展。如蘇力所言，“中國應(yīng)當(dāng)實(shí)行法治，中國正在走向法治，無論當(dāng)代中國人對(duì)中國社會(huì)的政治法律現(xiàn)狀或走向如何評(píng)價(jià)、作什么樣的預(yù)測(cè)，‘法治已經(jīng)變成了一種公眾的信仰，就如同先前中國人對(duì)‘革命、如今對(duì)‘改革的信仰一樣”。

4現(xiàn)存問題

4.1調(diào)解機(jī)制相關(guān)配套制度所需資金發(fā)放模糊

在實(shí)地調(diào)研過程中，經(jīng)過采訪當(dāng)?shù)卮逍〗M組長發(fā)現(xiàn)辦事處承諾的部分補(bǔ)貼并未兌現(xiàn)，一方面降低了基層村干部執(zhí)行政策的熱情，另一方面損害了政府的威信，不利于此項(xiàng)制度的長期良性運(yùn)行。

4.2執(zhí)法部門執(zhí)法不嚴(yán)

調(diào)解成功后會(huì)出現(xiàn)極個(gè)別村民拒不執(zhí)行結(jié)果的情況，政府沒有法律授予的權(quán)力強(qiáng)制村民執(zhí)行。末端執(zhí)行不力侵害了村民的正當(dāng)權(quán)益?？赡茉斐扇罕妼?duì)法律的信任缺失，不利于基層普法工作落實(shí)。

4.3基層“情法沖突”的困境

農(nóng)村基層法律教育極度缺失，村民法制觀念法律意識(shí)淡薄，村民們更偏向于在行政系統(tǒng)內(nèi)調(diào)解解決矛盾糾紛，但如果引入訴訟程序，大部分村民依然會(huì)覺得非常麻煩，村民們普遍覺得打官司的成本過高，而自己的權(quán)益還不足以補(bǔ)償進(jìn)行訴訟的成本，所以寧愿少一事而不愿多一事。同時(shí)村民們往往很看重鄉(xiāng)間的人際關(guān)系，擔(dān)心與人打官司會(huì)影響到自己的與他人的交往，所以村民們對(duì)法律訴訟仍有顧慮。這并不是沐撫辦事處獨(dú)有的，而是全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民的普遍心態(tài)，是基層干部進(jìn)行鄉(xiāng)村普法工作所要解決的一大難題。

5優(yōu)化路徑

5.1成立專項(xiàng)資金

據(jù)實(shí)地調(diào)研，此項(xiàng)制度本身及其相關(guān)一系列配套制度運(yùn)行所需資金一年約為30萬元，全部資金均出自辦事處的維穩(wěn)資金中，目前還沒有建立單獨(dú)賬目明細(xì)，多數(shù)情況下即使給村干部發(fā)放了補(bǔ)助或獎(jiǎng)金，很多人也并不知道此事，由此帶來的誤解很可能降低基層干部的工作熱情，阻礙該制度的正常運(yùn)行。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況將機(jī)制運(yùn)行所需資金納入辦事處年度預(yù)算中并單獨(dú)建立賬目明細(xì)，定期進(jìn)行公示，可以解決資金發(fā)放模糊問題，更能增強(qiáng)群眾與政府間的互信互助關(guān)系。

5.2加強(qiáng)基層行政執(zhí)法監(jiān)管

調(diào)解結(jié)果反饋信息辦事處應(yīng)及時(shí)回訪核實(shí)，對(duì)于法律支持缺乏的現(xiàn)狀可以向上級(jí)主管部門或法律機(jī)關(guān)提交申請(qǐng)，盡快出臺(tái)專項(xiàng)法律法規(guī)，期間辦事處的強(qiáng)制行政命令可以由當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門執(zhí)行，切實(shí)維護(hù)群眾合法正當(dāng)權(quán)利。

5.3加強(qiáng)基層普法教育、宣傳

學(xué)?？梢赃m當(dāng)增加法律學(xué)習(xí)課程，除此之外，辦事處可以舉辦一些法律文化演出或比賽，一方面增強(qiáng)了群眾法律意識(shí)，另一方面豐富了村民的精神文化生活，減少了村民間的摩擦，有利于建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)。

6結(jié)語

“立黨為公，執(zhí)政為民”是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念，也是"三個(gè)代表"重要思想的本質(zhì)。恩施市沐撫辦事處矛盾糾紛層級(jí)調(diào)處機(jī)制的設(shè)立實(shí)施就是這一理念的現(xiàn)實(shí)反映。在制度的運(yùn)行過程中幫助基層群眾樹立規(guī)則意識(shí)，增強(qiáng)法律觀念，也穩(wěn)固了基層治理，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄉(xiāng)村基層社會(huì)的治理問題，是黨的十八屆三中全會(huì)提出的“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”重大命題的重點(diǎn)和難點(diǎn)。這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府有所作為，積極探索新思路和新辦法，為體制創(chuàng)新提供原始素材。恩施市沐撫辦事處在日常的工作中逐漸摸索出“層級(jí)調(diào)處”和“法律援助”相結(jié)合的治理方案，“辦法很土，效果很好”。究其緣由，其中奧妙端在于，一是大力培育鄉(xiāng)村積極分子，重建熟人社會(huì)的鄉(xiāng)村秩序；二是重視基層社會(huì)治理的法治化，主動(dòng)向當(dāng)?shù)卮迕裉峁┒嗑S的法律服務(wù)。

作者簡介：王曉鈺（ 1997.8-）漢族，內(nèi)蒙古包頭人，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院學(xué)生，本科，研究方向：行政管理，科技與政府管理創(chuàng)新。

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